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刑法论文-行政执法与刑事司法相衔接的程序机制研究.doc刑法论文-行政执法与刑事司法相衔接的程序机制研究.doc -- 2 元

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刑法论文行政执法与刑事司法相衔接的程序机制研究关键词行政执法/刑事司法/法律程序/衔接机制内容提要行政执法与刑事司法的衔接问题一直是困扰我国法律实践的难题。要从根本上解决这一问题,必须着眼于两者相衔接的程序机制,建立和完善涉嫌犯罪案件的移送、受理与处理机制,证据收集与转换制度以及相配套的信息交流机制、联席会议机制和提前介入制度。当前,在构建社会主义和谐社会的法治环境下,加强行政执法与刑事司法的衔接工作,是整顿和规范社会主义市场经济秩序的治本之策,也是推动我国刑事法治改革与行政法治创新的重要方面。随着国务院制定的行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定和最高人民检察院制定的人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定的相继出台,我国行政执法与刑事司法相衔接的各项制度已经初步建立,并在实践中取得了明显的成效。但是,目前行政执法与刑事执法相衔接的工作机制还不够完善,工作中还存在信息沟通不畅、案件移送不及时、协作配合不规范等问题。要从根本上解决这些问题,真正建立起行政执法机关与公安机关、人民检察院相互配合的长效工作机制,无疑是一个系统的治理工程。对此,本文从分析行政执法与刑事司法的内在逻辑关系入手,针对目前困扰两者衔接工作中存在的主要问题,着眼于两者相衔接的程序机制设计,试图探求切合现实需要的解决方案。一、程序机制行政执法与刑事司法衔接的核心执法,即国家机关对法律的执行。从广义上,行政执法与刑事司法都属于执行法律的活动。只不过两者在实施的主体、程序、法律依据等方面存在着明显的区别。行政执法的主体主要是各级各类行政机关及其公职人员而刑事司法活动则是专指拥有刑事司法权的国家机关依法查处刑事犯罪案件、追究刑事责任的专门活动,其主体主要包括公安机关、人民法院和人民检察院。尽管行政执法与刑事司法有着根本性的差异,但两者均是国家实现统治的重要职能方式,相互之间存在紧密的联系和内在的一致性,从而决定着两者之间的衔接关系。1.行政执法与刑事司法的内在逻辑关系追溯行政执法与刑事司法相衔接的理论根源,可以溯及国家权力学说。根据国家权力制衡的基本要求,一方面司法权对行政执法活动需要进行有效的监督与制约,另一方面行政权对刑事司法活动也具有一定的监督与制约功能。但主要是前面一种监督与制约1。可以说,这种权力制约关系直接决定着行政执法与刑事司法之间存在着内在的衔接关系。但是,从具体法律制度上考察,两者之间的衔接关系则主要取决于行政违法与行政犯罪之间的逻辑关系。一方面,行政违法与行政犯罪在行为表现上具有同一性,即它们都具有行政违法性特征(违反行政法律规范),具有社会危害性且妨害正常的行政管理秩序和行政权运作规则,它们都发生在行政管理活动中即行使行政职权或与行政职权有关的活动过程中。另一方面,两者也存在着很大的差异性,如两者的违法性质和危害程度、违反的法律规范、违法情节的轻重、违法构成的主观要求和主体要件以及应受的惩罚方法等方面都存在着较大的不同2。正是两者之间的这些共同和相异之处,决定了两者之间具有多方面的衔接性。例如,在社会危害性方面,判断某种行为究竟是行政违法还是行政犯罪,就要具体分析行为的危害程度是否已经符合刑法对犯罪行为的社会危害性的质和量的规定3160。这说明,只有行政违法行为的社会危害性发生了本质的变化或者达到了比较严重的危害程度,才能认定为行政犯罪行为,两者正是表现在社会危害性的质和量的区别上,这同时也就昭示了两者内在的逻辑关系和衔接性。行政违法与行政犯罪在行为表现上的同一性和社会危害性等方面的相互衔接性,进一步决定了行政执法与刑事司法的内在一致性和相互衔接的切实可行性。既然行政违法与行政犯罪都是危害行政法秩序的行为,作为分别追究这两种危害行为的行政执法与刑事司法机制,其功能和目的都是为了保障正常的行政法秩序,维护正常的社会发展。从这一终极目的上看,两者基本上都是在同一法律体系之下发挥着作为控制社会手段的机能,在统制社会的层面上,它们具有内在的一致性。而行政违法与行政犯罪之间的相互衔接性,又要求在法律制度上将这两种违法行为的责任追究机制即行政执法与刑事司法机制有机地衔接起来,以有效地实现两者共同维护行政法秩序和社会发展的功能和目的。2.行政执法与刑事司法相衔接的核心是程序问题在我国现行的法律体制下,对于危害后果比较轻微的违法、但尚未构成犯罪的行为,刑法一般不会主动介入,而主要通过行政制裁的方式实现维护社会秩序的目的。这也是刑法谦抑性的基本要求48。但是,如果行政执法机关发现某种行政违法行为通过单纯的行政制裁不能达到维护社会秩序的目的,而且根据刑法的相关规定,这种行为已经属于情节严重或者后果比较严重等情形而构成行政犯罪时,就需要将这些行为移送刑事司法机关,由司法机关来履行法秩序维护的最后一道保障职能。这样,就需要在法律制度上使行政执法与刑事司法在维护法秩序统一体的功能下,实现两者之间有效的衔接。而就其衔接的核心来看,无疑就是程序问题,即行政执法机关如何将涉嫌犯罪的案件进行移送、刑事司法机关如何受理并对案件进行处理,这是隐藏在衔接背后的、不得不解决的问题。尽管行政执法与刑事司法具有内在的一致性,但是毕竟行政执法是行使行政权的具体体现,而刑事司法则是行使司法权的具体体现,两者的实施过程分别代表了差别较大的执法权与司法权的实现过程。行政执法与刑事司法的这种跨部门性质,说明也有必要重点考察两者之间的衔接程序。从现实情况来看,当前我国对于行政执法和刑事司法衔接的程序性规定主要体现在中华人民共和国刑事诉讼法、2001年4月国务院发布的关于整顿和规范市场经济秩序的决定、2001年7月国务院公布实施的行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定和2001年9月最高人民检察院制定的人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定等相关规定上。如果单纯从数量来讲,这些程序性规定也不能说少,但关键是这些规定的实际操作性太弱。正如有学者对这些规定的评价一样原则规定多,实务规定少5。另外,从我国当前行政执法与刑事司法衔接的现状来看,难点也在二者的衔接程序问题。因为实体法上的规定已经基本明确了行政违法行为与刑事犯罪的界限,而如何使涉嫌犯罪的行为从行政违法领域进入刑事司法领域才是问题的关键。譬如,当前我国对于很多经济犯罪领域的行为均以法律或者司法解释的形式确定了行政违法与刑事犯罪的界限,即一般都是以严格规则主义的方式确定了两者的范围,问题的症结在于衔接的程序,即通过什么样的方式来实现国家法律规定的衔接问题。正因为程序上的规定不明确,使得一些案件在操作上出现了四多四少①、以罚代刑的不正常倾向。因此,要真正实现执法与司法领域的顺畅衔接,真正地实现法治国的目标,就必须构建一套健全的程序衔接机制。二、行政执法与刑事司法相衔接的主要程序机制行政执法与刑事司法的衔接,从根本上讲是一个制度层面上的问题,这一问题也只有从制度层面才能得到顺利解决,制度层面的外在反映即在于法制的建立与健全。针对目前困扰行政执法及刑事司法相衔接的程序问题,其解决的思路应当既包括对现行的原则性规定进行严格执行的执法理念,也包括对衔接程序上的制度性阙如进行补充的思维。而其中主要解决的程序机制是案件的移送、受理与处理,以及证据的转化。1.行政执法机关移送的程序案件移送,即行政执法机关在查处行政违法案件过程中,将涉嫌行政犯罪的案件及时、主动地移送有管辖权的司法机关依法按刑事司法程序先行处理。这是刑事先理原则的基本要求,也是行政执法与刑事司法相衔接的首要环节。我国行政处罚法第22条明确规定违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。刑事诉讼法的相关条文也规定了检察机关对公安机关的立案监督制度。但是,这些都仅仅只是一些原则性的规定,有关移送的具体问题仍缺乏可操作性的规定,由此导致行政执法机关在实践中移送的随意性很大。为了更好地协调移送中行政执法机关与司法机关的关系,坚持刑事优先原则,应该将移送程序法定化,譬如受移送的机关、移送的具体条件、移送的期限以及不依法移送和不依法接受移送的法律责任等都应当有可操作性的明确规定,以建立系统完备的案件移送制度,规范移送行为。首先,关于受移送的机关与移送的具体条件,或者说案件达到一个什么标准就必须移送以及向谁移送的问题。由于行政执法机关案件的移送直接与刑事诉讼程序中的立案侦查阶段相衔接,因此,受移送的机关应当是刑事案件的侦查机关,包括公安机关和人民检察院。对此,行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定第3条规定行政执法机关在依法查处违法行为过程中,发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等,根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定,涉嫌构成犯罪,依法需要追究刑事责任的,必须依照本规定向公安机关移送。第18条规定行政执法机关在依法查处违法行为过程中,发现贪污贿赂、国家工作人员渎职或者国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利和民主权利等违法行为,涉嫌构成犯罪的,应当比照本规定及时将案件移送人民检察院。这两条规定事实上也界定了案件移送的标准,即发现违法事实涉嫌构成犯罪,依法需要追究刑事责任。而根据刑事诉讼法第86条的规定,刑事诉讼程序中侦查机关的立案标准为认为有犯罪事实需要追究刑事责任。比较这两者的标准,可以说基本上是一致的。但是,行政执法机关所移送的案件毕竟只是刑事侦查机关进行立案的材料来源之一,是否达到立案的标准,是侦查机关的职责所在而且行政执法机关检查权的力度也无法与刑事侦查权相比拟,要求行政执法机关证明案件达到刑事立案标准也是相当困难的。这样做的必然结果是以行政执法机关代行侦查机关的职责,违背了权力运行的正常规律,同时也会导致大量应当移送的案件不能进入到刑事诉讼程序。因此,行政执法机关案件移送的标准应当适当低于侦查机关的立案标准,可以不必要求行政执法机关对需要追究刑事责任的违法事实查证属实,只需有证据证明违法事实涉嫌构成犯罪即可。其次,关于移送的期限、不依法移送和不依法接受移送的法律责任等问题。根据行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定的规定,行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件,应当立即指定2名以上行政执法人员组成专案组专门负责,核实情况后提出移送涉嫌犯罪案件的书面报告,报经本机关正职负责人或者主持工作的负责人审批。行政执法机关正职负责人或者主持工作的负责人应当自接到报告之日起3日内作出批准移送或者不批准移送的决定。决定批准的,应当在24小时内向同级公安机关移送决定不批准的,应当将不予批准的理由记录在案。对于行政执法机关逾期不依法移送,或者以行政处罚代替移送的,由本级或者上级人民政府,或者实行垂直管理的上级行政执法机关,责令限期移送,并对其正职负责人或者主持工作的负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员根据情节轻重,分别给予相应的行政处分构成犯罪的,依法追究刑事责任。对于公安机关不依法接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件,或者逾期不作出立案或者不予立案的决定的,除由人民检察院依法实施立案监督外,由本级或者上级人民政府责令改正,对其正职负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员根据情节轻重,给予相应的行政处分构成犯罪的,依法追究刑事责任。2.司法机关对移送案件的受理及处理程序与行政执法机关对案件的移送程序相衔接的另一重要程序机制,是司法机关对案件的接受程序。对此,行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定和人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定分别就公安机关和人民检察院接受移送案件程序中的有关问题作出了规定。根据行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定第7、8条的规定,公安机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件,应当在涉嫌犯罪案件移送书的回执上签字其中,不属于本机关管辖的,应当在24小时内转送有管辖权的机关,并书面告知移送案件的行政执法机关。同时,公安机关应当自接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件之日起3日内,依照刑法、刑事诉讼法以及最高人民法院、最高人民检察院关于立案标准和公安部关于公安机关办理刑事案件程序的规定,对所移送的案件进行审查。认为有犯罪事实,需要追究刑事责任,依法决定立案的,应当书面通知移送案件的行政执法机关认为没有犯罪事实,或者犯罪事实显著轻微,不需要追究刑事责任,依法不予立案的,应当说明理由,并书面通知移送案件的行政执法机关,相应退回案卷材料。根据人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定第5、6条的规定,对于行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件,人民检察院经审查,认为符合立案条件的,应当及时做出立案决定认为不符合立案条件的,可以作出不立案决定对于需要给予有关责任人员行政处分、行政处罚或者没收违法所得的,可以提出检察意见,移送有关主管部门处理。其中,人民检察院无论作出何种处理,都应当将处理结果通知先前移送案件的行政执法机关。上述规定基本上明确了公安机关和人民检察院接受和处理移送案件的程序。这里需要解决的一个重要问题是人民法院在依据刑事诉讼程序对犯罪嫌疑人审理之后的处理程序,这其中仍然存在着一个与行政执法的反向衔接问题。对此,可区分不同情况建立如下几条规则其一,行为人的行为已经构成行政犯罪的,无论是给予刑罚处罚还是依法被免除行政刑罚,都应当将犯罪性质和处理结果通知有关行政执法机关。其中,对于需要相关行政机关通过行政执法程序追究行政责任的,还应当向有关行政执法机关提出司法建议,由有关行政执法机关依法追究行政责任。其二,行为人的行为不构成犯罪、但违反或可能违反行政法规范的,应当及时转送有管辖权的行政执法机关,由有管辖权的行政执法机关依行政执法程序追究其行政责任。其三,行为人的行为不构成犯罪,也不违反行政法规范,如正当防卫、紧急避险等的,如果属于行政执法机关移送的犯罪涉嫌案件,也应当及时将处理结果通知先前移送案件的行政执法机关6。此外,在现实中,由于某种原因,追究行政违法责任的行政执法程序有时会发生在追究刑事责任的刑事诉讼程序之先。这主要有三种情况一是行政执法机关无法判断违法行为是否构成犯罪,但又需要及时对行为人追究行政责任,而先行适用了行政执法程序二是行政执法机关定性错误,将行政犯罪案件作为一般行政违法案件而对行为人先行追究了行政责任三是行政机关明知行政违法行为已经构成了犯罪而故意作为一般行政违法行为对行为人先行予以了处理。行政执法程序因上述原因先于刑事诉讼程序时,主要应分别不同情况处理好案件移送与刑事案件立案时的衔接关系。对于上述第一种情况,行政机关先行追究了行政责任之后,如果发现该行为已经构成行政犯罪,应该立即移送有管辖权的司法机关立案再处理。对于上述第二种情况,由于是行政机关主观认识上的错误所导致的,行政机关往往不会主动移送司法机关立案。但违法行为是否构成犯罪只能由司法机关依法以刑事诉讼程序才能最终认定,所以司法机关一旦发现行政机关定性确系有错误,罚不足以治罪,虽予以行政制裁但还须追究行为人的刑事责任时,有权要求行政机关将案件移送作为刑事案件予以立案或者自行决定立案处理。对于第三种情况,由于是行政机关故意不移交司法机关立案而造成的,对此,应当根据行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定第16条的规定,由本级或者上级人民政府,或者实行垂直管理的上级行政执法机关,责令限期移送,并对其正职负责人或者主持工作的负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员根据情节轻重,分别给予相应的行政处分构成犯罪的,依法追究刑事责任,以保证行政执法机关严格将查处行政违法活动中发现的犯罪案件及时移送司法机关。
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21ask上传于2013-12-14

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