WO框架下我国农业补贴法律制度的完善.doc

精选资料WTO框架下我国农业补贴法律制度的完善-基于环境保护的视野周爱春摘要：农业补贴作为我国发展农业的一项重要的措施，对实现粮食安全，不断促进粮食增产以及增加农民收入确实起到了很重要的作用，但目前我国的农业补贴政策体系主要还处于探索阶段，补贴措施对农业环境关注还远远不够，农业环境补贴的法律框架还不完整。因此我国农业补贴制度应结合农业生态环境功能，充分利用WTO规则中的“绿箱”补贴等完善我国的农业补贴法律制度。 关键词：农业补贴，环境保护，“绿箱”补贴 一、目前我国涉及环境保护的农业补贴现状 我国人员众多，相对来说人地关系非常紧张，且随着我国人口的不断增长以及人民收入水平的不断提高，对粮食的总体消费要求越来越高，我国需要通过粮食生产补贴保证粮食的产量。农业还是我国众多农民的主要收入来源，由于农民长期进行分散型农业生产，目前我国的农业经营状态导致我国农民依据农业收入的水平比较低，也需要通过农业补贴的方式提高农民的收入。为了提高产量，政府出台许多激励农民使用化肥农药的措施，如化肥农药进口的免关税措施，对化肥农药的销售进行价格补贴和价格控制。这些补贴措施短期内确实有力的促进农民生产积极性，但是长期来看，会导致资源的不合理使用，造成土壤资源被破坏以及水资源的低效利用，会造成生态资源的破坏以及环境的污染，不利于农业的可持续发展。为了保障粮食安全，解决十几亿人口的粮食问题，我国从2003年开始对农民种粮给予直接补贴，保持现有的耕地面积，不断提高粮食生产总量和保证人均粮食供应，导致一些地方将更广泛意义上的粮食如大豆、玉米等也纳入补贴范围，造成农民为了获取补贴对不适宜的土地进行大量开垦，加大了资源和环境的压力。 农业补贴作为我国发展农业的一项重要的措施，其具体的规则以及实际的实施主要是基于产量和收入，未能充分考虑到环境问题，目前的农业补贴对环境具有较大的负面影响。我国农业补贴量已经接近向WTO组织承诺的85%的微量允许，良种补贴、农机具购置补贴以及粮食最低收购价等生产性专项补贴均具有明显的生产和贸易扭曲性，属于黄箱政策1。 可见，目前我国的农业补贴政策体系主要还处于探索阶段，补贴措施对农业环境关注还远远不够，农业环境补贴的法律框架还不完整，对耕地和农药化肥等农业补贴不符合农业生态保护理念，补贴的后果可能间接会导致农产品质量下降以及农业生态环境的恶化。因此我国农业补贴制度应结合农业生态环境功能，在保护农业自然资源等环境资源方面的补贴制度还有待进一步完善，农业补贴的生态环境保护的功能应在农业补贴制度中得到体现。二、完善我国环境保护农业补贴的必要性分析 农业除了具有农产品生产的功能，同时还发挥着防止洪涝灾害、涵养水源、防止土壤侵蚀和水土流失、处理有机废弃物、净化空气、提供绿色景观和自然景观，以及传承文化等多方面的非农产品生产功能和其他非生产性功能。不同的农业耕种行为会对环境产生不同的根本性影响2。而采用不同的农业补贴措施，会引导和激励农民采取不同的耕种行为，从而会影响农业的可持续发展以及环境问题。因此，我国应充分考虑农业补贴的环境保护功能，完善我国环境保护方面的农业补贴制度，契合农业可持续发展以及WTO规则的要求。 (一)农业可持续发展和农产品贸易发展的需要 农业补贴制度采用不当，会刺激农业环境资源的恶化，造成农村土地、湿地等农业生产相关的农业自然资源被破坏性开发，造成农民实施掠夺性、破坏性农业耕种方式，造成农业生态退化，难以保证农业可持续发展。 (二)WTO规则关于农业补贴的要求 中国作为WTO成员之一，其补贴的采用还应符合WTO框架下关于补贴和反补贴的规定以及农业协定的规则。农业协定规定：政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来，没有或仅有最微小的贸易扭曲作用，对农产品生产影响很小的支持措施，以及不对生产者提供价格支持作用的补贴措施，均被认为是“绿箱”措施，即“绿箱”补贴，任何国家均可免除削减义务。其中包括环境保护补贴。根据补贴与反补贴协定，农业环境补贴属于不可申诉补贴。这类补贴对国际贸易造成不利影响的可能性极小，且具有特殊意义而应受到鼓励，其他成员方不应采取反补贴措施并不可诉诸争端解决。 (三)环保理念的发展，补贴对农业的支持 可持续发展已经成为新世纪发展工业、农业的主要目标，因此我们在实施农业补贴促进农业发展的同时也应充分考虑到可持续发展问题，将环境保护理念贯彻到农业发展中来，通过农业补贴这一中介将环保理念深入到农业发展中来，利用生态原材料，生产绿色农产品，更符合新世纪人们的需要和发展的需求。三、完善我国有利于环境保护的农业补贴法律制度的建议 (一)其他国家农业环境补贴法律制度的借鉴 2001年7月，欧盟委员会提出新的农业补贴改革方案，建议从2004年逐步取消补贴与产量挂钩的做法，把补贴的条件改为与土地面积、农产品质量安全、环境保护、善待牲畜等挂钩。2000年开始，日本政府减少了对粮食等农产品的直接价格补贴，逐步加大了对农业基础设施、农业资源环境保护和农业结构调整的财政支持力度。同时，日本政府根据“绿箱支持”政策中地区援助措施，对比平原地区生产成本高的山区、半山区实行直接支付制度3。美国农业补贴政策十分注重对环境的保护。较1996年农业法，2000年以后颁布的两大农业法案中，环境保护方面的投资均有大量增加。在2008年新法案预算分配中，自然保护所占补贴总量仅次于农产品支持计划，占到了19%。美国政府对资源和环境保护的大量投入，对增强土地营养、改善环境质量和农村居住环境都有较大促进，也有助于增强农业可持续发展的能力4。近年来欧盟、美国等国家的农业补贴法律和政策的调整，显示出农业补贴具有维持和改善的双重农村环境保护功能，是农村环境保护激励机制发挥作用的重要媒介。我国农业补贴制度和环境保护制度应有机结合，充分发挥农业补贴的农村环境保护功能，构建适合我国发展阶段的农业补贴制度5。 (二)我国农业补贴关于环境保护方面法律制度的完善 1、理念的革新。我国农业补贴项目也应建立在环境保护的理念之上，不仅要促进农业生产，增加农民收入也要将生产支持资金导向环境保护项目，将农业补贴和农业环境保护，农村农业可持续发展相挂钩，避免农业环境的恶化，农业自然资源的过度破坏，也避免采取不符合WTO规则要求的补贴招致其他国家的不满。 2、具体制度的创立和调整。农村环保法律法规必须与农业生产活动联系，而农业补贴可以成为二者的连接媒介；将农业补贴的申领与农村环境保护义务和责任有效结合；农村环保基础设施大量与农业生产活动相关，可以通过专项环境保护补贴的方式引导农民参与建设；农业补贴能够通过农业生产增加农民的收入，能够增进农民与农村环境的利益相关度，充实农村环保监管的社会力量和群众力量。农业补贴对消除造成我国农村环境问题的主要原因能够产生积极影响，因而在农村环境保护方面大有可为6。 实施和加大环境保护农业补贴制度，如土壤保护补贴、地力增进补贴、退耕还林(草)补贴等，借鉴美国等国家的做法，如增加对环境品质激励项目的资助，制定新的自然保育安全项目，通过生产者支付鼓励生产者采用或维持有利于资源保护的生产管理措施；扩大土地休耕退耕项目，尤其重视对湿地的保护；扩大对农地保护的资助；制定新的草地保护项目，帮助土地所有者恢复和保护草地，在保证农民增加收入的同时，有效地保护农业环境7。并通过法律规范明确下来，形成一个长效机制，更好的促进农民的积极性。建立农村生态环境补偿制度，在保护环境存量的前提下，鼓励农民自愿参与各种类型针对性强的环境农业补贴或者资助项目，以达到改善水域、森林、草原、湿地生态等农业环境的目的8。 WTO农业协议规定的可合法使用的11类“绿箱”支持措施，我国应充分的利用。农业补贴政策进行相应的调整，由产量和收入补贴型向“绿色补贴”型转变，使农业补贴有利于农业可持续发展。通过设置一些带强制性的条件，要求受补贴农民必须定期检查自己的环保行为，对接受补贴的农地所属区域的野生资源、森林、植被、水质、土壤等进行相应的调查，来决定是否对其继续给予补贴以及补贴多少。调整农民的耕种方式，避免农业资源因农业生产造成破坏性影响。逐步消减对环境以及农业自然资源不利的农业补贴，如那些对水资源、化肥农药进行的各种价格补贴可以转变为对节水灌溉设施、秸秆还田、生物农药及其相关技术的支持，这样做也能有效规避WTO关于限制农产品国内支持体系中价格扭曲政策的制度规定9。农业补贴政策逐渐从“黄箱政策”向“绿箱政策”转移，尽量减少对农产品价格和贸易的扭曲作用，同时能够满足WTO规则的要求。（本文系江苏省教育厅2010年哲学社会科学研究项目WTO框架下我国应对国外反倾销反补贴调查的对策研究(2010SJD820002)阶段性成果；镇江市2011年度软科学研究项目镇江产业发展以及环境保护平衡问题研究(YJ2011004)阶段性成果。）参考文献：1姜双林.欧盟农业环境补贴制度的嬗变及其对中国的启示J.法治研究，2008(6)：3.2程宇光.健全农业生态环境补偿制度的若干问题探析J.生态经济,2010(6)：148.3刘洁，阎东星.WTO规则框架下的我国农业补贴法律制度建设J.法学杂志，2004(1)：47.4张宗良.美国农业补贴政策的调整及对我国的启示研究D.山东农业大学，2009：67.5李本.补贴与反补贴制度分析M.北京大学出版社2005年版.6程宇光.论农业补贴的农村环境保护功能以欧美农业补贴制度的比较为视角J.2010(8)：171-176.7