水利工程论文-加强水法制建设 实现水资源统一管理.doc

水利工程论文-加强水法制建设实现水资源统一管理摘要：21世纪被称之为水的世纪，21世纪水利的主要矛盾是水资源短缺和水污染与水环境恶化。因为随着人口增长和经济社会的发展，水资源短缺己成为世界关注的热点。俗话说“水能载舟，亦能覆舟”，“有水一片绿，无水一片黄”，有些地区水多，有些地区水少，甚至连饮用水都十分困难。在缺水地区大都是生态环境脆弱的地区，甚至是不具备生存环境的干旱荒漠化地区。关键词：水法制水资源统一管理21世纪被称之为水的世纪，21世纪水利的主要矛盾是水资源短缺和水污染与水环境恶化。因为随着人口增长和经济社会的发展，水资源短缺己成为世界关注的热点。俗话说“水能载舟，亦能覆舟”，“有水一片绿，无水一片黄”，有些地区水多，有些地区水少，甚至连饮用水都十分困难。在缺水地区大都是生态环境脆弱的地区，甚至是不具备生存环境的干旱荒漠化地区。因此，生态与环境的核心还是水的问题。有人把水叫做全球性的环境问题，其意义就在于此。在大多数国家，水已变成了一种稀少和昂贵的商品。为了满足经济社会可持续发展的需求，保障水的安全供给，在水资源的管理方面，世界各国都认为，水是“人人共享”的一种最典型的“公共资源”，因为水是人类生命的源泉，社会赖以生存与发展的“基础和命脉”。因此，水资源的管理就成为国家行政改革的重点，但这项改革是一件令人头痛的工作，也是一项难度很大的工作，但又是必须加强的工作。1992年在都柏林召开的国际水和环境会议，关于水和可持续发展的都柏林宣言的指导原则认为：水资源的有效管理要求有一种将社会和经济发展与自然生态系统保护联系起来的整体方法。有效管理与整个流域的土地和水的利用或地下含水层的利用相联系。对解决水冲突明确指出：水资源规划和管理最合适的地理实体是流域，包括地面水和地下水。.因此，头等大事是准备和实施综合管理计划。国内外的实践表明：实现水资源可持续利用必须依靠科学的管理体制，但长期以来，我们没有从战略的的高度来认识水资源的短缺及其管理体制问题。由于水资源没有完全立法，水行政又没有实行统一综合管理，这是导致权属管理体制不顺的根本原因。水利是国民经济和社会发展的基础设施，它涉及到农业、工业、水运、交通、城镇建设、生态环境以及人民的健康水平等各类产业和领域；水资源的开发利用涉及到防洪、排涝、灌溉、水电、供水、水运等各项目标和任务。从机构的变革来看，就水利和水电而言，1958年水利和水电合并组成水电部，1978年又分开，1982年又合并，1988年又分开。这种体制上的反反复复就是最好的佐证。20世纪70年代初期，我国北方省市区大面积连续干旱，从大连到厦门沿海城市淡水资源短缺告急，后期京津出现用水危机，为此，早在1978年就酝酿起草水法事宜。80年代初期，为了协调规范水事行为，国务院曾研究过成立国家水资源委员会，随后，1984年11月国务院批准成立了由水电部部长任组长与有关部委共同组成了全国水资源协调小组，办事机构设在水电部。1988年在国务院机构体制改革时，在原有全国水资源协调小组基础上与全国水土保持协调小组合并又成立了由国务院主管副总理任组长，11个有关部委组成的领导小组，负责审核流域规划、协调和处理水资源综合利用和省际间的水事矛盾，审核和协调全国水土保持工作的方针政策和防治问题。但水资源在地区、部门管理上矛盾，不仅依然存在，而且由于管理体制不顺，反而人为加剧了水资源的短缺。到1988年在长期调研、协调、论证的基础上，才将历时10年经过60余次重要修改的水法，经国务院核准呈报全国人大常委会审议。1998年1月21日经全国人大六届全国人大常委会审议通过，并于同年7月1日才正式颁布实施了我国第一部水法，这部法规的实施，标志着我国水利事业开始走上了法制建设的轨道，这对依法治水、依法管水，从法制上保障水利事业的发展，保障经济发展和社会稳定发挥了积极的作用。但在水法第九条中规定：“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门的管理相结合的制度。”虽然条文中明确规定国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作，但由于分级、分部门的管理导致了权属管理部门与开发利用部门相互关系职责仍然不清；地表水与地下水、供水、用水与排水(包括排污)，水污染的防治与水资源的保护等管理体制很不协调。尤其是对流域管理没有明确规定。事实上，凡是大型综合利用的水库，担负着防洪、发电、灌溉、供水、水运等多目标的任务，但往往大坝及其建筑物由水利部门管，水电站由电力部门管，船闸再由交通部门管。城市供水、节约用水由建设部门管理，淡水养殖由农业、渔业部门管理，工业用水由经济部门管理等等。由于1988年颁布的水法没有完全从体制上解决水资源统一管理，因此，水资源的统一管理的有机整体被人为分割，导致部门之间职能交叉和职能错位的现象并存。当时部门之间的开发利用方针和目标缺乏统一和协调，政策法规、技术标准、定额体系和统计数据等方面也各自为政，因此，虽有协调小组，对水资源统一管理仍然难以实施。几十年的实践证明，一龙治水，多龙管水，或多龙治水，多龙管水的体制已经严重束缚了生产力的发展。这种体制必然导致地表水与地下水、供水与排水、城镇与农村的水管理，政出多门，分而管之。造成水资源不合理的开发、不合理的配置、低效利用和人为浪费。因此，现行水资源的管理体制己经束缚生产力的发展，体制已经成为解决水资源短缺的一大障碍，成为水资源的可持续利用和经济的可持续发展严重制约因素。随着经济的发展，社会的进步，尤其是进入20世纪90年代，水旱灾害和水污染频繁发生，水多、水少、水脏与水环境恶化三大灾害中干旱缺水与水污染问题越来越严重，对国民经济和人民的生命财产造成了巨大损失，对人类的生存与发展，对人民的生活质量和健康水平已构成严重的威胁。由于缺水程度越来越严重，缺水范围越来越大，水危机越来越向我们逼近。因此，现行的水法已不能适应新形势下水利发展的需要。特别是现行水法中规定的水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的管理体制，这种体制的弊端是导致地表水与地下水、供水与排水、水量与水质、城镇与农村的水管理，政出多门，分而管之。这种体制既不利于水资源合理配置，又不利于高效利用和有效保护，更不利于水资源的综合治理、综合开发，直接影响水资源的综合功能和综合效益，直接影响国家经济发展和社会进步，以及环境的改善，直接影响提高人民的生活质量和健康。因此，加强水法制建设，已成为当务之急。目前全社会对水资源战略地位的认识，对水资源的优化配置、统一管理和统一调度的意识、水的商品意识、节约用水等意识仍然比较薄弱。水利虽已列为国民经济和社会发展首位的基础设施。1998年国家机构改革时，对水资源统一管理曾做了重大调整，国务院批准水利部的“三定”方案，由水利部统一管理水资源(含空中水、地表水、地下水)，但没有从法律上确立下来。由于长期以来，无论是思想认识上、还是经济体制上，水利只作为农业的一个重要方面，一直没有作为国民经济的基础产业对待，因此，实践当中仍然没有完全理顺水资源的统一管理体制。21世纪是我国进入资源型水利发展的新时代，水资源管理体制再不解决，根本谈不上水资源的综合开发、优化配置、节约和保护问题，更难以解决我国北方地区的水危机问题。就全国而言，北方属于资源型缺水，南方属于水质型缺水，大家己取得共识，但体制型缺水尚未引起人们的高度重视和关注。2000年在党中央、国务院的直接领导下，我国黄河、黑河、塔里木河跨省区的分水和引黄济津跨流域调水取得了成功，特别是大旱之年，跨省区分水方案笫一次能够得到落实；黄河全年没有断流，圆满完成向天津应急调水4亿立方米的任务。“三河”分水和调水的成功不仅标志着中国水资源的统一管理和统一调度已进入了一个新的历史阶段，而且“三河”成功的实践表明，在团结治水与水资源的统一管理和统一调度上，尤其是在水资源管理体制上取得了新的突破，树立了成功的范例。进入21世纪，党中央、国务院强调指出，要积极推进依法治国，加强党对立法工作的领导，建设社会主义法制国家。因此，伴随着我国法制建设的加强，加强水法制建设，实施水资源的统一管理，这是形势的发展，客观的需要，势在必行。从世界各国水法来看，大多数国家水法的核心都是从流域整体考虑，建立以流域为单元的水资源管理机构。因为流域是以水文地理所形成的一个整体，每一个流域都涉及到省区间、上下游、干支流、左右岸之间的利益，只有按流域进行统筹规划和统一管理才能体现新时期党中央、国务院提出的治水思路和制定的水利建设方针和政策，才能体现江河治理与水资源的统一性和综合性。只有从经济社会可持续发展和水资源可持续利用的高度，从深化体制改革、理顺生产关系的高度来调整旧的经济体制，机构的职能和管理体制才能体现国家政策的走向。因此，建议在修订水法时，应当突出流域管理。目前中国的流域机构是水利部的派出机构，过去虽然赋予了水行政主管部门的部分职责，但并未授予水资源的统一管理和监督职责。我们应当借鉴国际上的水管理的模式，并结合中国的国情、水情制定适合中国国情的新的水资源统一管理体制。但考虑到我国现行的行政区域仍然是各级政府的主体，行使着国家赋予的全部职责。因此，对防洪、供水、用水、排水、节水、污水治理和回用、水环境治理等等，建立流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，我认为是比较符合中国目前实际的。总之，实现水资源的统一管理，任何一种管理方式都必须服从六个有利，即：有利于资源的综合开发和优化配置，有利于资源的高效利用和有效保护，有利于可持续利用，有利于生产力发展和可持续发展，有利于提高人民的生活质量和健康水平，有利于国泰民安。加强水资源的统一管理，必须建立健全有关的配套法规和政策，例如流域管理法规、取水许可制度、水价政策、废污水排放和用水审计监督、奖惩机制等等，都必须运用市场经济规律和经济杠杆运作。因此，目前水法正在进