新闻传播学论文-政府新闻发布与民众知情权、话语权冲突与协调——以松花江污染危机事件为例.doc

新闻传播学论文-政府新闻发布与民众知情权、话语权冲突与协调以松花江污染危机事件为例关键词：新闻发布知情权话语权松花江污染事件内容提要：本文以松花江污染危机事件为案例，分析政府新闻发布在危机公关方面暴露出的某些问题，诸如以类似“善意谎言”、“社会稳定”等借口屏蔽事实真相，既损害广大民众的知情权与话语权，也销蚀政府的公信力。文章进一步思考如何改进政府新闻发布活动及其相关制度，并且从尊重民意、现代政府信息公开、加强执政能力建设等四个方面探讨政府新闻发布与民众知情权、话语权之间的关系与利益协调。尽管已经进入电子网络时代，但我们无法否认，从宪法赋予的权利角度考察，广大民众的知情权和话语权目前依然存在不少问题，主要体现在：一是信息不对称造成知情权缺失，二是话语表达渠道不畅通造成意见偏差。从大众传播的实践运作来看，民众的知情权是他们有效运用话语权的前提和保障，如果民众知情权缺失，将导致话语表达权得不到有效保障，造成意见市场出现失误、偏差甚至混乱，干扰政府决策及政策实施，影响社会稳定。本文所论述的政府新闻发布主要指我国各级政府通过主流媒体，采取新闻公告、新闻发布会等形式来向公众传达国际、国内重大新闻事件，尤其是与民众利益休戚相关的各类危机、灾难、疫情等事件。最近我国发生的松花江污染危机事件，再次凸显政府新闻发布在信息公开、制度建设及满足民众知情权、话语权方面仍然存在不少问题，政府危机公关能力亟待提高。一、政府新闻发布的认识误区2005年11月21日哈尔滨东北网刊登一则后来全国几乎所有主要媒介都转载过的新闻稿，其中，哈尔滨市政府以哈政发法字【2005】25号字样发布了关于市区供水管网临时停止供水的公告1。我们注意到关于停水的主要信息是：“自2005年11月22日中午12时起，对市区市政供水管网设施进行检修并停止供水”。但就在同一天数小时之后，又有哈尔滨市政府的第26号公告，其中公布：“2005年11月13日，中石油吉化公司双苯厂胺苯车间发生爆炸事故。据环保部门监测，目前松花江哈尔滨城区段水体未发现异常，但预测近期有可能受到上游来水的污染。为确保市区内人民群众和机关、企事业单位用水安全，市人民政府决定市区供水管网临时停止供水。”一天之内发两次公告，许多民众只注意到后来晚上发布的第26号公告，知道停水是因为上游水被污染了。可是另外有些民众只看到中午发布的第25号政府新闻公告，言称管道检修，所以停水四天，但晚上政府的新闻公告又说是因为污染而停水，民众自然感到政府一开始是想欺骗公众，也就是后来被政府官员所称的“善意的谎言”。停水原因从“供水管道检修”变成“来自上游的污染”，确实给民众造成了事实上的困惑。第二天11月22日，政府又发布了第27号公告，即哈尔滨市人民政府关于正式停止市区自来水供水的公告。面对第25、26、27号连续三个公告，政府朝令夕改，媒体、公众议论纷纷。从网络即时信息、手机短信到民众口头，小道消息铺天盖地，甚至还有传言说要发生地震，总之，政府的公信力已经受到严重打击。查阅众多媒体关于哈尔滨停水事件的报道，无论是人民网、新华网，还是传统纸质媒体如中国青年报、南方周末、21世纪经济报道、中国新闻周刊、南风窗，我们获知的共同信息表明：哈尔滨市政府最早对公众发出的通告（即第25号公告）有关停水的真实原因是被扭曲的。尤其在经过SARS、禽流感、数次重大矿难等危机事件之后，我们的政府新闻发布仍以某些借口来屏蔽事实的真相，损害广大民众的知情权与话语权，确实值得深刻反思。认真分析此类政府新闻发布的思维路径，可以看出其认识误区大致如下：其一，某些官场惯性思维本能的沿袭。多年来，政府新闻发布习惯正面高调宣传，而对于危机突发事件，经常想到的则是应该立即想方设法遮掩住，不让公众知道事实真相。11月13日吉林省石化双苯厂爆炸案发生不久,该省不少媒体记者其实已经获悉爆炸造成了江体污染,但政府不允许公开报道。比如，同样位于松花江畔的吉林省松原市早在11月16日起便开始停水,直到11月23日,连续停水七天的松原市才正式恢复供水。这一时间,恰好是松花江水污染团完全流过吉林市,逼近哈尔滨的时刻，而此前一周,吉林松原停水的消息几乎不为外人所知。两省政府、决策部门的沟通,公众也几乎毫不知情。相反官方还发布有悖于事实、误导民众的假消息。比如11月14日的哈尔滨市政府机关报哈尔滨日报就这样报道:“由于吉林地处哈尔滨市松花江上游,对于哈尔滨市民最为关注的爆炸是否会影响松花江水质的问题,吉林石化公司相关负责人表示,经吉林市环保部门连续监察,整个现场及周边空气质量合格,没有有毒气体,水体也未发生变化,松花江水质未受影响。”其二，只为维护政绩形象，危机公关意识淡漠。遇到突发灾难危机事件，许多政府领导首先想到的不是把事件的真实情况告知民众，而是最大限度地降低事件对自己政绩的所谓负面影响，甚至要努力将“坏消息”变成“好消息”，突出“光辉”政治形象。11月27日下午6时，哈尔滨市恢复供水，比预定时间提早五个小时。同日的哈尔滨日报报道说：“为讴歌在这次抗击松花江水污染事件中，全省人民特别是哈尔滨市人民，在省委、省政府和哈尔滨市委、市政府的领导下表现出的团结友爱、同心协力、万众一心的大无畏精神，大型特别节目水之情今晚19时50分别将在黑龙江电视台卫星频道和文艺频道并机播出，黑龙江电台新闻广播和文艺广播同时转播。”我们知道，处理公共危机应该是政府的本分责任，消除水污染也与抗洪救灾不同，应对的不是天灾而是人祸。花费公众、纳税人的钱，用三天时间抢出一台大型节目，无非就是为某些官员的政绩工程形象服务，这实际上还折射出政府危机公关能力的低下。其三，以“稳定压倒一切”的借口保护个人以及地方部门利益。许多政府官员如此考虑问题，不仅是轻视民众心理承受能力，而且结果往往适得其反。过去政府对待突发事件信息发布的指导思想是：一个负责任的政府在没有将事情的来龙去脉搞清楚前，为了不引起社会的恐慌和混乱，不能随便发布消息，这是不负责任的做法。现代政府承担的责任之一，便是及时向社会提供客观的信息，不一定要等到事情处理得非常圆满之后再告诉人民才算对人民负责任。现代信息传播的速度和广度与传统社会完全不同，如果政府提供的信息不能满足人民的愿望，人们可以有许多渠道寻找信息，而政府的公信力将会因此而大大降低。2许多媒体都曾报道过黑龙江省省长张左己对所谓“善意谎言”的解释，其中主要传达了四点信息：一是“责任在邻”（吉林省），二是“稳定压倒一切”，三是担心“友邦惊诧”（俄罗斯），四是得到“中央的支持”。黑龙江省有关政府或者可以自我包装成无辜的受害者，甚至是民众的保护神，但先撒谎后作类似“善意谎言”的解释，反倒把自己推到尴尬的境地。现在我们知道，已经有相关的高级官员们为此付出沉重代价。外交部长李肇星也罕见地代表中国政府因松花江污染对俄罗斯远东地区造成生态危机而正式向俄罗斯道歉。前不久，俄罗斯就松花江污水向中国索赔，谈判已展开3。二、政府新闻发布与政府危机公关黑龙江大学新闻与传播学院2005级研究生12月10日在中华传媒学术网上集体发布水危机事件中哈尔滨市民舆情调查报告，他们认为：面对突发事件，当没有明确的官方消息时，大多数人首先是通过人际传播来获取信息的(见图表)。4该调查报告还显示：大多数民众在危机时刻会相信政府发布的相关消息，持怀疑和不信任态度的民众只占少数。由此可见，政府新闻发布在危机公关中的重要性。考察分析此次松花江污染危机公关决策者（政府领导）、实施者（政府新闻发言人、各类媒体）、接受者（国内外民众）之间的互动反应，我们应该重新审视政府的新闻发布及其危机公关行为。1、对公共突发危机事务，相关政府部门的领导也就是拥有权力的决策者首先应该开展有效的危机公关，敢于直面媒体与民众，满足他们对危机信息的知晓权。学者苏伟伦认为危机就是“危险和机会”，5危机是对政府能力的考验也可以成为政府树立良好形象、提高民众信任度的契机。与日常的公关相比，危机公关具有很大的时间压力和公众压力，因为它要求政府运用各种传播手段，向公众提供真实及时的危机事件信息，满足公众在危机中的信息知情权，从而赢得公众对政府的理解、支持和配合，实现“转危为机”。吉林省、哈尔滨市政府最先隐瞒化工厂爆炸造成污染危机的真实情况，尔后发布导致停水原因的虚假信息，因此在危机传播中基本失去了对议题设置的主动权，从而丧失了进行危机公关的最佳时期，导致后面的舆论引导工作十分被动。因为当时民众的不信任、疑虑已经在非政府意见占主导地位的信息市场中产生，他们通过现代的手机、古老的口头并存的人际传播过程中知道：“松花江上游有化工厂爆炸了，水被污染了，而政府新闻发布说是管道要检修才停水”。当地政府对于“地震谣传”也没有采取得力措施予以澄清，可见尚未意识到这是一种公众危机。2、担任危机公关具体实施者的政府新闻发布、主流媒体应该保证传播渠道透明、畅通，否则妨碍危机处理。网络信息时代，对于灾难危机信息报道，决策者以及实施者们不应再主观臆断。哈尔滨市政府首先没有将停水的真正原因告之于民众，主观以为可以减少松花江水污染危机，有利于社会稳定，而真正导致的却是老百姓对于停水原因及其后果无边猜测，政府、媒体与民众之间的相互信任关系遭遇危机，社会秩序陷入非理性、失衡状态。在各种突发性灾难面前，政府新闻发布、主流媒体应当是保障社会稳定、民心安定的“稳压器”，是调适社会各系统动态平衡的“协调器”。其实，尽管怀揣种种猜疑、不安，广大民众仍然会依据“心理定势”即主流媒体的强势地位、政府新闻发布的权威形象而主动寻求、了解政府对于事件所持的态度、立场和所采取的措施。但一旦政府与媒体提供的是某些所谓“突发性事件新闻通稿信息”，受众也会根据过往使用媒体经验所形成的“心理过滤器”和“反应模式”去译解、处理信息，并可能产生排斥和怀疑心理。必须承认，哈尔滨市民把超市饮料抢购一空、饮用水急需外地支援、车站、机场挤满逃离人群的真实图景以及哈尔滨将发生地震的传言就是对政府新闻发布怀疑、不信任甚至排斥的具体写照。3、政府发布新闻必须注意危机公关技巧，促进决策者（政府）与接受者（民众）之间的沟通，为民众提供精神支持。我国现在处于社会转型时期，民众的认知能力、社会结构越来越多元化，政府构建社会信任的难度已经加大。其实，落实民众的信息权应该是政府最有效的危机公关技巧。所谓信息权是以受众为出发点的，包括获知权与接近权。其中获知权有两个基本含义：一是从媒介与当权者的关系出发，主张媒介有从当权者处获知各种信息的权利；二是从大众与当权者的关系出发，主张大众有从当权者处获知各种信息的权利。6松花江污染危机事件中，吉林石化厂和吉林省政府的领导最初否认爆炸造成污染，而且一直到廿一日都重复相同的声明。中国青年报曾在廿六日报道：吉林市一名工程师证实，爆炸发生后八小时内，吉林省官员就知道有化学污染，该省一些水电站开闸放水，以冲淡污染的浓度，企图藉此解决问题，不惊动民众。一直到廿一日晚间，省政府向中央紧急请求援助和指导后，下游的哈尔滨市官员才决定结束隐瞒。廿二日凌晨二时，亦即哈尔滨市政府接到中央指示约两小时后，当局宣布实情。由此可见，当地政府刚开始对民众的获知权相当漠视，后来得到中央最高指示，才促使危机事件良性转化。这体现出政府危机公关技巧的欠缺，当然也有些许无奈。因为我们现在的政府管理体制被称为基于“政绩合法性”的“压力型政府”，政府运行的动力来自层层下传的压力，压力内容是逐级分解的各种管理目标和任务指标，而达成目标和完成指标则事关各级领导的政绩。其中最大一项“政绩”是“稳定压倒一切”。在这样的制度条件下，一旦出现比较严重的公共危机事件，不仅相应管理权限的领导者会格外审慎和重视，以上各级领导直至政府最高层也会予以关注并做出相应决策。74、重塑政府在新闻发布中的角色，完善舆论环境建设。一般而言，危机事件由于对政府决策乃至社会制度存在着否定或部分否定的强烈诉求，隐含着下层百姓和利益关联人的悲伤、控诉和呐喊，危机信息的披露往往受到政府部门的干预，而新闻行业的职业特点造成了媒体对危机事件的特殊青睐，因此新闻界和代表政府的新闻发言人会把危机当作争夺的焦点。二者之间存在着危机报道话语权方面的博弈。8目前，我国政府的传统治理模式还处于变革之中，危机公关过程中传受互动行动依旧存在许多制约因素，比如“我说你听就有效果”的陈旧“魔弹”理论仍有较大影响。许多新闻媒体尽管在走市场化路线，竭力满足受众的知情权，但在突发危机报道中，其话语权终究控制在政府手中。然而，在危机公关中只将公众视为容器，而漠视他们的主动性，也不利于准确把握舆情动态，构建和谐舆论环境。中国青年报2005年1月12日刊登的新闻发言人应是信息公开的专门机构一文中提到“一些部委对于新闻发言人的建立不够重视，新闻发言人制度还很不完善，在认识上存在误区。首先，新闻发言人是一个工作机构，而不仅仅是指一个人。其次，新闻发言人是一个专门的信息公开机构，其性质不能等同于本单位的宣传部门。作为一个信息公开的专门机构而言，其机构的领头人新闻发言人必须是专职的。”松花江污染危机事件无疑再次暴露出有关政府在新闻发布中的角色错位以及危机公关能力低下。因此，对于突发危机事件，各级政府的新闻发布应该把握好政府话语权的权限，注意与大众新闻媒体进行整合传播，共同致力于危机公关，实现公关目标。三、政府新闻发布与民众知情权、话语权的利益协调20世纪以来，知情权保障逐渐超越国界，在国际范围内得到确认。我国近年来对此问题也十分重视，比如，国务院2004年