新闻传播学论文-转型期中国出版管理法治化审视.doc

新闻传播学论文-转型期中国出版管理法治化审视摘要本文对中国出版管理法治化概况做了系统阐述，并结合其法治化进程中存在的问题进行了梳理，同时结合出版业发展实际提出了法制建设完善的策略。关键词出版管理法治化治理策略改革开放三十年，中国经历了体制改革和社会结构变化的转型期。在此期间，出版业发生了巨大而深刻的变化。出版业的市场经济意识、产业化发展路径、开放型运作模式、科技化管理手段等方面都出现了标志性变革，这也意味着中国出版业的社会属性和功能发生重要转型。尤其是加入世贸组织后，出版业管理如何既能结合本国国情促进发展，又能不断适应国际出版业发展潮流，是中国出版业面临的重要课题。在转型期，中国出版管理法制建设不断完善，对推动出版业健康稳定发展起了重要作用，但随着社会的发展、传媒技术变革以及传媒行业竞争加剧，出版管理法治化面临一些难题。所以，依法行政与依法管理并推进出版法治化建设，是构建健康出版业的必由之路。一、出版管理法治化体系构建我国新闻出版业的性质，决定了它既是大众传媒，又是舆论宣传工具，强烈的意识形态属性需要强调对新闻出版管理的有效控制。同时，全球化背景下的国际出版合作不断增多，在世贸规则的大背景约束下，各国出版管理法规日益完善，我国出版业管理与国际接轨也势在必行。近三十年来，新闻出版立法与出版业进程基本一致，出版管理法治化牵引着出版业发展；所谓出版管理，是指依据国家有关法律法规，对报纸、期刊、图书、音像制品、电子出版物等出版物的出版、印刷或者复制、进口、发行等活动进行管理。1983年6月，中共中央、国务院发布了关于加强出版工作的决定，对新时期出版工作的法制建设指出：“出版事业的发展，必须贯彻改革精神，打破不能适应新形势的老框框，创立新章法，调动一切积极因素，解放生产力，促进编辑、印刷、发行的能力较快增长并协调发展。”以此为契机，我国对出版管理构建了一个基本的法律框架，即“一法七条例”：包括即中华人民共和国著作权法、出版管理条例、印刷业管理条例、音像制品管理条例、计算机软件保护条例、著作权法实施条例、著作权集体管理条例、信息网络传播权保护条例等。这标志着出版业发展趋于规范并逐步走向成熟。当然，一个基本的法制平台还难以适应发展的法治轨道，尤其是与市场经济背景下的出版内在规律的要求存在一定距离。所以，有关部门还专门就出版行业的管理制定了行政法和地方性规范文件。归纳起来有几类：一是宏观管理规范。主要包括出版管理条例、图书、期刊、音像制品、电子出版物重大选题备案办法、新闻出版保密规定关于出版少年儿童读物的若干规定等；二是版权管理。主要包括计算机软件保护条例、计算机软件著作权登记办法、中华人民共和国专利法实施细则、出版文字作品报酬规定等；三是出版微观管理。包括(1)书报刊编辑管理类如图书编辑工作基本规程、图书质量保障体系、图书质量管理规定、期刊管理暂行规定、报纸质量管理标准(试行)等。(2)印刷管理类如印刷业管理条例、设立外商投资印刷企业暂行规定、印刷业经营者资格条件暂行规定等。(3)音像制品出版管理类如音像制品管理条例、音像制品出版管理办法、音像制品复制管理办法等。(4)电子出版管理类如电子出版物管理规定。(5)网络出版管理类如互联网出版管理暂行规定、互联网信息服务管理办法、互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定、互联网电子公告服务管理规定、计算机信息网络国际联网安全保护管理办法、中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定等。四是出版市场管理。包括音像制品批发、零售、出租管理办法、音像制品进口管理办法、关于新出古籍的发行办法、出版物市场管理暂行规定等；五是出版行政管理。包括文化市场行政执法错案责任追究暂行办法、中华人民共和国新闻出版行政执法证管理办法、出版管理行政处罚实施办法等。当然，各地结合当地实际也制订了一些地方规章制度，对规范出版市场起到了补充作用。目前，中国已形成了由总法规、单项法规以及实施细则共同构建的比较完整的有机联系的出版管理法制体系。出版管理的法治化已经初现规模。二、法治化进程中的出版管理模式我国出版业在发展进程中不断加强法制管理，具体体现在出版行政管理、出版市场管理、版权管理等方面，对保障出版业的健康发展发挥了重要作用。1出版行政管理当前社会文化的多元化生存现实和多元文化的交融，在适应文化体制改革的要求下，政府职能逐步转变，履行宏观调控、依法行政、公共服务和市场监管等政府职能，大力推进行政能力建设和管理创新，也成为了出版行业的重点工作。“依法行政不仅是国家管理方式的重要转折，也是新闻出版管理的重大变化。”出版行政管理所依据的主要法律法规是中华人民共和国著作权法、出版管理条例、印刷业管理条例、音像制品管理条例等及一些地方法规，构成了一个比较完备的行政管理法规体系。加入世界贸易组织以来，我国出版管理理念出现了转变，有效提升了出版管理效率。一是由微观管理向宏观管理转变：出版行政管理部门不再主体参与企业的经营决策等微观活动，而是从全行业的角度出发，集中精力依法抓好宏观管理。从宏观上把握整个出版产业，监督出版企业执行党和国家的方针政策，制定管理本行业的行政规章、宏观发展规划和发展战略，协调出版部门与其他部门、行业、产业的关系，提供有效的信息服务等。二是由直接管理向间接管理转变：诸如充分运用国家出版经济政策中的税收、价格、财政、金融等政策，管理并扶持出版业的发展，并通过间接的管理主体对出版业进行管理。三是由行政命令向法律监督转变。加强出版法制建设，以法律手段来完善和提高对出版业的管理方式与管理水平。出版行政管理由行政命令向法律监督转变，是加入WTO的需要。也是建立有中国特色社会主义出版管理体制，在出版领域贯彻依法治国方针的重要体现。随着行政审批制度改革的继续深化，行政执法责任制的深入落实，出版业不断加强执法监督。如在国务院行政审批制度改革中，新闻出版总署至今累计取消和下放行政许可33项，目前仅保留行政许可40项。当然，由于长期以来出版行政管理部门既是行业的主管者，又是行业的主办者，这既制约了政府职责的有效履行，又不利于出版业进一步发展。因此实行政企分开是出版行政管理进行调整的必然趋势。重塑政府在出版行政管理中的角色，将政府职能要切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来。切实转变工作方式、风格。同时，政府应严格依法管理，加强行政管理法制化建设，是我国出版行政管理工作的性质和自身发展的需要，也是我国出版行业及社会出版活动客观形势发展的需要。2出版市场管理随着我国出版产业体制改革的不断深化，我国出版市场主体数量呈不断增长态势。出版经营逐渐向市场化方向转变，出版市场日益成熟。在出版产业快速发展的同时，市场化经营也带来了一些问题，如市场主体素质偏低、市场供销秩序不清、经营诚信缺失等。在产业体制市场化改革的大背景下，面对出版市场存在的问题，出版行业市场管理的作用就逐渐凸显。将出版物管理模式中引入市场机制，配合行政管理，在遵循市场规律前提下管理出版行业经营活动势在必行。目前，我国出版物市场管理综合了多种规范制约手段。例如：运用税收、审计等财政手段监管行业，调控市场，规范市场主体行为，理顺市场流通关系。出版市场管理模式中的法律规范手段日益受到重视，营造出了依法经营、公平竞争、诚实信用的市场环境。出版物市场管理中，出版市场主体主要受到两个层次法律规范的制约。一是各行业通行的市场法律法规制约，如反不正当竞争法、合同法、税法等；二是专门的出版行业规范条例约束，如出版市场管理条例、音像出版管理条例等。具体来看，作为出版市场经营主体，一方面出版行业市场责任主体要遵守国家为规范社会主义市场经济秩序，保证市场活动顺利进行而制定的相关法律，守法经营、依法活动。如出版市场主体要依循价格法有关规定，合理定价，建立完善价格规制；为保障出版市场竞争的合理化，市场主体的经营行为要符合反不正当竞争法的相关要求；为净化出版行业市场环境。市场主体在从事经营活动是要者要依循反商业贿赂法，杜绝商业贿赂行为等。借助通行的市场管理法律法规，来实现对出版市场主体经营行为的基本管理。另一方面，根据出版行业其自身的属性和特点，在市场管理中还需要借助完备的专门管理条例规范体系，强化对出版市场经营活动的管理。在各种出版市场管理规范中，新闻出版总署颁布的出版物市场管理规定是核心依据。它是我国出版业市场管理的基本法律规范，对出版物发行单位设立、出版物经营活动管理、出版物市场经营活动的违规行为处罚等内容做出了明确规定和说明。这些符合行业特性的专门规定和措施，可针对出版市场经营中存在的特有问题，来管理和优化出版市场秩序。在出版市场管理中，市场管理的法制化以规范的标准约束出版物经营活动，监督经营交易过程，加强了出版市场管理的有效性，有利于出版市场的繁荣。3出版版权管理随着我国出版产业的不断发展，版权贸易转移行为逐渐增多，版权管理成为出版行业管理的一个关键部分。版权管理直接影响着出版产业的常态发展，完善和规范版权管理体系成为构建现代化的出版管理体系的一个重要步骤。版权管理是一定的机构或组织以一定的方式实施版权法律，协调版权关系的活动。它是版权法律原则的具体体现，是出版管理法制化完善起步较早和发展相对完善的环节。从出版经营活动来看，对出版物给予平等、严格、及时的版权保护，保证版权的合法转移，使版权纠纷得到公正处理，依法追究侵犯版权的行为，推动正常的国际版权贸易，这一切都依靠版权管理来实现。版权管理的目的是保护版权所有者的权利，协调因使用作品而产生的版权法律关系。总的来看，我国版权管理主要有法律、行政、民间管理几种形式。随着我国出版产业实行“走出去”战略，我国与国际间版权贸易日益频繁，版权管理方式也逐步与国际接轨。因而，法律手段在版权管理中作用日渐突出，版权管理的法制化是建立现代化出版管理体系的必然选择。版权管理的法制化主要表现在按照法定程序保护版权所有者权益，审理、裁决版权纠纷和侵权行为。法制化的版权管理以国家强制力为后盾，借助法律手段有效、迅速地处理版权纠纷，是版权管理体系中效力最大的形式。具体来看，在立法上，我国版权管理体系经过近20年的发展。已经建立起了较完备的版权法律基础。国家出台了一系列法律法规，如中华人民共和国著作权法、著作权集体管理条例、中华人民共和国著作权法实施条例、信息网络传播权保护条例、计算机软件保护条例等。这些法律条例为版权管理提供了法律依据。从执行上看，加强版权管理执法，坚决打击侵权盗版行为，强调用法律打击侵权行为，保护版权所有者的合法权益，维护正常的出版行业秩序。我国版权管理机构不断完善执法制度，逐步建立起在国家版权局的统筹下，与“打黄扫非”、文化稽查等部门密切配合、与工商、公安分工协作，与法院、海关相互衔接的版权保护和管理运行机制。同时，开展执法检查。增强各级版权管理部门的执法意识，加强版权管理队伍的组织建设，加大对各级版权管理人员的业务培训工作，提高执法素质和执法能力，以保证各项版权法律法规的贯彻实施。从意识培养来看，普及版权保护意识和法律知识，推动完善版权法律法规。相关部门积极开展多种形式的咨询、宣传教育活动，普及有关著作权的法律法规。在全社会营造尊重版权，鼓励创新的良好氛围，努力提高全社会的版权意识。同时，对外版权贸易的发展也要求版权管理时加强与世界知识产权组织和各国在版权领域的交流合作，学习借鉴国际版权保护的成功经验，完善版权保护制度。此外，伴随数字出版产业的兴起，数字版权保护的重要性也日益突现，国家版权局开始建立数字版权监管平台系统。近年来，版权管理制度逐步完善，版权保护和版权服务环境不断优化，在一定程度上促进了出版行业的持续发展。三、出版管理法治化障碍解读转型期中国出版业管理法治进程有力推动了出版业发展，毋容置疑。但随着市场化趋势加剧，出版管理存在的问题正制约着出版业的健康发展。1同业竞争与行业规制改革开放以来，随着出版社数量的急剧增加，我国出版业呈现了一个显著特征，即区域性强，中央、地方两级分布、数十家综合出版集团为主体的竞争格局。以省级出版集团为主体，各省以行政区划为各自为据，在省内具有较强的垄断优势。但是出版社为争夺作者和出版资源、分割图书销售市场，竞争也日趋激烈。一是中央级出版社与地方出版社之间的竞争：中央级出版社利用地利之使，在图书市场上占据较大份额，但体制环境监管较严；而地方级出版社要想占领图书市场，就必须投入更大的人力、物力和财力，以提高其出版物的水准，由此导致成本提高，但地方出版社出版管理体制相对灵活。这种区域优劣与体制优劣的失衡，导致两层级出版社的利益冲突。二是地方出版社之间竞争明显：主要表现在出版社数量大幅膨胀和隶属关系形成的行政性分工模糊，导致各社之间盈利能力的差异。地方政府部门的制度壁垒与出版业的专业分工引发的矛盾，进而在出版业管理政策方面相互对立。妨碍了出版社之间的公平竞争，阻碍了出版业的多元整合运营。所以，出版业在引入市场化竞争机制的同时，加强行业内部以及行业之间竞争与合作的法律及政策规制建设，既是调整各出版主体的利益关系的重要手段，更是提升出版业竞争实力、维持市场地位的有效策略。2技术变革与管理升级网络化和信息全球化给传统出版业带来了发展机遇，网络出版也应运而生。网络出版是以互联网为流通渠道、以数字内容为流通介质、以网上支付为主要交易手段、基于网络的出版和发行方式。