企业人事制度改革及经营管理研讨

二、存在的主要问题及其思考 调查中，我们深深感到，国有企业在领导人员管理和人事制度改革以及建立激励与约束机制方面还存在不少问题，有些问题已经严重影响国有企业的改革和发展。企业和市委、市政府有关部门的同志普遍反映目前国有企业的领导体制和组织管理制度，特别是用人机制等方面，与建立现代企业制度的目标要求还相距较远，改革的呼声比较强烈。我们在走访和座谈中绝大多数同志对目前存在的一些主要问题是有共识的，从市直管企业来看改革滞后；从全市大中型国有企业人事制度改革来看，发展不平衡；从政府职能来看，没有有效转变。概括起来，主要有以下五个问题： 1.管理体制不顺，对传统模式没有根本性突破。 首先，管理体制存在的最大弊端是，政企不分，政资不分。政府具有两大职能，即作为社会管理者履行社会经济管理职能，作为国有资本所有者行使所有者职能，但目前管理错位。政企不分的主要表现是，有些政府部门作为行业发展的宏观调控和组织实施产业政策以及维护正常的经济和信用秩序的管理部门，没有有效地履行社会管理者的职能，造成某些行业重复建设，使一些企业陷入困境。其原因在于体制因素，某些政府部门只能调控所谓按行政隶属关系直属自己管理的企业。在维护市场公平竞争方面，对不同所有制企业管理的力度也不一样。而另一方面，一些国有独资公司、控股公司原有的部分行政管理、行业管理和社会管理职能未能完全剥离，与下属企业没有真正形成资产纽带关系。二是政资不分，政府管理社会经济的职能与所有者职能未能分离，国有资产所有者代表机构的职能分别由不同的部门所行使，每个部门都只有部分权力，只承担部分责任，如计委、经委（商委、建委、市政管委）、体改委、劳动局、国资局、审计局、组织人事部门等，致使国有资产的监管职能分散，责权不清，没有一个部门能对企业资产经营结果和监管负全面责任，即出资人缺位。这些弊端造成该管的没管好，不该管的干预过多，必须要管好的没管住。调查中，有的企业董事长反映，国家把几十亿的资产交给我们，责任重大，但这些年没有人考核我们资产经营和收益情况，我们不知道对谁负责，找不着股东。 其次，没有建立新的企业人事分类管理体制，仍然沿用党政机关的管理模式。京组通19979号文件规定“进行现代企业制度试点的企业，不再套用党政机关的行政级别”，但目前没有出台企业脱离行政级别后新的管理模式，只破不立，使文件没有真正落到实处。调查中有的集团、总公司资产规模几亿，有的上百亿，不少企业领导人的观念还是“我们属于市管干部”，甚至有的企业转制后员工依然称企业领导人为“局长”，“官服”没有彻底脱掉。 第三，没有按照建立现代企业制度、完善法人治理结构的要求，下放企业领导人员的管理权限。按公司法规定，有限责任公司经理对董事会负责，由董事会聘任或解聘经理；经理提请聘任或解聘公司副经理。市委组织部据此也在19979号文件中作出了相应的具体规定，但目前管理权限还没有真正下放，由董事会成员构成的国有资产产权代表的决策层和总经理为首的经营班子基本上还是由同一任免机关同纸任命，这不符合现代企业制度法人治理结构的要求。 2.用人机制不活，行政官员化的管理方式依然存在。 一是任用方式与市场竞争规则不相适应。董事会成员有委派但没有明确的责任，按公司法规定有限责任公司董事每届任期不得超过三年，有任期就应该有相应的任期目标和责任。现有的问题是委任董事会成员既没有任期，也没有相应的目标责任。以总经理为首的经营班子成员还没有实行由委任制向聘任制的转变，大多数仍然是任命产生的，没有真正落实董事会对总经理、副总经理的聘任权，也没有落实总经理对副总经理聘任的提名权，经营班子没有聘期和相应的目标责任。与聘任制相联系的竞聘上岗也没有实行，用人缺乏动力和压力。 二是没有建立以经营业绩为中心的综合考核体系。在考核内容和方法上，无论对国有资产产权代表的董事会成员和董事会对经营班子，都没有实行以经营业绩为主要内容的综合考核，现有的考核内容和方法基本上是考核党政干部的模式，没有明确的资产经营和企业效益的考核标准，管人与管资产相脱节。 三是管理方式与职业化、市场化的要求还相距很远。现代管理已经成为企业最重要的生产要素，随着市场经济的发展，原材料、资本、技术、劳动力等要素已经程度不同的进入市场，通过市场机制进行配置，但作为现代管理的直接体现者企业经营管理者仍然在很大程度上实行计划经济体制下的调配方式，作为一种重要的社会资源没有进入市场流动，而是被条块分割，部门所有，得不到优化配置。目前，全市还没有形成国有企业经营管理者进入市场的环境和条件，虽然有局部的探索，但没有形成统一的经营管理者大市场。上述两个问题主要反映了市直管企业改革滞后。 3.激励与约束不到位，经营管理者权利、责任、风险、利益不相一致。 从市直管企业来看，基本上没有建立起有效的激励方式。企业领导人员的收入分配与企业的规模、效益没有必然联系，各企业领导人员自定自己的收入分配办法，收入没有以资产经营和企业效益的考核为依据，出现了行业之间、行业内部差距过大与企业内部拉不开差距并存的现象，甚至出现了敢拿的多拿、不敢拿的少拿、亏损的不比盈利的少拿的现象，企业领导人员的收入分配管理处于基本失控状态。 从全市国有大中型企业来看，虽然在激励机制方面进行了不少探索，但整体上办法不多，力度不足。企业经营管理者的激励方式比较单一，采取的主要激励方式还仅限于年薪制，而且也只是在少数企业被采用。期股期权、专项奖励等只是个别企业进行探索和试用。即便是实行年薪制的也不完善，有三个关系还没有得到较好的处理，一是容易造成经营管理者的短期行为，不顾企业的长远利益；二是经营管理者负盈不负亏，企业经营不好甚至亏损，其企业利益的损失不是扣减经营管理者年薪所能抵消的；三是经营管理者年薪受职工平均收入3到5倍的限制，对有些经营管理者不产生激励、约束的效果，可能会发生经营管理者利用手中权力，采取“在职消费”或“利益输送”等形式，增加自己的收入。 企业激励机制的建立应该是全方位的、配套的，正如调查中有的同志提出的要建立“三个跑道”，即经营管理者的激励、企业中层管理人员和科技人员的激励和全体员工的激励。在考虑经营管理者激励方式中，必须研究建立另外两个方面的激励办法，激励必须是这三个方面的联动，才能达到激励的目的和效果，也符合中国国情。调查中只有少数企业在这方面解决得比较好，有的企业“一岗一薪”，避免员工横向攀比，只能自己跟自己比，所以对企业各个岗位的人员都起到了激励的作用。 由于出资人缺位，使企业的制约机制没有从根本上建立起来，导致国有资产运营的安全性很差。从目前的状况看，企业党委书记、董事长、总经理等主要经营管理人员都是“企业内部人”，他们容易形成一个利益共同体，实际上没有来自企业外部的作为出资人代表或机构对国有资产的有效监管。调查中，不少企业领导人认为，目前企业转制有其名而无其实，有些董事会、监事会形同虚设。最近市政府稽察特派员对几家重点企业进行稽察，发现不少问题，主要有：企业虚盈实亏，家底不清、资产不实，投资管理失控、效益低下，这其中就有列入国务院百家现代企业制度试点企业，而且已严重资不抵债，所有者权益达数亿负数。 4.国有大中型企业人事制度改革和转换机制不平衡，任务还很艰巨。 我们这次调查，是有目的选择在建立现代企业制度、转换企业经营机制、推进人事制度改革方面能够积极探索，步伐较快，并取得一定成效，积累了一定经验的的部分企业，只具有一定的典型性。从面上掌握的情况看，国有大中型企业人事制度改革和机制转换还很不平衡，不少企业观念滞后，步伐迟缓，计划经济体制下的企业运作方式和管理方法仍然没有得到根本扭转。而从我们调查的企业来看，发展也不平衡，大致分为四类： 一是企业组建时就确立了符合市场经济要求的企业经营管理机制。这类企业主要是全市第一家中外合资企业建国饭店和国有民营的联想集团、方正集团，它们的共同特点是员工能进能出、干部能上能下、机构能设能撤、工资能升能降，从一开始就纳入了按照现代企业制度运作要求的管理轨道，以后随着企业的发展，又不断进行产权制度改造，通过产权明晰巩固和完善企业的经营管理机制。 二是改革开放以后特别是九十年代初组建的国有独资企业，较早地进行了经营管理机制的转换。如城建集团、北辰集团、全聚德集团，这类企业受计划经济体制影响较小，企业领导班子思想比较解放，按照发展市场经济的要求，由组建时传统的管理模式向新的经营管理机制转变，它们的人事制度改革大约都是在93年开始起步，不断深化、不断配套、不断完善，其人事管理制度基本符合现代企业制度的要求，为企业发展带来了活力。 三是企业历史悠久，受计划经济体制影响较深的国有独资企业，仍在经营管理机制的转换过程中。它们的特点是历史包袱比较重，员工中传统观念比较深，传统管理方式的惯性比较大。也有的企业经济效益比较好，转换机制的紧迫性不强，虽在人事制度上作了一些探索和改革，但实质性的突破不多，主要停留在形式上的变化。 四是少数老的国有企业基本上仍然沿袭计划经济体制下的管理方式。这类企业主要依靠领导班子特别是党政一把手素质较高、配合较好，在企业经营思想上比较解放，思路对头，摸准了市场脉博，通过发挥企业传统优势，使企业在市场竞争中赢得了主动权，取得了较好的经济效益，但按照市场经济要求转换企业经营管理机制还没有引起企业领导人的足够重视。这类企业的支撑点主要是靠企业领导人的个人素质，企业的长远发展还缺乏可靠的体制和机制保证。 从以上分析可以看出，对企业经营管理机制转换和人事制度改革的艰巨性要有清醒的认识和足够的估计，一是改革不可能一蹴而就，从目前几家改革相对比较彻底、制度比较配套的企业看，也经历了长达六年左右的时间；二是改革的复杂性和困难有时候超出我们的预想，如民族饭店新的领导班子决定对用工制度进行改革，按照劳动法的规定对34名合同到期的员工不再续签劳动合同，但引起了一场长达一年之久的风波，这些员工到上级主管单位、政府、法院四处告状，某些新闻媒体大加炒作，干扰了企业的改革和正常经营管理活动，给企业领导班子造成了极大的思想压力，并影响了同行业其它企业改革的决心。 5.政府有关部门没有真正转变职能，制约了企业的改革和发展。 一是一些政府部门办事效率低下，市政府已经向社会宣布为群众办的实事，有关企业在积极落实、全力筹办的过程中，遇到了若干政府部门相互推诿、扯皮，久拖不决，企业领导人深感现在办事太难。二是某些政府部门权力欲望太强，服务意识太差，把自己的社会管理职能不合理扩张，以权力显示地位，而不是真心真意为企业服务，捆住了企业发展的手脚。三是对一些政府部门的工作人员作风和廉政有反映，有的很好的合作项目，由于没有实现政府有关部门工作人员不合理的交换条件，导致项目受阻。四是各方面不合理的摊派依然严重，有的修条路向企业要几十万元，企业不敢不给；某企业一年利润才一百多万，但要完成政府指定的一项任务就要花掉十多万。五是某些现行政策不适合改革开放和发展市场经济的需要，影响了企业的涉外经营和企业的经营自主权。 三、推进企业人事制度改革，建立健全激励与约束机制的建议 1.实行政企分开，建立国有资产管理营运体系，确保出资人到位。 江总书记在华东七省市国有企业改革和发展座谈会上指出：“进一步转换政府职能，实现政企分开，这是建立现代企业制度的重要环节。政府作为社会管理者，负责搞好宏观调控，制订和组织实施产业政策，进行行政管理，维护正常的经济和信用秩序，营造公平竞争的市场环境，严格执法监督。政府作为国有资本所有者，对其出资兴办和拥有股份的企业，行使所有者的职能，出资人要到位，但不直接干预企业的经营活动。”“国有企业必须建立有效的国有资产管理、监督和营运机制。国家作为出资者，必须享有所有者权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利。”在东北和华北地区国有企业改革和发展座谈会上，他又强调：“国家对其出资兴办和拥有股权的企业，通过出资人代表或机构行使所有者职能，按出资额享有所有者权益。出资人要到位，要有人或有机构对国有资本负责。”“允许和鼓励地方试点，不断总结经验，探索建立和完善国有资产管理的具体形式”。根据这一精神，应该尽快建立和完善我市国有资产管理营运体系。 按照政府经济管理职能与国有资产所有者职能分开、国有资产管理与国有资产营运分开的要求，建议建立市政府国有资产管理委员会国有资产经营公司企业三个层次的国有资产管理营运体系。 第一个层次，国有资产管理委员会（以下简称国资委）是在市委、市政府领导下专门行使国有资产管理职能的机构，对全市经营性、资源性的国有资产进行全方位的宏观管理和监督，并直接管理国有资产经营公司。同时，成立中共北京市委国有资产管理委员会工委，与国资委合署办公。 第二个层次，一是在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，调整和完善国有资本授权经营；二是在竞争性行业和领域，组建若干国有资产经营公司。结合我市实际，重要行业和关键领域主要是那些支柱产业，公益性企业和国有资本规模较大的企业，这类企业完善法人治理结构，健全董事会、监事会，赋予出资人代表职能，对国有资产进行管理和营运，对国资委负责。此外，按行业特点组建若干国有资产经营公司，对目前我市分布在竞争性行业和领域的一批企业集团、总公司进行资产的集中管理和营运，通过资产重组和结构调整，有进有退，有所为、有所不为，集中力量加强重点，提高国有资产的整体素质，推进投资主体多元化。将目前分散在市政府有关部门的涉及国有资产营运的职能彻底放给资产经营公司，真正落实其作为国有资产出资人应当享有的重大决策权、经营者选择权和资产收益权。国有资产经营公司设立董事局，承担出资人的职能。同时成立党委。 第三个层次，目前市直接管理的企业集团、总公司按行业，资产关系归属于不同的国有资产经营公司，按照政企分开的原则，将企业还在承担的一些行政管理职能、行业管理职能和社会管理职能交还政府和社会。同时，将企业终极所有权和法人财产权分开，依法自主经营，自负盈亏，照章纳税，对所有者的净资产承担保值增值的责任，真正成为法人实体和市场竞争的主体。建立规范的法人治理结构，设立董事会，作为国有资产委托经营的产权代表，对国有资产经营公司负责。 国有资产管理和营运体系建立后，政府各部门不再行使国有资产出资人的职能，与资产经营公司和各类企业不存在产权关系，彻底改变政府直接经营管理企业，承担无限责任，企业多方面依赖政府的状况，使政府各部门切实履行好社会经济管理职能，真正实现政企分开、政资分开。 2.根据国有资产管理和营运体系，理顺企业人事管理体制。 建立国有资产管理和营运体系后，按照党管干部原则与公司法相一致，管人与管资产相结合，管少、管好、管活的原则，对企业领导人员不再按行政隶属关系管理，而依据资产关系进行管理。 概括说，国资委、国资工委代表市政府、市委管理国有资产经营公司和支柱产业、公益性企业及国有资本规模较大企业董事局、董事会、党委会成员，国有资产经营公司董事局和党委会管理资产隶属的企业集团、总公司董事会成员和党委会成员。 具体设想是，国资委委任国有资产经营公司董事局成员和支柱产业、公益性企业及国有资本规模较大的企业董事会成员。董事局、董事会成员实行任期制，与国资委签订任期目标责任书，以此作为考核和管理的依据。董事局、董事会成员应由国资工委讨论后，提请市委组织部报市委审批后方可任命。国资工委内设干部管理部门，与市委组织部有关干部处合署办公，负责国有资产经营公司董事局和支柱产业、公益性企业及国有资本规模较大的企业董事会成员的日常管理、培训和考核等事宜。 国有资产经营公司董事局委任资产关系隶属的企业集团、总公司董事会成员，董事会成员实行任期制，与国有资产经营公司董事局签订任期目标合同书。总经理由企业集团、总公司董事会征得国有资产经营公司董事局同意后聘任，副总经理由总经理提名董事会聘任，总经理、副总经理与董事会签订聘任合同。企业集团、总公司董事会成员及总经理须经国有资产经营公司党委讨论后方可任命、聘任，国有资经营公司党委组织部负责企业集团、总公司董事会成员及总经理的日常管理、培训和考核等事宜。 国有资产经营公司党委成员由国资工委讨论后提请市委组织部报市委审批后进行选举或任免，国资工委干部管理部门负责日常管理、培训和考核等事宜。企业集团、总公司党委成员的产生、管理、培训和考核由国有资产经营公司党委负责。国有资产经营公司党委主要成员进入董事局。企业集团、总公司党委主要成员依法进入董事会。董事局主席、董事长和党委书记可由一人兼任。 3.建立企业类别等级管理制度，彻底取消企业的行政级别，按照企业类别等级确定企业领导人员待遇。 根据京组通19979号文件和市委、市政府关于全市国有企业经营管理者队伍建设规划纲要（1999-2003年）的要求，实行政企分开，取消企业行政级别，建立符合市场经济规律要求的新的企业类别等级管理制度。建议对全市国有企业根据资产规模、经营难度、经营风险、经济效益进行分类分级管理，除国有资产经营公司和支柱产业、公益性企业及国有资本规模较大的企业外，目前市直属的企业集团、总公司原则上划分为一类，在这个类别里，根据资产规模、经济效益等情况划分为三级。企业集团、总公司所属企业按资产规模、经济效益等划分为二至三类，每类企业中分为若干级别。 企业领导人员的待遇与原行政级别脱钩，与企业新的类别挂钩。新类别的企业领导人员各类待遇要研究制定专门文件，作为政企分开的配套文件贯彻执行。取消行政级别后，国资委和国有资产经营公司，根据企业资产保值增值、经营、利税等主要经济指标实行动态管理，定期对企业全面考核后，重新评定一次类别和级别，企业类别、级别有升有降。企业领导人员的各类待遇根据企业类别、级别的升降而浮动，如果由于企业经营管理不善连续降类降级，调整企业领导人员的职务。 4.按照职业化、市场化的要求，加快推进全市国有企业用人机制的转换。 按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，改变传统的企业领导人员任命制，彻底转换企业用人机制，通过组织推荐、市场评价、群众举荐、个人自荐等多种途径，引入竞争机制，选聘企业经营管理者。经营管理者的聘任根据企业的实际情况和岗位要求，可以采取公开招聘、竞争上岗、民主选举等方式，一律实行聘任制，规定聘期，签订聘任合同，以此为依据进行考核和管理。 尽快成立北京市企业经营管理者人才中心，坚持党管干部原则与市场配置的有机结合。市委组织部通过企业经营管理者人才中心，协调、管理和规范已有的人才市场和人才交流中心，建立、完善和维护人才市场公开竞争的规则和秩序，加强宏观管理；同时，通过人才中心，利用市场机制管理和配置企业经营管理者人才资源。企业经营管理者的档案由现在的行政化管理变市场化管理，创造条件，逐步把企业经营管理者的档案移交到北京市企业经营管理者人才中心及其他人才交流中心管理，在现有人事档案的基础上，建立业绩档案，实行同步管理，企业经营管理者聘期届满或解聘后，重新参与企业竞聘上岗或在人才中心待岗。 根据新的企业类别等级管理制度，研究制定企业经营管理者资格等级的考核和认定的具体办法。待北京市企业经营管理者人才中心成立后，组织实施对现国有企业经营管理者的资格考试和资格等级认定，在此基础上，逐步实行企业经营管理者持证上岗，把企业经营管理者纳入职业化管理的轨道。根据这次调查的情况，我们建议深入总结全市国有企业人事制度及建立激励与约束机制的典型和经验，待十五届四中全会召开后，配合全面贯彻四中全会精神，召开我市国有企业人事制度改革经验交流会，推广国有企业在转换用人机制方面一些成功的做法。同时，提出推进全市国有企业人事制度改革的几项具体措施：一是理顺企业领导人员管理体制，下放管理权限，依照法人治理结构，规范企业领导人员的任免程序；二是实行大中型国有企业领导人员聘任制，通过考核选聘、竞标选聘、民主选举等方式，与企业经营者签订聘任合同；三是选择部分条件成熟的企业，将企业经营者档案归属人才交流中心管理，逐步实行经营者职业化、市场化管理。 5.研究制定以经营业绩为主要内容的企业领导人员综合考核办法，形成分类分级的考评体系，完善企业领导人员激励与约束机制。 按照新的国有资产营运体系，国有资产经营公司要加强对企业集团、总公司以经济效益为中心的企业领导人员的业绩考核。考核的原则是“谁投资、谁管理、谁考核”和分层分类考核，一级考核一级；考核的依据，对董事会成员是任期目标合同书，对总经理是聘任合同书；考核的主要内容，资产保值增值、资产收益以及利税等主要经营指标完成情况；考核的方式，实行“多位一体”的综合考核，由董事局和党委制定考核方案和程序，组织人事部门牵头，财务、审计、业务、群团等部门联合进行；考核的时间，每年年终进行一次，决定年度奖惩，任期和聘期届满进行全面考核，决定企业类别等级调整和领导人员的去留。企业集团、总公司领导人员考核的具体标准和体系由国有资产经营公司根据企业的实际情况研究制定。 稳步推进企业经营管理者年薪制。根据新的国有资产营运体系和企业法人治理结构，理顺企业领导人员的工资管理关系，稳步实行年薪制。国有资产经营公司董事局负责确定和管理企业集团、总公司董事会成员的年薪，企业集团、总公司董事会负责确定和管理企业总经理、副总经理的年薪。企业领导人员的年薪分为基本薪酬和效益薪酬两部分，基本薪酬与企业规模挂钩，根据企业类别等级确定，按月支付；效益薪酬与经营成果挂钩，依据企业资产增长率和企业利税增长率等情况确定比例，以年度为单位分期发放，当年支付一定比例，其余作为风险基金存入个人帐户，待任期或聘期届满考核合格后连同银行利息一起兑现，如当年没有完成主要经济指标，扣减效益薪酬。兑现企业领导人员的年薪，要体现公开化、规范化，经国有资产经营公司严格的审计和考核，按照规定的程序进行兑现。 有选择地实行期股激励方式。选择利税大、净资产利润率超过同行业平均水平的非垄断性股份制企业或建立现代企业制度的公司制企业进行期股试点。采取其他多种形式的激励方式。由国资委设立“北京市企业经营管理者专项奖励基金”，对经营业绩显著、为企业发展乃至全市经济发展作出贡献或扭亏解困成效十分突出的优秀经营管理者，给予重奖。每年由国有资产经营公司和企业集团、总公司按资产所属关系对企业进行全面考核后，提出获奖名