试谈财政预算的监督

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我国立法机关对政府预算的监督全国人大既是立法机关，也是最高权力机关。其最主要的功能之一就是看紧纳税人的钱袋子，对政府的预算草案中下一年度想收的钱和想花的钱是否合理进行审核、修改和监督。因此，每年3月的全国人大会议，最重要的议题之一就是审议政府所提交的新一年度财政预算草案。我国的政府预算监督制度还处于由形式监督向实质监督的过渡时期，还有很多需要完善之处。人大作为国家权力机关,处在我国预算监督体系的最高层,负有重要监督职责,其相关制度和机制需要进一步深化和改革，只有这样才能不辜负人民的期待。但这种情况随着经济的发展和社会的进步正在好转。一、解读公共财政框架下对政府预算的监督在公共财政框架下，政府预算的编制要符合市场经济的法治性特征。政府预算所涉及的财政收支应是“取民之财，用之于民”。政府预算的编制、执行、决算、监督等过程有相应权力机关进行监督制约。政府预算信息应公开、透明、完整。政府预算是反映政府公共政策的重要途径，政府的很多重要经济政策通过政府预算得以实现。（1）对政府预算过程的监督。监督主体对各级政府和预算单位的预算编制、预算执行、预算调整及决算等活动是否符合相关法律法规的规定进行监督。其目的是使政府财政资源真正用于满足社会公共需要。（2）对政府收支活动过程的监督。监督主体以政府预算为媒介，对政府活动、社会公共资源流向进行监督。即通过政府预算，监督各级政府从社会中获得收入的合法性，以及监督各级政府是否将财政支出用于提供社会所需的公共服务和公共产品。公共财政的公共性、法治性在该层次的监督中得到深刻体现。以政府预算为媒介对政府活动进行监督的同时，也就是对政府预算各程序进行监督，使其合规。所以，预算监督除了是对预算的监督外，还是对政府活动的监督。 （3）政府预算监督的主体。由人大及其常委会等权力主体进行监督，各级政府部门对下级机关或部门进行监督，财政部门、审计系统根据法律法规赋予的权力实现监督。以及新闻媒体和社会公众的监督。第一，人大是我国最高权力机关，具有宪法赋予的监督权力。在人大对预算进行审查、批准、监督的同时，也在监督政府行为是否符合市场经济要求，并对政府预算的内容、执行、决算等进行合规性审查。第二，社会公众是政府财政收入的提供者，政府收取社会公共资源是为社会公众提供公共服务。所以，作为社会公共资源的提供者和公共产品受益者的社会公众，他们有权通过政府预算对社会公共资源的使用以及政府预算进行监督，使其能真正满足社会公共需要。第三，财政部门、审计部门对政府预算的执行的监督属于行政监督，是国家法律赋予的职权。 （4）政府预算监督的法制特征。第一，监督的权力符合法律规范。如我国宪法第六十二条、第六十七条、第九十九条等，都对全国人大及地方人大对政府预算及其执行情况有审查、批准、监督的权力。预算法第六十六条至第七十二条明确规定了人大、政府部门以及审计机关的预算监督权。第二，监督的目的是使监督客体符合法律要求，在合法的界限下运行。使监督客体在社会主义市场经济的法律框架下运作，符合市场经济的要求，使政府活动以及政府预算能更好地弥补市场失灵，为市场经济的健康、高效运行提供保障。二、我国立法机关监督政府预算的法律体系1全国人大及其常委会审查政府预与决算主要法规全国人大及其常委会审查政府预算的法律法规，主要有宪法、全国人民代表大会议事规则、预算法、全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定等。其主要内容是:宪法第六十二条规定，全国人民代表大会审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。第六十七条规定，全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国家预算在执行过程中所必须做的部分调整方案。全国人民代表大会议事规则第三十一条规定，全国人民代表大会会议举行的一个月前，国务院有关主管部门应当就国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人民代表大会财政经济委员会和有关的专门委员会汇报由财政经济委员会进行初步审查。第三十二条规定，全国人民代表大会每年举行会议的时候，国务院应当向会议提出关于国家预算及预算执行情况的报告，将国家预算收支表(草案)和国家预算执行情况表(草案)一并印发会议，由各代表团进行审查并由财政经济委员会和有关的专门委员会审查。财政经济委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审查意见，对国家预算及预算执行情况的报告进行审查，向主席团提出审查结果报告，主席团审议通过后，印发会议，并将关于国家预算和预算执行情况的决议草案提请大会全体会议表决。有关的专门委员会的审查意见应当及时印发会议。预算法第三十七条规定，国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。在全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定中，规定国务院财政部门应当及时向全国人民代表大会财政经济委员会和全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会通报有关中央预算编制的情况，在全国人民代表大会会议举行的一个半月前，将中央预算初步方案提交财政经济委员会，由财政经济委员会对上一年预算执行情况和本年度中央预算草案的主要内容进行初步审查。全国人民代表大会会议期间，财政经济委员会根据各代表团和有关专门委员会的意见对中央及地方预算草案进行审查，并提出审查结果报告。预算工作委员会是全国人民代表大会常务委员会的工作机构，协助财政经济委员会承担全国人民代表大会及其常务委员会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作。2全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定的主要内容1999年12月25日，九届全国人大常委会第十三次会议审议通过了全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定(以下简称决定。决定共十二条，针对预算工作中的突出问题，着重规定了以下几方面主要内容。（1）加强和改善预算编制工作。适应发展社会主义市场经济的要求，推进预算管理制度改革，要求依照预算法的规定编制部门预算，细化预算报送人大审查批准的内容，明确规定了预算编制完成的时间。（2）规定了对中央预算、决算进行初步审查的工作程序和原则，强调了对预算决议的法律效力，规定“全国人民代表大会关于中央及地方预算的决议，国务院应当贯彻执行”。 （3）加强对中央预算执行情况的监督。对于预算批准后在执行过程中的变更，包括预算调整、预算超收收入使用和预算科目之间的资金调剂，决定明确规定了审查批准程序或者报告程序。决定也要求国务院有关部门应当及时向全国人大财经委和全国人大常委会预算工作委员会提交预算执行过程中的情况与统计报告等。（4）加强对中央预算执行和部门决算的审计。国务院审计部门对中央预算执行进行审计，是加强预算监督的重要内容和重要途径。决定要求，全国人大财经委要结合审计工作报告对中央决算草案进行初步审查。相应地，决定对国务院审计部门对中央预算执行审计工作的原则和内容提出了明确要求，并规定国务院应当向全国人大常委会提出对中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。（5）加强对预算外资金的监督。决定要求采取措施，将中央预算外资金逐步纳人中央预算，暂时不能纳入预算的要编收支计划和决算，收支情况要向全国人大常委会报告。（6）对全国人大常委会预算工作委员会的主要职责和权限作了规定。全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定是全国人大常委会依照宪法和预算法的规定，为履行监督行政权力的职责，加强对中央预算的审查监督而制定的一部法律性决定。三、我国立法机关对政府预算监督现状分析1监督质量方面的问题各级人大的监督审查威慑力不强，约束性弱。其原因部分是有些人大代表本身工作与政府预算不相关，对政府预、决算不了解，或是知识能力的限制，在人大对政府预算、决算进行审议时，无法有效地对政府预算相关问题进行审查监督。还有部分原因是人大会议时间短、议程多，人大会议对政府预算审查监督时间安排不够，造成人大代表对政府预算及决算监督的不重视。2监督权力划分方面的问题（1）对预算监督机构权力边界及责任的规定比较笼统。例如，在预算法第六十六条至第七十二条对预算监督的规定中，对各级人大、各级政府、财政部门以及审计机关的监督权力的规定，基本都是“对预算执行情况和决算进行监督”的简单陈述，并未对各主体的监督工作的内容、监督程序、操作方法、监督周期、监督结果的公布等具体内容进行规定。这样会造成实际监督工作中的重复监督或是监督缺位现象。容易监督或是能从中获利的，多个监督部门竞相监督。不易监督或是无利的，则无人监督。（2）预算监督权力的划分不平衡。行政机关的权力大于各级人大。这使人大提出的预算修改建议变得苍白无力，政府机构仍掌握预算的控制权。这就演变成人大能提修改调整预算的建议，但政府机构能否决人大建议。3财政信息披露方面的问题财政透明度低，是制约我国人大对政府预算监督的首要问题。2010年，国内有关媒体在报道人大代表审议政府预算报告时评论说，在目前预算体制下，各级政府预算的粗疏与不透明，使得代表人民行使国家权力的各级人大代表们，在审议政府预算时几乎无话可说。这说明作为立法机关的人大对政府预算的监督还存在诸多问题。概而言之，广大人民群众作为国家财政收入的创造者，有权知道和监督这些收入的使用是国家宪法赋予的权利，这是不容置疑的。从2009年开始，上海财经大学公共政策研究中心每年对全国31个省级政府财政透明度进行调查。调查表明，在这项研究所指定的113项调查信息中，公众能获得的信息平均数都达不到所调查信息的1/5。与此同时，该项目组也向各省级人大常委会财经委员会发出调查函，用同样的调查指标，了解作为预算审批和监督的立法机构能在多大程度上知晓它们履职所必需的财政信息。结果令人意外，从反馈的调查结果来看，各省级人大财经委所能获得的财政信息的平均状况与普通公民几乎不相上下。财政信息披露方面存在的问题主要表现在三个方面。（1）财政信息不够全面。人民共同拥有并委托政府进行管理的资金从性质上来说应该包括三类：第一，政府为社会提供公共产品和服务使用的资金；第二，政府为保障社会成员基本生活标准、进行收入再分配的资金；第三，政府投资于生产经营活动所占用的资金，即营业性的国有资产。目前的情况是，第二、三类资金的有关信息尚无系统的政府报告制度，而第一类资金，政府只提供了其中的一部分，即预算内收支，另一部分作为预算外资金没有体现在政府报告中。（2）财政信息不够具体。我们看到的财政信息通常是笼统的数字，缺乏明细资料，让人不能对该项支出的构成及其具体安排适当与否作出判断。政府的预算科目分为类、款、项、目、节五个层次，而目前的政府财政报告通常只反映到“类”，仅有部分反映到“款”。（3）财政信息滞后及审议时间过短。在人大会议期间，与会代表在短短几天会期中要作出认真审查显然力不从心，并且大量信息即使在事后很长时间也无从查找。近些年来，虽然中央及省级政府预算基本都能及时向社会公布，但很多省级以下地方财政预算案不能及时公布。影响公众知情及监督。2007年1月17日，国务院第165次常务会议通过中华人民共和国政府信息公开条例，温家宝总理于同年4月5日签署并公布，自2008年5月1日起施行。通过近几年的不懈努力，各个方面都做了大量工作，也取得了明显进步，但离公共财政的要求及保障人民知情权的要求仍有很大差距，财政透明度仍处于较低水平，仍有待于我们去努力改变这种状况。4在监督程序设计和责任方面的问题现行预算法及其相关法规存在的较为突出的问题是：第一，没有设立专门服务于预算工作机构的规定，使各级人大及其常委会对政府预算的监督流于形式；第二，对审批预算草案的程序没有明确规定，使预算草案的审议批准流于形式；第三，对预算外资金的规定过于原则，法规不健全，给人大监督带来了带来困难；第四，财政信息的公开缺乏明确具体的规定，公众的社会监督无从谈起，人大的审批和监督能力受到极大制约。同时，对于行政机关违反预算案及其他违反法律、行政法规的行为，预算法在法律责任一章仅列举了三项，主要是针对行政机关在执行预算过程中的违法行为只有原则性规定，对预算整个过程中的其他违法行为都没有涉及。对于仅有的三类行为，其责任承担也仅限于行政责任，没有经济赔偿和刑事责任的规定。法律责任规定不全面导致了预算监督的乏力，即使人大及其常委会查出违法行为，也不能将责任主体绳之以法，使之承担相应的法律责任，从而降低了人大权威。5政府预算编制方面存在的问题随着预算法和有关预算审批监督地方性法规的贯彻落实，地方各级人大依法严格规范预算审查行为，预算审查监督正向制度化和法制化的方向发展。但是，也应当看到，一些地方人大在预算审查过程中还存在着一些难点、盲点，主要表现在如下几个方面。（1）预算编制中的“虚增”、“虚配”的问题。具体来讲，第一，“赤字”预算的问题。预算法规定地方人大不得通过赤字预算，应做到收支平衡，但事实未能全部如此。更多的情况是，年初人大审批的预算方案表面上是收支平衡的，但实际上这一预算留下了不少硬缺口。政府在没有预算的情况下先发生了支出，再对预算进行调整，或者先把支出放在盘子外，留待超收入增长返还再行消化处理。第二，财政“虚增”、“虚配”的问题。一些地方的上级政府下达任务，要求地方财政达到一定的增长幅度，脱离地方财政增长实际，下级政府为应付上级，虚报收入，于是出现地方财政预算收入虚增现象。另外，现行的许多法律法规，如教育、科技、农业、卫生、安全等方面的法律法规中有关预算的条款，都明确规定各级政府对这些方面的投入比例应当高于经常性财政收入的增幅。但是实际工作中，这样的“法定”增长很难实现，于是“虚配”现象出现。加之，对什么是财政经常性收入，其增长如何计算，具体拨付内容等方面，皆没有明确的规定，也就难免出现上述“法定”增支主管部门与财政部门因支出计算口径、支出增长是否高于财政经常性收入增长等问题而出现分歧，人大对财政预算编制过程的监督也因此困难重重。（2）预算的随意性及财政支出随意性。审计发现，一些地方预算执行中科目之间的资金划转调剂使用，是普遍、经常和大量的。而财政部门认为，这并非预算调整，不必经人大审查和批准。还有的地方在编制预算时，就留有相当数额的机动资金，用做政府领导开口子、批条子使用，造成各部门不在认真执行预算、改善预算管理上“下工夫”，而在打报告要指标、找领导追加预算上“动脑筋”，严重损害了预算的严肃性。同时也会产生腐败现象。在有的地方，人大预算审批、预算约束已形同虚设。因此，关于怎样的预算调整需要经过人大常委会批准的问题，一直颇有争议，预算法应明确具体规定，以便于操作，防止预算调整变更过于频繁。四、完善我国立法机关对政府预算监督的对策1建立“公开、透明”的“阳光财政”通过预算公开，加强人大对政府预算的法律监督和社会的民主监督，促进政府用好人民赋予的财权。公开是监督的开始，政府花钱必须进入人大的视野，人大才能谈得上对其进行监督。长期以来，人大常委会对财政预算执行情况的日常监督，主要是靠财政部门报送的月报表，一般月报表反映的是各项支出的大数，具体支出项目并不清楚。对政府怎样花钱，人大根本不清楚。因此，要实现人大对财政预算执行情况的监督，必须增强预算的透明度。逐步实现预算内容定期、定例公布。要公布预算总指导原则和功能预算，公布历史数据和对比数据，公布的内容应细化到一定程度的部门预算。此外，还应该通过新闻媒体向社会公众公开。只有逐步将预算公开，公开到每一个项目，才能实现人大及纳税人的监督权。应提倡和规定政府信息要“以公开为原则，不公开为例外”。除涉及国家安全必须保密的以外，预算、决算应当通过新闻媒体向社会公开。财政信息应包括各类公共基金的收入、支出、余超、资产、负债、所有者权益及其构成，以及与上述内容相关联的统计和说明。同时，应开辟渠道倾听和接受广大群众对预算的建议，从而更好地促进预算的民主管理。 2011年3月，全国“两会”期间，“阳光财政”成为最大看点。第一，报全国人大批准的总预算，除涉密以外全部公开；第二，将2011年中央公共财政预算支出中教育、科学技术等部分重点支出，以及2010年度中央本级支出决算公开从去年的“款”更细分到“项”级科目；第三，中央各部门将公开经全国人代会审议通过的部门预算表。研究推动中央预算部门首次向社会公开2010年度部门决算；第四，财政部2011年将公开中央预算部门“三公支出”总额，中央预算部门相应公开本部门“三公支出”（公款吃喝、公车消费、公费出国）；第五，公开中央对地方转移支付资金管理办法；第六，指导和推进地方财政预算、决算公开。这充分说明我们的国家和社会在进步，民主和宪政的理念更加深入人心，改革开放的步伐不断加快。2预算编制与预算执行相协调，强化日常监督（1）预算年度由历年制改为跨年制。将预算编制与预算执行年度相统一，人代会的召开时间与预算年度要相协调。可考虑对财政年度进行调整，将目前的预算年度由历年制改为跨年制，如预算年度可改为每年4月1日至次年3月31日，以消除时间差。（2）以充足的时间及特定的程序来保证预算的编制和审批。在预算编制方面要安排充足的时间，在人大审批过程中也要给予充足的时间，在发达国家，议会百分之六十的时间用来审议政府预算。同时，可配以专门的特定的程序来加以保证。例如，可以借鉴国外预算审批程序中的辩论、听证、修改、宣读、投票等制度。对预算必须严格执行，对追加预算的行为应进行严格控制。对政府的超支行为，人大应提出质询，对无法解释的支出，有关支出责任人必须承担相应的责任。（3）例行监督与日常监督相结合。现在的情况是，人大除了每年初“人代会”上审议政府财政预算报告之外，上半年还听取和审议一次预算执行情况报告，下半年再研究一次政府预算的调整和变更。要改革这种例行式的监督方式，将例行监督方式与日常监督方式有机结合。就会使人大对政府的预算监督更具有实质意义。比如，除了每年初开“人代会”审议政府的财政预算报告之外，人大还可以在法律框架内，向监督对象派驻监察代表。监察代表每月或每个季度向人大常委会提交监察报告，汇报所驻部门工作中的问题并提出改进意见。3建立专职监督机构以及完善监督制度（1）建立专职机构。针对我国没有专门服务于预算管理机构的现状，有学者建议建立隶属于人大的独立的预算委员会。该委员会应具有三个特点：第一，机构独立。直接隶属于人大，不受其他任何部门、单位和个人的干预；第二，权责分明。代表人大具体行使管理预算的职能并提出建议案；第三，配备专才。委员会有经济、法律等方面的专家学者或代表组成，代表人大名副其实地行使监督职能。（2）建立决算评价制度。在各级财政部门汇编成本级决算并做出必要说明(分析存在的问题及其原因)的基础上，人大预算委员会及其所属的审计机构应当依法对预算执行的决算情况进行全面、详细的审计评价，总结经验教训提出改进与奖惩建议，并向人大常委会提出报告。（3）完善预算责任制度。完善预算责任制度的目的是保证预算审批监督的权威性。预算责任制度应对整个预算过程中的违法行为及其他不当行为的法律责任作出明确规定。在此基础上，还应加大处罚力度，对违法者除承担行政责任外，依其行为的性质及程度不同，承担经济赔偿责任，对那些不执行立法机关通过的财政预算，给地方经济和社会发展造成不良影响的要追究其行政责任和法律责任。 4健全预算法制，增强预算监督权威性法制原则是预算管理所必须坚持的一项重要原则。对我国的政府预算而言，法制原则要求进一步细化已有的法律规定，填补预算法规空白，使预算的监督管理有法可依，增强其权威性。对预算法进行修改和完善。在预算法修改时应注意以下几个方面的问题：第一，健全预算审议制度，可以借鉴立法法的做法，在预算审议中实施“三读”制。“一读”时，由财政部门代表政府就预算草案做出说明，预算委员会提出审查意见；“二读”时，预算委员会开始审查部门预算，就各部门收支科目的合理性进行讨论；“三读”时，就政府整体预算草案形成预算委员会的初步审查决议。第二，加强对预算外资金的管理，应在法律中增加预算外资金管理的条款，尽快把预算外资金纳入预算内管理。第三，加强决算的审批监督。实践中，决算草案中的各项财务表格过于简单，缺乏项目明细表和必要的说明，代表们难以进行审议。应在法律中明确规定决算草案的标准和内容，以保证决算审议的透明度。第二节 立法机关对政府预算监督的国际趋势预算监督权是立法机关的基本权力之一。在西方国家代议机构发展史上，议会的立法权是以获得财政预算权为基础的。虽然各国立法机关对政府预算过程的监督力度有强有弱，具体程序和权力设计上有所区别，但预算监督权都归属于立法机关。没有预算任何人无权动用资金，“先有预算，后有支出”已成为西方国家预算管理中雷打不动的铁律。以至于美国曾出现“今天没有政府”的现象。议会根据“政府要钱，议会授权”的财政准则，对政府开支进行制约。议会举行会议，其百分之六十的时间都用在审核政府各种预算上。预算被认为既是控制权力的需要，又是权力博弈的工具。很多国家对政府预算的通过与表决都是分项进行，而不是庞统的通过或否决。如英国议会对预算动议要进行45天的辩论，经过辩论后，对预算案中的每一项动议分别通过一项决议。他们对政府预算监督制约的范围广泛，涵盖了政府预算收支、预算外收支以及与政府预算相关的所有财政财务活动。一、议会设立监督预算的专门机构就预算的审议而言，各国为了有效地实现对预算的审查，一般都在议会之下专门设有强大的预算审查机构，如美国国会预算局、参众两院预算委员会、参众两院拨款委员会与小组委员会。在英国，下议院设有财政委员会、拨款委员会。除此之外，英国审计署也隶属于议会，也是执行预算监督的专门机构，向议会（下院国家账目委员会）负责并报告工作，其首要任务是向议会进而最终向社会说明公共资金及资源的正确和有效使用。日本参众两院都设有预算委员会等。在预算案提交议会大会审议表决之前，议会一般均会将预算案交由其内部的各种委员会先行审议，最后才由议会大会审议表决。 二、议会始终把握着征税同意权、财政支出权以及预算逐年审议权 议会在现代政治生活中居于很高的地位，议会至上的原则在现代国家中得到普遍接受，这在政府预算中十分明显和突出。在对经合组织（OECD）数十个国家的考察中可以看出，立法机关在关乎“国家钱包”的事项中都具有至高的地位。在当代市场经济国家中，议会基本上都掌控着国家的财政命脉。议会自产生以来，控制国家财政就一直是其核心使命。议会及预算的起源可追溯到英国，英国的历次革命，渐次为议会争取到征税同意权（经由1215年的大宪章、1628年的权利请愿书）、支出同意权以及收支逐年审议的权限（经由1689年权利法案）。在英国预算制度的演变过程中，尤其自19世纪末期以后，预算权力的重心虽然又自议会向内阁发生了转移，但时至今日，议会在法律上、在预算事务中的至上地位从未改变。在美国也是如此。美国在颁布1921年预算与会计法案之前并不存在法律意义上的预算，实践中长期处于立法机关独自决定预算，1921年之后预算权力虽则在一定意义上与行政权力分享以至一度为行政所压制，但无论是在法律上还是在实践中，议会地位的至上性也从未受到挑战，议会而不是总统享有治国权，因此议会从法理上始终控制着国家预算。三、议会对于国家预算监督与制约的方式议会对于国家预算的监督与制约突出地体现在两个方面：第一，对于国家预算的最终决定（同意）的权力。第二，通过对预算执行过程的监督以确保其意志得以实现。议会有决定和监督政府收支方面的权限。在各国预算实践中，议会的预算最终决定权的内容安排是比较复杂的，除了年度预算案的概括同意之外，还涉及到议会的预算修正权与否决权，以及预算外资金的管理、预算追加和调整的审批等诸多问题。就议会对预算执行的监督而言，其形式也是多样的，其中最重要的就是对政府所提交的预算报告进行审查。至于预算报告的形式，除年度报告之外，在各国实践中还可能存在月份报告、季度报告、半年期报告和年终报告等，及行政机关可能应权力机关要求或主动提交的单项报告或临时报告。此外，各国议会除了根据政府所提交的预算报告对预算执行行为进行监督外，一般还通过独立于行政而对议会负责的审计机关对预算进行专业性监督。通过这种独立于行政的外部审计制度，议会在很大程度上克服了其与行政机关在预算执行中信息不对称的弊病而有力地强化了其预算监督能力。四、议会监督制约与行政主导和谐共处 在国家预算中，议会监督制约与行政主导和谐共处，是分权理论限制立法权力的表现。就西方发达国家而言，自由资本主义向垄断资本主义的过渡使得政府不得干预社会经济生活的传统观念发生了变化，而一系列经济危机的产生则要求国家在市场经济中承担一种更为重要而积极的职能。相应地，政府的规模不断膨胀，职能不断扩张，国家财政的职能继而摆脱了维持政府日常运行的局限，而扮演起引导市场经济发展走向的“救市者”角色。于是乎，不断膨胀的预算规模和市场经济对于效率的要求使得议会的合议决策在对预算的管理上日渐显得力不从心，而行政力量在国家经济暨预算管理中地位的提高也就成了市场经济发展的当然要求。以1215年大宪章的签订为起点，英国政府预算的权力结构一直在发生变化。在早期，议会对君主的预算控制权逐步进行了剥夺与控制，但从19世纪末开始，尤其以1867年英国第二次议会改革为分界线，预算控制权又逐步从议会手中转向政府。时至今日，在英国的政府预算程序中，财政部和内阁实际发挥着主导作用。对于美国而言，自从1921年预算与会计法案之后，国家预算总体上进入了行政主导时代。以后多部法案又对预算权力配置进行了调整，议会与总统的权力对弈状况也一直在发生微妙的变化。作为长期政治博弈、妥协的结果，美国的总统现在牢牢掌握着发起预算的权力，议会绕过总统单独审批各个行政部门拨款申请的时代已经一去不复返；而议会则从未放弃其对预算的最终同意权。但无论如何，对于议会而言，预算在作为其控制行政权力工具的意义上已经变得虚弱，尽管议会在美国财政预算中的至高地位并未受到质疑，但在实际预算过程中，是政府而非议会掌握着预算的主导权。行政机关在预算中的权力除了作为典型行政权力的执行权之外，通常还包括预算案的编制权以及提案权。关于预算的编制，人们无疑觉得，只有当行政部门（支出须经过它的手）对作为支出的根据的计划和计算负责的时候，才能期望数量上适当和对经费使用的细节有必要的关心和作出正确的判断。而在预算的提案上，在任何国家，代议团体都不自行提出或由它委派的官员提出预算书。各国一般都会由行政首脑（也有个别国家是由财政部长）向国会提出预算案，这被视为政府在预算过程中的主动地位（或称发起人的地位）之核心体现。总体上看，虽然各国行政机关在预算权力中的具体安排并不相同，预算权力结构也在不断地进行动态调整，但各国预算一般为行政所主导。正如密尔所认为的，尽管国家中的实际最高权应归于人民的代表，这一点对代议制政府是根本必要的，但是代议制议会的适当职能不是管理，而是监督和控制政府。 五、议会对国家预算监督与制约的逻辑分析立法权被认为是人民的意志。一切国家权力，都只能由人民藉由议会以国家法律的形式授予，在代议制体制下，议会的核心地位自然是现代民主的题中之意。也是一切权力运行的合法性根基。尤其是在公、私权力（利）界定尤为重要的财产领域。征税行为对公民财产权的影响十分明显。有一种理论认为：“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无须取得人民的同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定。”在财政支出领域，财政支出对于公民财产也可能造成影响。因为现代国家的财政已经逐渐摒弃了“量入为出”的传统财政平衡原则，而不断地倾向于采用“量出为入”作为财政收支安排的准则。政府职能在不断扩张之下，公民的财产事实上也不断地受到蚕食。因此，公民对于财政支出的控制亦是其保护私人权利的当然要求。六、政府预算的各种监督模式政府预算监督模式分类只是根据各个国家预算监督制度的主要特点、主要监督机构的性质和隶属关系进行的粗略划分。实践中，大多数国家的预算监督模式都是多种监督模式的混合体。而不是按单独的模式进行监督。按不同角度还会有多种分法。1立法型预算监督模式英国、美国属于立法型预算监督模式。立法型预算监督主要通过国家立法机关制定预算法案、拨款法案等法律形式来监督公共预算及其收支活动。其实施主体以立法机关(议会或国会)为主，具体由议会、审计机关和财政机关共同对政府预算实施监督。其特点在于：宪法和国家法律是预算监督的依据；政府预算管理的法治性强；立法机关处于核心地位，具有最高的权威性；审计机关隶属于议会，独立于政府，实施事后审计，并对议会负责，主要负责对预算的审查监督；财政部门实行日常监督，主要是事前和事中监督；立法、行政、司法之间分工合理、相互制衡，三者具有边界清晰的预算监督权力、明确可行的责任定界以及权威性、独立性和宏观性的特点。2司法型预算监督模式法国属于司法型预算监督模式。司法型预算监督主要通过国家司法机关依照法定职权与法定程序对行政机关及其公务人员的预算管理行为是否合法而进行监督，并有权审理和裁决有关经济案件。它包括检察机关和审判机关两方面的监督。其监督形式是审计法院或会计法院对政府财政资源配置、使用主体及其使用公共资源的结果而施行的监督，议会只对预算实施宏观监督。这种监督模式具有法定性、独立性、强制性、程序性和直接性等突出特点，其审计法院的设置及其职权的规定尤具特色。3行政型预算监督模式行政型预算监督是指政府行政机关依据国家法律法规对自身及其附属机构和关联机构的预算行为实施的监督并以政府及其所属部门或只是财政部门为其监督主体。其特点在于：主要由政府行政机关系统内控制预算监督权，政府可以随时掌握预算监督的进展；专业性、针对性强；事前、事中、事后监督相结合；侧重于对微观主体及其行为的监督。行政型预算监督制度强调行政体系内专门监督机构对其他部门的监督。实行这种监督模式，主要是由于代议制民主制度不够发达，以及由以政府为中心的权力运作机制所决定的。比如前东欧的社会主义国家、前苏联等都是采用这种财政预算监督模式。4独立型预算监督模式德国、日本属于独立型预算监督模式。独立型预算监督模式的主要特点是，专门预算监督机构(审计机关)独立于议会、政府，也独立于司法机关，具有最高的独立性，它是与政府、议会、司法机构并列的专司预算监督的机构。其审计报告向社会公布，成为议会对政府监督的重要依据。财政部门主要对日常的财政收支进行监督和管理。第三节 财政部门对政府预算的监督财政部门监督是指财政部门为保障国家财政政策，以及经过人民代表大会及其常委会审查批准的政府预算的贯彻落实，依法对财政运行相关主体的财政财务行为所实施的监控、检查、稽核、制裁、督促和反映等活动的总称。财政监督是财政的固有职能，是财政部门的法定职责和权力制衡的内在要求，是财政管理的有机组成部分，是国家经济监督不可或缺的环节，是世界各国的通行做法。加强财政部门对政府预算的监督，在保障财政政策执行、严格预算管理、维护财经秩序、预防腐败等方面有着十分重要的现实意义。一、财政部门监督的主体及客体1财政部门监督的主体财政部门对政府预算执行的监督过程中，监督主体是“财政部门”。横向看，同一财政部门的财政监督专职机构和财政业务管理机构是财政监督主体，而业务管理机构又包括预算管理机构、国库管理机构和会计管理机构等方面；纵向看，财政监督主体则是各层级的财政部门及其派出机构。可以说，财政监督主体是财政部门及其派出机构，而非其他部门。2财政部门监督的客体财政部门对政府预算执行的监督过程中，监督客体是“财政运行中的相关主体”。财政是国民收入分配和再分配的中枢环节，涉及对国家、集体和个人三者利益的调节，也涉及对政府与政府、部门与部门、地区与地区利益关系的调节，从而形成多层次、多方面、多组合的财政分配关系。财政分配活动的高度集中性与财政分配关系的广泛社会性，决定了所涉及的“相关主体”范围的宽广性和因素的多样性。具体来讲，作为财政监督客体的“相关主体”既包括党政机关、事业单位、社会团体，也包括国有及国有控股企业、民营企业；既包括本级财政管理的相关机构，也包括循着本级财政的资金流和信息流延伸到下级财政管理的相关机构。财政部门的监督范围与监督客体直接相关，即“财政运行中的相关主体的财政财务行为”。财政部门监督的范围和客体与财政管理的范围和客体是相同的。财政部门监督的范围主要包括三个方面：第一，对财政税收政策、财政管理制度执行情况的监督；第二，对财政收支、国有资产管理情况的监督；第三，对财务会计管理情况、中介机构执业质量的监督。财政监督范围的边界不是一成不变的，是由财政分配活动所覆盖的范围决定的，随着财政体制改革的深化和财政管理的强化，财政部门监督将适时调整其范围边界。二、财政部门监督的内容及方式方法1财政部门监督的内容（1）财政收入监督。财政收入监督是指对财政税收收入和财政非税收收入的监督，目的是保证财政收入政策制度的落实和财政收入的应收尽收。财政收入监督的重点是财政税收政策的执行情况，因为财政税收政策执行得好与坏直接影响着财政宏观调控的效果和财政收入的质量。（2）财政支出监督。财政支出监督是指对部门预算、国库集中支付、政府采购和转移支付等事项，以及专项支出的监督。财政支出监督的主要目的是通过保证财政资金的安全、规范和有效来保证财政政策的落实。财政支出监督的重点应该围绕财政政策落实和财政改革展开。（3）会计监督。会计监督主要指对行政事业单位和企业的财务会计活动的合法性、真实性、完整性以及对经济鉴证类社会中介机构执业质量的监督。会计监督是规范社会主义市场经济秩序的重要手段。（4）金融监督。金融监督是指对国有商业性金融企业的财务资产，政策性金融业务和政府外债项目实施的监督。金融监督是财政部门履行监管职责，发挥保障国家金融安全和经济安全，促进经济和社会平稳健康发展的作用。（5）资产监督。资产监督是为了规范行政事业单位资产管理行为，对行政事业单位国有资产管理各环节进行的监督、控制、检查等活动。其目的是维护国有资产安全和完整、提高国有资产使用效益。（6）财政内部监督。财政内部监督是指财政监督专职机构对财政部门内部各职能机构全面履行职责、内部控制运行等情况，以及对所属单位的财务收支、内部管理等方面的监督检查。财政内部监督在保障国家财政政策贯彻落实，促进财政部门依法理财、科学管理以及促进财政部门廉政建设等方面发挥着重要的作用。（7）财政绩效监督。财政绩效监督是指以提高财政资金分配与使用绩效为目的在有效开展财政支出资金合规性监督的基础上，按照绩效管理的要求，运用科学的监督标准和分析方法，对财政支出行为过程及其结果进行客观、公正的评价与监督的活动。财政绩效监督是深化财政监督的重要措施，是加强财政管理、推进财政改革的客观要求。2财政部门监督的方式方法不同时期，财政部门监督的方式方法因财政部门监督的侧重点不同而有所差异，因财政管理阶段和财政体制改革进程的不同而不同。但总体上，财政部门监督的方式与手段要根据财政体制改革和财政管理的需要，不断调整、发展和完善。归纳起来主要包括：“监控、检查、稽核、制裁、督促和反映”等方面。（1）监控。监控一般应用于财政管理和监督的事前环节和事中环节，主要是指对财政资金申领、拨付和使用过程的控制，以保证其财政行为按照规范程序运作。（2）检查。检查是财政部门监督专职机构的主要工作方式，在检查过程中一般都伴有调查的职能，对于财政部门监督专职机构而言，“检查”与调查方式上相似，程序上不同。 （3）稽核。稽核也是财政管理和监督事前环节及事中环节经常使用的工作方式，主要表现在对相关事项的申请信息进行查对、审核，对于预算管理机构和国库管理机构，这种方式往往与业务管理的其他方式结合使用，对于财政部门监督专职机构，这种方式主要体现为日常监管。（4）制裁。制裁是指依据法律法规对相关行为进行的处理处罚，主要由财政监督专职机构实施，也包括预算管理机构、会计管理机构和国库管理机构对违规行为的惩处。（5）督促。督促既是一个落实过程，又是一个纠偏过程，落实过程体现在对处理处罚决定的执行，纠偏过程体现在对已发现问题的处理，以及对一些行业或地区同类问题的警示、纠正等方面。（6）反映。反映主要是指真实传递、反馈相关信息，政府活动通过财政收支活动渗透到社会再生产的各个环节，联系着社会经济各个领域，财政管理活动在同外界的经济、行政联系中也产生大量信息，财政部门监督通过日常监管、专项检查或专题调查，对这些信息进行甄别分析，一方面发现问题并及时采取措施加以纠正，另一方面为政府决策、财政管理提供依据。三、财政部门监督的专职机构及其职责1财政部门监督的专职机构新中国建立以来，我国的财政部门监督专职机构经历了建立和中止的曲折反复过程。1994年国家实行分税制改革以来，我国财政部门监督专职机构逐步得到恢复和健全。在分税制改革中，财政部在各省、自治区(西藏自治区除外)、直辖市、计划单列市成立了财政监察专员办事处，大多数地方财政部门也相继成立了财政监督专职机构。这标志着我国的财政监督专职机构形成了由中央财政监督专职机构和地方财政监督专职机构构成的纵向多层次、横向相关联，既能独立运作，又可协调运行的财政监督专职机构体系。中央财政监督专职机构，主要包括国家财政部监督检查局，以及国家财政部驻各地财政监察专员办事机构。地方财政监督专职机构主要是指省、市、县等各级财政部门设立的财政监督专职机构。2财政监督专职机构的职责（1）财政部监督检查局的职责。拟订财政监督检查的政策和制度；监督检查财税法规、政策的执行情况，监督检查会计信息质量和注册会计师执业质量，依法查处违法违规行为；检查反映财政收支管理中的重大问题，提出加强财政管理的政策建议；负责财政部的内部监督检查；管理财政监察专员办事处业务工作等。（2）财政部驻各地财政监察专员办事处的职责。监督检查有关部门和单位执行国家财税政策、法规的情况；反映中央财政收支管理中的重大问题；提出加强中央财政管理的相关建议；实施中央财政收入监管，查处应征不征、越权减免、违规退付或调整中央预算收入等问题；开展中央预算收入对账、分析工作；征收、监缴中央财政非税性预算收入；办理收入退库事项的审查审批；实施中央财政支出监管；办理国库管理制度改革中有关试点资金的支付审核、中央财政直接拨付资金的支付审核、有关单位申请中央财政专项补贴(补助资金)的事前审核等事项；监督检查中央财政支出资金的管理使用情况；开展中央二级以下预算单位银行账户监管和财务监管工作；监督检查驻地二级以下预算单位及有关企业的会计信息质量；监督检查有关会计师事务所及其注册会计师的执业质量；监督检查驻地中央级金融单位国有资产管理及会计核算等情况。（3）地方财政部门监督专职机构的职责。代表本级财政部门监督检查本级和下级政府所属的各个部门、各个单位的预算执行情况，并对发现的违法违纪行为提出处理意见；监督检查本级和下级政府所属的各个部门、社会团体、企事业单位的财务收支，以及执行财税法规政策、财务会计制度的情况，并对其违反财经法纪法规的行为和案件进行处理；监督检查社会经济中介机构执行财税法规、政策和财务及会计制度的情况，并对其违法违纪行为进行处理；受理违反财税法规、政策和财务以及会计制度的举报事宜；办理对坚持执行财经纪律人员进行打击报复的重点案件；研究确定财政监督检查的工作规划与强化财政监督检查的措施，提出改进和完善财税法规、政策和财务以及会计制度的意见或建议；对本级政府的各项国有资产进行监督；根据授权办理其他有关监督检查的事项；配合有关部门开展专项工作等。3财政业务管理机构及其监督职责财政业务管理机构主要包括预算管理机构、国库管理机构和会计管理机构等。中央财政业务管理机构和地方财政业务管理机构的监督职责存在一定差异，概括起来，财政业务管理机构承担的职责主要包括：对财政税收、财务会计法规制度执行情况进行监督管理；对下级财政预算实施动态监控；对预算编制、执行情况进行监督管理；对转移支付资金进行监督管理；对专项资金进行跟踪问效和绩效评价；指导和监督国库业务，并对国库集中收付进行监督管理；对政府采购制度的执行情况进行监督管理；对行政事业单位资产实施监督管理；对行政事业性收费、政府性基金等非税收支进行监督管理；对会计工作进行监督管理等。四、财政部门监督与人大监督的关系人大监督是最高权力机关的监督，是指人民代表大会及其常委会依据宪法以及国家的相关法律法规，对政府预决算实施的监督。人民代表大会及其常委会监督的权力是由宪法赋予的，主要包括审查和批准财政预算草案以及财政预算执行情况的报告，审查和批准财政预算在执行过程中所必须做的部分调整方案、对财政预决算情况进行监督等。人大监督自身具有明显的特征：一是至上性。各级人大及其常委会的监督与同级其他国家机关、社会组织的监