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刑法论文行政区划宪法条款的解读摘要宪法对行政区划体制的规定不可能十分详细,进一步的规定只能留给国家立法机关,国家立法机关在制定行政区划等相关法律时,应遵守一定的宪法原则,国家行政机关在进行行政区划改革时应有国家法律的授权。中国宪法有关行政区划的规定过于硬性,在立宪技术上没有采取法律保留,导致相关的宪法争议。关键词行政区划法律保留宪法争议AbstractAconstitutioncannotspecifytheadministrativedivisionofthestate,whichislefttothelegislature.Whilemakinglawsconcerningadministrativedivision,thelegislatureissubjecttocertainconstitutionalprinciples.Onlywithpowerdelegatedbythelegislaturecantheexecutivechangetheadministrativedivision.Unfortunately,inChinasConstitution,theprovisionconcerningadministrativedivisionseemstoooverrigidandnotechnicallegalreservationcanbefound,whichwillinevitablyleadtoconstitutionalcontroversies.KeyWordsadministrativedivisionlegalreservationconstitutionalcontroversy自2002年起,浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了强县扩权的改革,把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县,在经济管理方面形成了近似于省管县的格局1。2005年6月,国务院总理温家宝在农村税费改革工作会议上明确提出具备条件的地方,可以推进省直管县试点。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中也明确提出减少行政层级,理顺省级以下财政管理体制。2006年3月份召开的十届全国人大四次会议和全国政协十届四次会议上,先后有数位人大代表、政协委员提出议案,建议重新规划我国地方政府权限,推进省管县战略,省管县已从试点走向全面推行的阶段。这意味着,在中国实施了近半个世纪的市管县体制注建国后,随着城市行政区的发展,市领导县体制开始出现。1949年兰州领导臬兰县,1950年旅大市今大连市领导金县、长山二县。当时的市领导县体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的。1958年,国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制,并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。1959年9月,全国人大常委会发布了关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定,这一体制便以法律形式确立下来。20世纪80年代初期,为了加快城乡一体化建设步伐,推进行政机构改革,中共中央198251号文件发出了改革地区体制,实行市管县体制的通知。此后,地市合并,城市升格,建立市管县体制成为行政改革的主要取向。1983年2月15日,中共中央、国务院又下发了关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知,要求积极试行地、市合并。以后,市管县体制实施范围逐步扩大,并向西部地区和部分欠发达省份转移。特别是在1999年机构改革之后,原地区行署建制逐渐式微,到2001年底,全国共有地级行政建制332个,其中地级市265个,占到80。地级市管县的数量占全国总数的70。至2003年底,全国27个省、自治区都普通实行了市管县体制。面临着全面彻底的改革。理论界对此展开了激烈的讨论,许多政治学者撰文,明确支持以省管县体制取代市管县体制注代表性的学者及文章有孙学玉,伍开昌.构建省直接管理县市的公共行政体制一项关于市管县体制改革的实证研究J.政治学研究,20041杜钢建.冲出市管县体制樊篱N.中国经济周刊,20040205薄贵利.稳步推进省直管县体制J.中国行政管理,20069马述林.论省级行政区划体制改革J.战略与管理,19965.,虽然也有学者对此提出质疑注代表性的学者及文章有廖逊.从海南省管县谈起J.决策咨询,20041宗和.强县扩权政府管理模式的创新J.学习月刊,200410阿源.省直管县考验官员的承受度J.暸望新闻周刊,20056.,但省管县体制的支持者明显占据上风,双方争议的焦点也逐渐从是否以省管县取代市管县转移到如何推行省管县体制即共识已经基本达成,市管县体制必须被取代,现在的问题仅仅是如何推行省管县。而在省管县体制支持者的论证中,我们不时发现其对行政区划体制合宪性的质疑与困惑。如对市管县体制合宪性质疑我国宪法第30条规定,中华人民共和国的行政区域一般划分为三个层级省、县、乡,市管县体制是在省与县之间设立一级正式地方政府单位地级市,这是否违背了宪法的规定而在如何推进省管县体制时,也产生了不少宪法上的困惑省区重划是否合宪是否应通过法律来进行行政区划体制改革等等。这涉及到行政区划宪法条款应如何理解。本文尝试纯粹从宪法学的角度对这一问题作一研究。一、诡异的解释从我国行政区划宪法条款的解读开始行政区划体制注行政区划是指一个国家根据政治统治与行政管理的需要,遵循有关法律规定,综合考虑地理条件、经济联系、民族分布、人口密度、历史传统、文化背景等因素,将国土划分为若干层级、不等幅员的行政区域,并在各个行政区域设置相应的政府机构,实施分级分区管理,从而形成国家治理的基本空间格局。是一个国家政治制度的重要内容之一,一般国家的宪法会对之作出规范。但行政区划体制也是一种会随着时代发展而变化的地方制度,因此,需要由法律应因时代变化要求对之作出相应调整。在一个宪政国家,国家法律应考虑如何在宪法之下对行政区划体制进行调整,这是中国在进行新一轮行政区划改革之前必须首先面对的问题。而当我们用中国的行政区划宪法条款审视中国行政区划体制时,却得出了怪异的解释一实施了近50年的市管县体制是不合宪的我国宪法第30条规定中华人民共和国的行政区域划分如下一全国分为省、自治区、直辖市二省、自治区分为自治州、县、自治县、市三县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。而中国现实的行政区域划分则是这种行政区划体制最具法律争议的问题是,地区、地级市辖县、辖县级市是否合于宪法的规定。在1982年之前,中国的行政区划体制是三实二虚,即在省、县、乡三级地方政权基础上,设立两级派出机构省、自治区、直辖市的派出机构是地区行政公署注地区行政公署在文化大革命前称为专区,是省县之间的行政分治单位。文化大革命期间,专区改为地区并成立革命委员会。1975年宪法规定地区一级设人民代表大会为权力机关,革命委员会为其常设机关,行使政权机关职责。由于当时的政治格局,这一时期各地的地方各级人大皆未产生,因而地区同省、县一样,是一级正式的地方行政建制单位。1978年以后,地区革命委员会撤销,改设行政公署,恢复其作为省级政府派出机关的地位,地区重新成为省县之间的行政分治单位。1978年全国设置的地区有173个。,县级政府的派出机构则是区公所。由于地区只是一个派出机构,并不具有法律地位注在此主要是指地区并没有一级地方人大,也没有一级地方财政。,地区辖县在法律意义上仍然是省辖县,所以似乎不产生合宪性争议。但1982年之后,随着中央一系列政策的出台,作为省级政府派出机构的地区行政公署逐渐被具有正式法律地位的地级市所在地取代注我国地级市的设立有5种方式第一种是地市合并式,该地区已有一个地级市,和该地区的行政公署合并,如江苏的南通市与南通地区第二种是升等领县式,地区行政公署驻地是一个县级市,将县级市升级为地级市,然后撤销地区行政公署第三种是直升建市式,该地区行政公署驻地尚未设市,而将驻地城关直接升级为地级市第四种是分立建市,原地区行政公署所辖的若干个市升格为地级市,如1983年浙江省撤销嘉兴地区,嘉兴市、湖州市升格为地级市第五种是升镇建市,将镇升格为地级市,如广东省原海丰县属汕尾镇直接升格为地级市。参见熊文钊.试论行政区划层级结构调整C//北京大学宪法与行政法研究中心.中央与地方关系法治化国际学术研讨会论文集C.2007.,我国的行政区划层次也就由省、自治区县、自治县、县级市乡、民族乡、镇三级制转为了省、自治区地级市县、自治县、县级市、市辖区乡、民族乡、镇四级制2,也即由省管县转变为了市管县。然而,市管县的推行似乎并没有带给人们设计该体制的初衷注当初推行市管县体制,其目的是希望,以经济发达的地级市为核心,依据行政权力关系,带动周围农村地区的共同发展,形成城乡一体化的区域整体。孙学玉,伍开昌.当代中国行政扁平化的战略构想J.中国行政管理,200437987.,其制度性缺陷却越来越明显,注其弊端主要有一是造成了小马拉大车的问题。除传统的省会城市和一些中等发达城市带动力量较强外,一些工业基础薄弱甚至是由县级升为地级规格的城市就很难有力量来帮助县级和乡村的发展。二是层次过多,加大了行政管理成本。省县之间的权力被层层截留,信息沟通受到阻滞。出现了市吃县,市卡县、市刮县现象。三是城市虚化现象严重。在此机构下,没有实力的市也要维持庞大的行政架构,而一些有实力的县市,虽然它们的GDP比一些省都高,但却只能处在市制的级别之下,其发展受到很大的限制。孙学玉,伍开昌.构建省直接管理县市的公共行政体制J.政治学研究,200413543.学者们纷纷撰文对之予以批判,其中许多学者提出了市管县体制的合宪性问题。中国宪法第30条有关行政区域划分的条款中并没有地区及地级市的规定,而且依该条规定行政层级原则上是省县乡三级,只是在较大的市才是省、较大的市、县、乡四级,而地级市的产生使中国实际上成为省、地级市、县、乡四级体制,那么地级市以及市管县体制的宪法依据在哪里呢对此,有学者认为,市管县体制的宪法依据来源于宪法第30条第二款的变通规定直辖市和较大的市分为区、县,自治州分为县、市。经国务院批准的较大的市只有青岛、齐齐哈尔等18个市,加上自然成为较大的市的28个省会城市,共计46个。这就是说,除了这46个市和直辖市外,其他的市管县行为在本质上是违宪的3。我国从1949年出现市管县体制,到1958年市管县体制在经济发达地区试点,再到1983年市管县体制的全面推广,直至2003年全国普遍实施市管县体制,前后时间跨越近50年。本文不想对市管县体制的成败妄加评判,而是想思考一个宪法学的问题一个制度能够存在50年,说明该制度还是满足了一定现实需要的,那么我们的宪法为什么会对之说不呢二地级市不能管县级市,只能代管与之紧密相关的另一个问题是市管市的合宪性。我国目前的市辖市体制实际上是一种代管体制,是市管县体制下的市辖县撤县设市后而形成的行政管理体制。为回避现行宪法有关区划原则相悖的矛盾,国务院在批复上称县改为市县级,由省直辖,由市地级代管。这种代管虽然回避了合宪性的质疑,然而在现实中却造成了许多弊端注一是代管概念不明确,缺乏法律依据,代管内容是什么,代管到什么程度,没有标准二是县级市的一些职能或业务直接对省,可以跨越地级市。实际工作中各县市要钱、要物、要解决困难,就找地级市要承担义务,完成任务时,又强调是省直辖,使地级市的管理任务落不到实处。甚至一些业务越级别对省,根本不向地级市报告,代管只是一句空话。舒均治,汤敏轩.市管县体制中博弈情境的系统分析J.广东行政学院学报,20062.。国务院虽然没有对宪法第30条作出正面解释,然而地级市代管县级市的批复背后蕴含着其对该宪法条款的理解。国务院显然认为,地级市直接管理县级市是不合宪的,因为宪法第30条只明确较大的市和直辖市可以分为区、县,而没有任何条款规定,市还可以分为县级市。国务院为了使自己的行为合于宪法,设计出了代管体制,而代管无论是在法律上还是在实践中都造成了许多困惑,我们不禁要问,合宪的做法为什么会给现实带来如此多的麻烦三行政区划体制频繁变动造成基层政权不稳定,然而其行为却是合宪的中国宪法第62条第12款、第13款规定全国人民代表大会批准省、自治区和直辖市的建置决定特别行政区的设立及其制度。宪法第89条第15款规定国务院行使批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。中国宪法第107条第3段规定省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。根据上述规定,省级建置单位的设立主体属于最高国家权力全国人民代表大会自治州、县、自治县、市的建置单位设立主体属于最高国家行政机关国务院乡、镇的建置单位设立主体属于省级人民政府。省级单位区域划分主体属于国务院自治州、县、自治县、市单位区域划分主体属于国务院乡镇区域划分主体属于省级人民政府。对于市辖区的设置,宪法未作规定。而根据国务院发布的国务院关于行政区划管理的规定第4条,市辖区的设置为下列行政区划的变更由国务院审批自治州、县、自治县、市、市辖区的设置、撤销、更名,也即市辖区的单位设立主体和区域划分主体皆为国务院。可见在我国,宪法将行政区划体制的制定主体作了一个明确划分,除了省级单位的设立由全国人民代表大会批准之外,其它地方单位都是由国家行政机关决定自治州、县、市的单位设立及区域划分由国务院决定,乡镇单位设立及区域划分由省级人民政府决定。由于行政区划体制只需政府一纸行政命令即可以改变,所以中国行政区划体制的变动频繁。行政区划频繁变更给地方政权建设带来的极为不利的影响。最为突出的事例发生在乡一级。1959年,人民共和国第一部宪法通过后仅5年,乡制就被废除,为政社合一的人民公社所取代,直到1983年才重新建立乡政权4。而且就在其后不久,乡的行政区划又作过多次调整,一些刚被选出后不久的乡人民代表大会和乡人民政府被撤并、调整。这不仅导致工作混乱,也严重损害了当地居民的选举热情。目前地级市的存废也面临着这样的问题,当初推行市管县体制依据的是两个文件,一个是中共中央的51号文件,另一个是国务院的通知。可见,行政区划体制设置缺乏法制和法治基础,行政色彩过浓。然而根据我国宪法相关规定,我国行政区划设定权的配置主要采取的是行政保留,即除了省级单位的设立由全国人民代表大会批准之外,其它地方单位都是由国家行政机关决定。这种缺乏法治基础的做法却是合宪的。当我们用中国行政区划宪法条款去审视中国现实体制时,我们发现了中国宪法两个致命硬伤,一是中国宪法缺乏一种随时代发展而发展的能力。宪法是一个国家的根本大法,是被设计去经受漫长考验的最高法,而我国的宪法却经不住一次行政区划体制改革的考验二是中国宪法缺乏控制国家权力的能力。问题出在哪呢二、他国的经验德法日三国对行政区划宪法条款的解释经济的转型会引发行政区划的调整,在上个世纪西方发达国家曾进行过广泛的行政区划体制改革,其间引发了许多宪法争议,但这些争议并不是通过修宪来解决,而是通过宪政法院的宪法解释来化解,使宪法随着时代的发展而发展。其成功的经验是什么呢一解读的范例以宪法诉讼和宪法解释为基础
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