关于对托管（承包）煤矿监察的初步思考

关于对托管（承包）煤矿监察的初步思考自我省煤矿实行托管以来，尤其是一些大型国有企业或具有煤矿生产专业化运营管理经验的国有企业开展煤矿托管工作以来，发挥了其办矿经验丰富、专业技术力量强、安全管理水平高的优势，促进了被托管煤矿技术、装备和管理水平的提高。但一些托管煤矿未按照相关规定进行整体托管，将采掘工作面作为独立工程进行承包，出现安全责任不落实、转移监管责任等问题，仍然存在违法违规承包、分包、转包，以包代管、托管不规范等问题，给安全监察带来新的挑战。近期因多次涉及托管（承包）煤矿相关事宜，尤其是我省近期发生的“1224”和“112”煤矿事故，不仅在社会上造成了不良影响，也给我省煤矿安全管理带来极大压力，本人对煤矿托管相关规定及煤矿托管的一些要求和做法进行了梳理和学习，主要有以下体会，望能在今后工作中对处理煤矿托管问题有所帮助。一、对煤矿托管概念的理解对煤矿来讲，“托管”似乎是近些年来比较时尚的概念，其实与以前经常所谓的“承包”差不多。我们知道“煤矿托管”是指煤炭企业的资产所有者，将煤炭企业法人财产权的整体或部分以契约的形式，在一定的条件下，一定的时期内让渡出来,委托给其它的企业法人或自然人进行管理并从事经营，从而形成委托方、受托方、被委托方之间的相互利益的制约关系，实现企业资产的保值增值。“煤矿承包”准确的说应是“承包煤矿经营管理”，是指煤矿企业与承包者间订立承包经营合同，将企业的“经营管理权”全部或部分在一定期限内交给承包者，由承包者对企业进行经营管理，并承担经营风险及获取企业收益的行为。以上涉及到的“全部”就是“整体”的意思。整体托管和整体承包核心基本相同的，基本的管理运营模式也基本相同。主要都是由承托方（承包方）来实现的。由于整体托管和整体承包都是企业经营管理的一种补充措施，不能消灭、变更原有企业或创设新的企业，也不能改变企业的法人地位、名称和经营范围。整体托管和整体承包的经济合作形式符合煤炭行业安全发展的要求，从国家层面讲属于鼓励和支持的。二、近年来国家和地方相关部门对煤矿托管的要求（一）涉及托管（承包）的相关安全生产法律法规规章涉及的法律法规规章主要有安全生产法国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定煤矿重大生产安全事故隐患判定标准等。国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定中的第十三项将“煤矿实行整体承包生产经营后未重新安全生产许可证和煤炭生许可证，从事生产的或者承包方再次转包的，以及煤矿将井下采掘工作面和井巷维修作业进行劳务承包的”列为重大生产安全事故隐患，煤矿重大生产安全事故隐患判定标准中对此项重大生产安全事故隐患细化了五种情形，并将“整体承包”和“整体托管”放置一起进行描述。（二）涉及托管的规范性文件2009年8月国家14部委关于深化煤矿整顿关闭工作的指导意见（安监总煤监2009157号）中“大型煤矿企业通过托管、租赁、帮扶等方式管理的小煤矿，由原企业承担安全生产主体责任，安全指标按原企业类型统计考核”。2012年2月，为了切实做好大矿托管小煤矿工作，提升小煤矿安全管理水平，*省煤矿整顿关闭和资源整合工作领导小组印发了*省国有重点煤矿企业托管小煤矿工作指导意见20121号），在意见中对托管工作的基本原则、托管煤矿条件、托管工作程序以及相关规定和要求做了详细说明。2015年2月*省煤炭生产安全监督管理局为解决煤矿托管中存在的问题，印发了关于继续加强小煤矿托管工作的紧急通知（陕煤局发201510号），在通知中明确要求：煤矿托管采取整体托管形式，承托方针对被托管小煤矿组建管理机构，抽调或组建符合规定的队伍，对承托方的安全、生产、技术实施全面管理。禁止针对被托管小煤矿的生产、建设、安全、技术等活动中的一个或多个环节进行部分托管，以及以管理或技术服务等形式的托管方式。委托方必须是合法的生产、建设、技术改造、改扩建和资源整合煤矿。生产煤矿必须取得有效的“五证一照”（采矿许可证、营业执照、矿长安全资格证、煤矿安全生产许可证）；新建煤矿必须取得采矿许可证及准予建设的审批文件；技术改造、改扩建和资源整合煤矿必须取得相关审批文件。承托方必须是具有法人资格的中省煤矿企业。中省煤矿企业为托管小煤矿选派的生产、安全管理和技术人员必须满足安全生产需要。被托管小煤矿是安全生产的主体，负安全主体责任。各托管机构对小煤矿安全、生产、技术全面管理，负企业安全管理责任，各托管机构要认真履行职责，每月至少组织2次托管小煤矿安全大检查，对查出的各类隐患要监督整改到位；切实加强对派驻到小煤矿的矿级领导和各类管理人员的日常考核，对于不认真履行工作职责、业务水平不高、生产安全状况不如实上报的人员要调离工作岗位并严肃处理。鼓励专业化管理团队以托管、入股等方式管理小煤矿，提高小煤矿技术装备和安全管理水平。2014年7月在国家煤矿安监局关于全面托管有关问题的复函（煤安监司函办201420号）函文中明确表明煤矿托管这种经济合作形式符合煤炭行业安全发展的要求，应当鼓励和支持。同时明确了安全生产责任：委托方企业法定代表人（实际控制人或主要负责人）是托管煤矿安全生产第一责任人，负主体责任；承托方对所托煤矿的安全、生产、技术实施全面管理，负安全管理责任。除本文规定外，煤矿在托管期间发生违法违规行为，由双方按照约定的安全责任承担各自责任。2015 年 2 月 16 日国家局下发了关于加强煤矿托管安全监管监察工作的通知（安监总煤监201515号），在此通知中对托管条件进行了明确规定“承托单位应为证照合法有效、具有法人资格的大型国有煤炭企业或具有煤矿生产专业化运营管理经验的单位”，对“煤矿托管必须采取整体托管形式。”“托管煤矿应保证安全生产所必须的资金投入，按规定提取和使用安全生产费用。”并要求“承托单位要对托管煤矿的生产、技术、安全实施全面管理，不得进行部分托管，或以技术服务、分项承包的形式进行托管，不得将托管煤矿再次委托第三方管理。同时,要将托管煤矿纳入承托单位的统一安全管理体系，承托单位上级主管单位要对托管煤矿进行安全管理，并承担相应的安全责任；承托单位应当按照法律、法规等规定，组建安全生产管理机构，配齐矿长、总工程师和分管安全、生产、机电的副矿长，以及负责采煤、掘进、机电运输、通风、地质测量工作的专业技术人员，重新组建成建制的生产队伍，建立健全安全生产责任制、安全管理和隐患排查治理等相关规章制度。为托管煤矿组建的安全管理团队不得兼管其他煤矿；承托单位应当强化对托管煤矿从业人员的教育和培训，将托管煤矿的教育培训纳入本单位安全生产教育和培训计划。”对托管煤矿的监管、监察提出了“加强对辖区内托管煤矿的监督管理，检查承托企业的安全资质是否符合规定，安全生产管理团队是否到位；检查托管煤矿安全生产管理机构、制度是否健全，安全责任是否落实。”为做好我省“三项攻坚”，2018年 3月省人民政府办公厅印发了*省人民政府办公厅关于印发全省道路交通煤矿危险化学品安全三项攻坚行动方案的通知（陕政办发201814号），在煤矿安全攻坚行动方案中关于对托管煤矿的要求是：集中查处承托方安全资质是否符合规定，是否存在无资质或挂靠资质托管煤矿问题；是否明确并落实承托方、委托方安全生产责任，承托方及其上级公司是否按照自办煤矿对托管煤矿安全进行管理；是否存在非整体托管、违规转包分包问题。三、我省煤矿托管工作中存在的困惑困惑一：一些监管、监察人员对煤矿的委托方（甲方）和承托方（乙方）均要求配齐矿长、总工程师和分管安全、生产、机电的副矿长，以及负责采煤、掘进、机电运输、通风、地质测量工作的专业技术人员。但是从以上的法律法规及规范性文件来看，都没有要求委托方在承托方成立安全管理机构的基础上，再配齐矿长、总工程师和分管安全、生产、机电的副矿长，以及负责采煤、掘进、机电运输、通风、地质测量工作的专业技术人员。此要求是否合法合规合理值得考量。困惑二：委托方和承托方对托管工作的认识有偏差，委托方不放权，不授权，承托方仅仅是生产承包，技术和管理视而不理。生产、安全、技术管理“两张皮”现象严重，没有真正起到提升托管煤矿的安全管理水平。委托方和承托方各自为政，而且技术、管理服务不得力，对于建设矿井不按建设施工顺序施工，不依法依规组织生产，煤矿企业存在重大生产安全事故隐患不不停整顿等严重的违法违规行为。如何解决这些现象，眼下没有更好的有效的方法。困惑三：对托管煤矿的检查、监察侧重点在煤矿现场，基本上是承托方的相关事项，而对于委托方如何进行检查、监察没有，明确的要求，也没有说明对承托方的上级公司如何进行检查。委托方如何对承托方实施监督没有细致的说明。对检查、监察出的安全隐患由谁来督促整改落实也没有统一的规定，一般由委托方来执行，目前已经出现落实不到位、监督是否得力，有待考察。困惑四：当前大家都明白托管煤矿的安全责任划分，委托方负主体责任，承托方负管理责任。但是委托方的主体责任的具体体现形式是什么，如何履行其主体责任，对于部分监察人员来讲，还不是太明白。在“安监总煤监201515号文”中仅仅表述了：监察部门只是按照煤矿企业安全生产许可证实施办法严格对托管煤矿进行审查，不符合条件的，要依法暂扣其安全生产许可证；承托企业的安全资质是否符合规定、安全生产管理团队是否到位，托管煤矿安全生产管理机构、制度是否健全，安全责任是否落实则是地方政府及煤炭行业管理、煤矿安全监管部门的事儿。四、以后坚持的原则和采取的措施坚持“法无禁止即可为，法无授权不可为”的原则，来规范托管煤矿的委托方和承托方，凡是法律法规规章等没有明确的，我们既不能要求煤矿企业做什么，也不能因没有做到没有规定的事项而处罚