中国土地政策改革项目行业研究

中国土地政策改革项目行业研究土地储备国际做法评估安德鲁希尔顿2005年8月目 录概要2一、背景知识和介绍2二、土地储备的概念2三、各国的个案研究21. 瑞典 / 斯德哥尔摩22. 英国 / 伦敦道克兰区23. 印度 / 德里和坎普尔24. 马来西亚/ 吉隆坡2四、土地储备制度的关键问题2五、经验教训与总结2概要应中华人民共和国政府的邀请，世界银行参加了一个有关土地政策的对话，而该对话所关心的议题之一就是中国全国各地土地储备的做法很不规范。为了解决该问题，参与对话的各方一致认为有必要了解更广的范围内、也就是国际上土地储备的做法。因此，这篇报告的目的就在于通过具体的个案来研究土地储备的国际经验，并且突出强调出现的主要问题和可能获得的经验教训。该报告选取了四个个案研究，目的在于阐明（一）二十世纪早期欧洲土地储备实践的起源；（二）土地储备的不同应用，包括在提供城区住房方面广泛运用土地储备和在城区重建时选择性地应用土地储备；以及（三）发展中国家高速发展的城市化过程中土地储备的运用。这些个案研究显示出各国采取了多种途径，获得了不同程度的成果。在这些个案研究中可以发现一些共性。例如，很显然的是，任何一个广泛实施的成功的土地储备制度都必须有一个明确的让其存在的目标。而德里发展局(DDA)的土地储备运作并非如此，该发展局并没有一开始就制定出明确的目标。同时，政府所有权本身并不必然带来更有效的土地利用。个案研究阐明了项目实施过程中所牵涉到的各种难题。政府经常遇到各种各样的问题。例如，缺乏足够的技能和权力；在土地征收与流转的间隔阶段未能管理好地产；缺乏足够的资金来支持长期的发展；程序缺乏足够的透明度和问责制。此外，随着项目的规模变大，政府的介入的程度加深，政府的能力就越成为一个问题。除了大规模运用土地储备之外，一个替代的方法就是有选择性地运用土地储备。许多机构都运用了这一方法并且取得了一定的成功。这些机构包括伦敦道克兰发展公司（LDDC）。尽管如此，我们还是不能低估成功地实施一个土地储备项目所需的技能和能力。在每个阶段，都要做出知情的决策，包括场所位置、时间选择、以及征用的土地数量（和供应的土地数量）。通常情况下，决策都是在政府目标的驱使下做出的，这些决策包括拟开发项目的目的、对于被征地者应做出的政府认为合适的赔偿标准、以及流转的土地的价位。因此，土地储备政策应是国家和市区总体规划和政策框架中不可分割的一部分，而不是孤立的。同时，很显然的是，在没有恰当的法律和规划框架的情况下，要想实施一个土地储备项目是非常困难的。总的来说，从评估的材料看，似乎从政治问责制、都市规划以及目标来看都市政府是管理都市土地储备的最合适的实体。土地储备机构本身的结构也是一个很重要的问题。从实用的角度来看，许多人认为唯一合乎逻辑的土地储备机构应该是一个公共企业。都市土地储备实体和都市规划局之间要责权清晰，两者间的关系也应界定清楚。个案研究显示，资金是影响土地储备成功运作的最重要因素之一 。几乎所有支持土地储备的人都认为，中央政府的财政参与是必要的，有了这种支持，土地储备机构可以以既定的速度和规模征用土地。然而，近来，人们意识到征用后的土地在流转前是有储备成本的，因此应尽可能多地让私营部门参与进来，从而减少政府拨款。私营部门也可以更好地了解市场的需求，提供产品并吸纳风险。无论资金如何安排，土地投资要独立核算，这样才能确定真正的成本和公众从土地储备中获取的收益。尽管所举案例中不乏成功的做法，但是不能就此误认为:以某个国家的城市的成功经验为模板所开展的土地储备项目可以作为万能药，解决别国城市发展的问题。世界上不存在一个标准的模式。在考虑所采取的方式的时候，应该把它放在规划政策、发展问题、社会目标和政治远景等大的背景下来考虑。在土地储备项目实施之前，应该对所有的问题都深思熟虑，最终所采取的策略必须能够反映出达到某些具体目标所需的技巧和能力。同时要说明的是，尽管我们一直强调先期的准备工作，我们必须注意到情况是不断变化的，各机构必须要保持灵活，随着时间的推移做出调整。的确，从评估的材料来看，很清楚的是，对土地储备所带来的益处，有人支持，有人反对，即使是对成功的土地储备项目也是如此。联合国亚太经济社会理事会（UNESCAP）认为，因为需要在购置土地、提供基础设施以及出售（出租）土地等方面花费很长时间，因而土地储备效果不好。而且，尽管在理论上土地储备是一个不错的主意，实践上它有可能会限制市场上开发的土地的数量。在许多国家，很难对土地进行精确的估价。最后，有关城市发展的演变的最前沿研究得出以下结论：我们应采取全面的土地政策。土地储备可能包含在内，但是它并不被认为是土地政策的主要内容。土地储备的使用是为了实现政府的目标，以合理的价格提供足量的配套公用设施的土地来满足公共部门以及私人的发展要求，同时避免城市土地集中在少数人的手中。本报告所研究的案例未能显示土地储备本身能够实现这些目标。这些案例表明我们需要的是综合的土地政策。德里的个案研究阐明：如果采用选择性的土地储备方式，具体的土地储备项目可能会相对成功，但是，却可能无法实现总的目标。因此，在制定土地利用政策、考虑应用土地储备的时候，政府应该把土地储备放在一系列综合的措施中来考察。一、背景知识和介绍 二十世纪八十年代，中国在农村地区引入家庭联产承包责任制，城市地区土地使用权进入市场。此后，中国经济发生了巨大深远的变化。然而，中国在土地政策改革方面还没有取得重大的突破以适应这一深刻的经济转型。在现行的土地政策中还存在着一些明显的缺陷。这些缺陷主要包括：（一）政府垄断着土地一级市场，这意味着如果要把农田转做非农业用途的话，必须要先经过政府的强制征用；（二）由于土地的用途改变和总体经济增长所带来的土地增值产生的收益在分配上既不公平也不公正。地方政府将土地的增值揽入手中，之前的土地所有者和土地使用权的持有者、也就是农民的产权却经常在土地用途转换过程中受到损害；以及（三）由于地方政府高度依赖土地转让金作为其主要财政收入来源，并且利用土地来招商引资，导致了土地的过度征用和开发，并且使土地的利用效率低下。总之，这些政策缺陷导致的后果就是土地管理体系脆弱，土地市场效率低下。解决好这些问题，将促进更公平和环保的可持续增长，还有助于避免由于低效率或扭曲的城市化和投资模式所造成的长期成本。应中华人民共和国政府的邀请，世界银行与中国政府展开了有关土地政策的对话，并于2005年2月完成了该项目的中期评估。此次中期评估的主要发现之一就是中国土地储备做法极不规范。中国当前的土地储备体系有两个主要的特点。第一个特点就是土地储备中心将储备的土地抵押给国有银行，抵押周期为一年、两年、甚至十年，并且将抵押获得的贷款投资到城市建设中（政府本身是不能从银行借款的）。土地储备中心通过公共企业或者准公共企业，例如城市建设公司和城市运输公司，将贷款投资于城市的基础设施建设和发展。土地储备中心所发挥的这种角色在世界上并不多见。第二个特点就是尽管一些政府文件中提到土地储备时是持允许态度的，但是，中国并没有规范土地储备的国家法律法规。由于没有国家的法律法规来具体规定土地储备机构的任务和界限，导致了许多城市以一些超常规的方式发展它们自己的土地储备机构，而有一些方式是令人担忧的。如果对土地储备体系存在的问题置之不理，将会导致严重的后果。例如，由于土地储备体系涉及的贷款数额巨大，有可能会使国有银行面临巨大的风险，尤其是在市场低迷时期。长期来看，地方政府的财政以及银行业的稳定都会受到威胁。为了帮助中华人民共和国政府解决其土地储备方面的问题，我们必须了解国际上土地储备的经验。因此，这篇报告的目的就在于通过具体的个案来研究土地储备的国际经验，并且突出强调出现的主要问题和可能获得的经验教训。该报告的工作大纲决定了笔者的工作范围有限，因而本报告大多基于对文献的研究。许多关于土地储备的标准文献或多或少有些过时，并且这些文献经常把土地储备当作一个抽象的概念。另外一些文献提供的案例研究是较早以前的。很自然地，由直接参与土地储备的机构提供的数据倾向于描述程序，而不是阐述土地储备的成败。虽然一些专业期刊的文章和研讨会报告是研究更广泛议题的，例如土地利用政策、城市规划、贫困者的住房等，但是这些文章和报告却提供了较新的、重要的素材。很明显的是，并没有很多当代的出版物以研究土地储备为核心。 尽管如此，本报告还是研究了在调查期间所查到的材料并且提供了这些材料的参考书目。该论文的结构如下：第二部分提供了关于通常如何理解“土地储备”这一术语的解释，阐明了其中的利益相关者，并且解释了土地储备的运作方式。它描述了土地储备这一概念在全球的普及情况，但同时也说明在实施土地储备时，并没有标准的样板。第三部分研究各国土地储备的具体例子，或叫做个案研究。瑞典的个案研究说明了欧洲在二十世纪采用土地储备的历史背景，并且讲述了瑞典在二十世纪六十年代将土地储备作为一项城市发展工具广泛采用。英国个案研究阐明如何利用土地储备将土地集中起来为有选择性的大规模城市建设项目服务，尤其是像伦敦道克兰开发公司这样的城市开发公司承接的城市改造项目。在印度，城市开发公司不得不做出反应，满足快速的城市发展的需求，德里的案例是用来阐明亚洲国家是如何处理这一问题的。而马来西亚个案的目的是为了阐明随着联邦政府整合地块以提供基础设施、商用楼、住宅建设和私人开发，马来西亚是如何转向私营部门来满足该国持续发展的目标的。第四部分强调了个案研究中提到的主要问题，而第五部分则试图从国际土地储备经验中获得经验和教训。二、土地储备的概念我们也许可以这样概括土地储备的概念：政府在开发前征用土地，以便根据总体的规划目标来影响发展的模式，控制土地市场，避免土地投机行为并且获得城乡土地开发带来的一些增值。许多国家都实行了土地储备，尤其是在城乡结合部。在这些地区，政府以当时允许的土地用途的价值购买了大量农地。土地储备被认为是一种规划工具和土地利用管制的手段。为什么政府要介入土地市场快速的城市发展使得国家和城市经历了物质、经济、社会、政治以及行政结构等各个方面的剧变。根据历史经验，各国政府意识到有必要在其领地内引导和控制重要的结构性变革。在解释政府介入土地市场原因，尤其是介入城市土地市场原因的时候，人们通常会提出以下三个理由：一消除市场的不完美之处以及失灵的缺陷，提高运作的效率。二清除繁文缛节，使土地市场交易的社会成本更趋于私人交易的成本。三对社会的稀缺资源进行再分配，使弱势群体也可以分享社会的产出。土地市场就是将土地作为商品进行交易的场所。一个运转良好的土地市场应该具备以下特点：1.高效，从而促进快速开发和土地交易；2.公平，能够为各个收入阶层的人提供合理地获取土地的途径；3.环保、可持续，有利于现在和将来的土地使用者；和4.兼容性强，能够与其他土地管理的法律法规相结合，诸如土地规划，税收以及公共基础设施和服务的供应。一个运作不良的土地市场会导致诸多问题，包括投机倒把、贫民窟、擅自占用土地的现象和环境恶化。还有，城市发展模式效率低下，这会增加城市的商业成本，对城市的经济造成负面影响。（联合国亚太经济社会理事会，城市土地政策）支持政府干预土地市场的人士通常说，政府提供基础设施和服务并改变土地区划，这带来了土地的增值（改良）。 土地所有者并没有获得土地的增值。人们认为这些增值应该属于创造出这些价值的社区所有，而未能获得这些增值被认为是许多土地开发体系的主要缺陷。其它负面的后果还包括：一. 土地所有者之间存在不公正的现象。由于土地区划，有些土地所有者获利颇多，而有些则没有。二土地的成本提高了，所以政府部门要花更高的价格来购买土地，来提供必要的公共服务如道路、排水和学校，其实土地价格的提升正是这些公共服务项目所带来的。三提供基础设施这一过程本身就会导致不健康的投机倒把行为。政府有许多工具可以在自己的领地内实现调节土地市场的目标。这些工具包括规划工具、分区法令、施工规章、许可证、巡查和惩罚措施。最常用的规划工具包括综合性整体计划、总体规划、战略规划和结构规划。这些规划的总体目标就是在一段特定的时期内指导城市的发展，并且推动能够最有效地实现政府目标的土地利用模式。然而，经验显示：综合性整体计划和总体规划太过于静态，或者说适合发展缓慢的城市，而且这两种规划工具过于具体、劳民伤财，未能够考虑到经济发展对空间的需求导致的各种后果。因为结构规划强调了一些重要的问题并且把基础设施的投资置于优先的位置，而这种投资正是影响城市发展的关键因素，因此，对于发展中国家来说，结构规划似乎是一种更加合适的动态规划工具。然而，实施这些规划的结果往往不同，而且通常取得的成就也很有限。（亚洲各国市政土地管理:比较研究 ，联合国亚太经济社会理事会，1995）。 基于“对私有市场的干预程度”，对土地利用管制手段进行了分类。这些类型包括：1 提供信息；2 提供公共基础设施和设备；3 分区规划的规章；4 操纵税收从而促进或抑制开发；和5 政府征用土地。在所有规划者可以使用的土地利用管制手段中，土地分区规划是用得最多的。然而，因为它是一种静态和抑制性的管制手段，不能根据社区不断变化的目标来及时作出调整，人们批评该方法未能有效地控制城市发展。（土地储备在控制城市发展中的角色， 哈维佛棱曾著）。在米儿格拉姆关于“政府介入程度”的等级中，政府征地是最激进的方式。尽管土地储备可以在所罗列的任何一种类型或者所有类型并存下进行使用，政府征用土地或土地权利是土地储备中最根本的因素。土地储备的定义土地储备的广义为：为了实施政府土地利用政策，政府进行征地或授权进行征地，以待日后开发。在征地时，对土地的未来用途可能清楚也可能不清楚。（土地储备：欧洲现实，美国未来，安斯特朗1979著）。此处土地储备这一术语并不是指为单独某个具体的项目如建学校或者修建社区公共设施事先征地，而是指通过政府进行干预，整合地块，以备日后开发（两者主要差别在于规模和时间安排）。该术语也不包含私营部门持有地块的行为，无论是因它自身的发展需要还是出于资本增值为目的的投机行为。某种程度上来说，“未来”开发的概念是很难定义的。在瑞典土地储备项目实施的早期，政府持有土地最长三十年才进行流转开发。后来，瑞典政府意识到持有土地的成本太高、影响太大，因此政府就立即出台政策、提议将该持有期缩短到十年。然而，如果征地是为了某个具体项目，十年的期限还是太长了。在伦敦道克兰公司这个法定机构存在的十七年中，根据滚动的方法，大部分的改造工作在10年内已经完成。因此，总体上说，土地储备这一概念是指公共部门，通常是市级公共部门，先于开发之前几年购买土地、开展必要的平整工作，然后将土地出售或租赁，同时还保留相当份额的土地以便修建道路、公园和社区设施。土地储备可以被视为土地规划实施的第一步，通过以合适的价格提供可供开发的土地来实现政府的目标，并高效、有序地促进开发。事实上土地储备还有一个目的，就是为公众储存土地升值而产生的收益，但很少有人意识到这个目的。土地储备的特性人们归纳出许多土地储备的特性，这些特性包括： 1. 土地一旦进入市场就可以购买，即使还没有需求时； 2. 在没有将开发价值附加给土地时就可以购买； 3. 随着时间的推移，可以将几块小地块整合成大的开发场所，用以更大项目的开发。这可以说是土地开发中最重要的一步。 4. 对土地的公共投资可以均摊到一个很长的时间段内，并且可以分摊到整个土地储备项目中去，这样单宗地的开发成本就不会决定土地的用途。 5. 由公共开发决策带来的土地增值授之于民。 6. 对所有的土地所有者一视同仁，无论他们的土地是否被征用做储备。 7. 土地储备可以用来应对日后土地价格上涨、投机、开发失控以及居民流离失所的状况。 8. 土地储备使社区能够直接控制开发的地理位置、时间安排和开发类型。根据国家、地区或者当地的需求，土地可以先用来建设基础设施，然后再进行高效有序的开发。 9.土地储备未雨绸缪，可以在选择开发商、落实补贴来源、筹措资金以及设计等事项远未开始之前，使诸如为人们提供支付得起的住房的社会目标的实现成为可能。许多地方政府进行招标，在政府持有的土地上建设人们支付得起的住房，也因此取得了投资的最大效益。 10. 如果土地只是出租而不是出售的话，公众将持续地从土地增值中获利。（住房策略 加州大学洛杉矶分校出版 ，以及土地储备：欧洲现实，美国未来安斯特朗，1979年著）。因为土地储备只是政府土地利用政策中的一个组成部分，因此，至今为止，很难评估这些特性在实践中能否实现，也很难评估土地储备的实施在多大程度上能够实现政府政策的目标。土地储备的目标和目的通过预先征地来影响土地市场的运作，这是所有土地储备项目的共同点。然而，各个政府在决定使用土地储备作为一项政策时，其潜在的目标或目的却不尽相同。欧洲进行土地储备的主要原因，尤其对于瑞典和荷兰这两个国家，是为国民提供一个良好的居住环境。以低廉的价格提供土地是实现这一目标的手段之一，因此土地租金或售价通常只包括土地的成本。进行土地储备的其他原因还包括减少私人投机行为，同时也源于这样一种信念，即公共部门可以通过介入土地市场来扭转规划中的不公平现象。因此，政府征用用作密集型开发的土地可以大大减小私人大发横财的可能。（安斯特朗语）英国采用土地储备这一做法主要是扶持那些饱受衰退困扰的城区进行改造，这些地方的土地市场如果没有政府的全面介入可能会持续低迷。美国郡一级的许多土地储备项目的实施都是源于公众对环境保护的渴望，尤其是要保护公共绿地或未开发荒地。美国许多经济不景气的城市地区实施了规模较小的改造项目，其中应用城市土地储备的主要目标也是环境保护。土地征用的方法公共部门征地是任何一个土地储备项目的根本。其征地方法取决于政府的政策。现存不同征地方法之间最根本的区别在于征地是否是强制性的。非强制性征地通过政府部门与土地所有者经过一段时间的谈判达成协议后完成。土地所有者可能是另外一个公共部门或者半公共机构，该实体的财产可能超过（也可能不足）所需要的土地数量，例如军队的地产。而土地所有者也可能是个人。地价的评估标准取决于交易所遵守的法律框架，同时也取决于购买的权利是什么（是完全保有权、租赁权还是其他）。 强制性征地通常要遵循某一具体法律，该法律规定土地征用方有强制性购买权，也叫做强制征用权。这一概念已经在全世界被广泛接受，它允许国家为了社会的利益而征用私人土地。通常情况下，这个法律不仅仅针对土地储备，它之前就已颁布，是有关征地以便提供基础服务的。在这个法律中，有一个有关“公共利益”的笼统的条款。在许多发展中国家，这样的法律通常是延续殖民时代的殖民国家的法律，因此这些法律条款可能会不合时宜，无法实现土地储备的具体目的。强制性征地的相关法律规定所有该履行的程序以及征地价格的计算方法。在许多情况下，该法律还规定额外成本的计算办法，诸如拆迁成本以及其他花费。然而，强制征地做法的最大缺点在于其耗时耗力。有时市政府为了达到具体的公共目的，诸如开发基础设施（公路、铁路等，例如马来西亚最近修建的公路以及铁路），没有别的选择而只能够强制性征地。有人说，如果没有强制征地权的话，土地储备计划必将失败。然而，本报告后面的个案研究表明，强制征地权在很多国家使用并不多。事实上，政府可以使用强制征地权，这对私人土地所有者已形成了威慑，让他们不得不拿出自己的土地来为公众利益服务，而且也防止高额索赔。土地储备是一个长期、全面的政策，因此它有可能同时包含强制性和非强制性两种征地方式。还有一种方法，那就是政府有优先购买进入市场的土地的权利，也就是说，法律允许政府有权利优先购买待售的土地。这种方法在瑞典已经采用并且已成为强大的工具，尤其和强制土地征用权同时使用时更加有效。无论征地是强制性还是非强制性的，征地价格将严格按照相关法律框架的条款来决定。征地价格通常基于市场价值，然而，该市场价值是按照土地现有用途还是反应土地的增值？这是非常重要的一点，取决于政府征地的政策。的确，土地储备的主要目标之一就是要获取土地，而且通常情况下是尽可能少花钱买大量的土地，所以估价标准很重要。我们同样可以从下面的个案研究中看到，估价、征用和赔偿金支付的日期等都是很重要的问题。发展与国际化接下来的个案研究揭示了土地储备政策的发展，土地储备于十九世纪晚期/二十世纪早期在欧洲产生，后来赢得全球认可，尤其在发展中国家。对土地储备的重要性也有不同的认识。有人认为土地储备“仅仅是城市规划者可以使用的工具之一”，但是也有人认为它“不单单是众多土地利用管制的工具之一，土地储备的普遍性使得它成为实施土地规划的核心力量，其他的管制工具在土地储备的支持下发展。”（佛棱曾）然而在研究这些材料的时候，一副这样的画面呈现在我们面前：土地储备与诸如私有化的其他发展政策不同，土地储备没有什么最佳实践样板可以复制。国家和地方政府的性质以及他们的不同需求使得各国创建了因地制宜的方法。这其中的变量包括：认识问题本质以及相关的主要概念目标、 政府的级别以及能力、现存的法律制度框架以及改变这些框架的能力、资金来源、项目实施的规模等。这些个案研究同时阐明：尽管现在全世界在理论上都认可土地储备的特性，它的实施成果却是不尽相同的。三、各国的个案研究本论文汇编了以下国家的案例研究，目的是为了介绍国际上土地储备的经验：1. 瑞典 / 斯德哥尔摩2. 英国 / 伦敦道克兰区 3. 印度 / 德里和坎普尔4. 马来西亚/ 吉隆坡欧洲有许多城市规划项目，而土地储备则是实施项目的一种技巧，应用广泛。我们选择瑞典的个案是因为瑞典是世界上最早正式采用土地储备政策的国家之一，同时无论从该国各城市采用土地储备政策的普遍性来看还是从该国土地储备涉及的土地数量来看，瑞典是应用土地储备最广泛的国家之一。该个案研究集中研究二十世纪六十年代的政府征地项目，当时土地储备达到高峰并且被普遍认为是成功的。同时，着眼于城市快速发展带来的潜在问题，包括吸收农民工和外国工人以及随之而来的中心城市衰落问题。该个案研究使用主要材料是一九七九年安斯特朗所发表的一篇个案研究的论文。尽管其中的一些信息已经过时，它还是提供了一个有用的例子，并且将欧洲的土地储备发展放到整个历史环境中去研究。在英国，征地绝大多数由新城镇开发公司承担，目前更多由各个城市开发公司负责。伦敦道克兰区的个案就是用来阐明具有固定的目标和时间表的有选择性的开发项目能够取得何种成果，这是相对于制定国家政策，征用所有土地以备密集型开发的做法而言的。该个案中使用的信息的主要来源就是伦敦道克兰开发公司所发布的材料。与许多其他的亚洲国家一样，印度一直面临着城市快速、大面积扩张所带来的压力。印度的许多城市都采用了土地储备的政策，但是，这些政策却未能满足提供廉价住房的需求。印度个案研究的主要资料来源包括各城市开发部门、联合国亚太经济社会理事会、以及其他附加说明的材料来源。还收集了马来西亚个案，目的在于阐明随着联邦政府整合地块以提供基础设施、商用楼、住宅建设和私人开发，马来西亚是如何转向私营部门来满足该国持续发展的目标的。使用的主要材料来源在文章中都已说明。四、土地储备制度的关键问题上述几个案例深入分析了土地储备作为一种城市化管理的工具在国家、地区和地方各级政府控制土地使用中所起的作用。尽管每个国家，以及每个国家不同的开发部门，都采取了各自的方式，但是也有一些对成功执行土地储备制度至关重要的共同点。这些共同点将在此章简要分析：目标和目的：任何成功执行的大范围的土地储备都有一个明确的目的。1950 和1960年代，德里市开发局（DDA）在执行该市的开发规划时实施的土地储备制度就没有做到这一点。问题出在目的、征用、处置和开发政策等都没有明确界定，导致土地储备制度没有成为一个有效的土地管理工具。明确政府干预的必要性是一个起点。尽管情况变化多端，但是也有一些共通性的特征。这些特征包括城市快速扩张和人口迅速增长、高度集中化、行政和政治结构层层分级，还有由于土地投机和非法占地者造成土地生产力下降。政府拥有土地本身并不必然会提高土地利用效率。如这些案例所示，政府面临的问题通常包括缺乏技能和权力；征用的土地在闲置期需要管理；大量资金长期积压；征用过程缺乏透明度和可信度；还有就是政府参与得越深，政府能力的问题就越突出。另外，政府控制越严，地产公平分配的难度越大。比较一下瑞典和英国的情况，就会发现这一点在1970年代的瑞典就非常明显，而伦敦道克兰开发公司采取的半市场化的方式实现了大部分的预定目标。因此可以看出，有必要将土地储备政策作为国家和城市总体规划和政策框架不可分割的一部分。设定的目标必须考虑到政府干预的基本目的，比如提供人们支付得起的住房，限制私人土地投机，获得政府规划决策带来的土地增值，或其他产出。目标应该解决土地所有者应得多少土地补偿金以及他们应该从政府决策中获取多少收益的问题。界定这些目标应该通盘考虑整体国情，地方政府现有的职权与结构，规模，城乡人口的划分，城市扩张的预期和革新的决心与能力。然后，拟定明确的执行策略，根据策略制定必要的组织框架，并解决诸如征用的方法与补偿的水平等细节问题。政府级别与组织框架：土地储备中涉及到的政府分级问题实际上就是国家、区域与地方政府预期目标不一，在法律、融资、政治和规划等方面执行能力不一以及大众舆论的问题。中央政府只看“大的方面”，看不到具体社区的开发需求，更别提对它们的具体需求做出反应。很明显，城市扩张是大都市共有的现象，大都市规划必须是地方政府和大都市政府的重中之重。某种程度上，土地市场在本质上也是一种大都市现象。然而，各级市政府似乎缺乏足够的能力、技能与权力，特别是那些郊区的小都市：他们面积较小，人员不足，没有远见，缺少资金。他们只是一味地利用优惠政策吸引投资开发，而这些措施有时会同区域或者国家大的规划目标相冲突。不应该低估保证成功完成一个土地储备计划所需要的技术与能力。在土地储备涉及到的地块位置、时间、面积、土地储备目的与土地价格方面都应作出知情决策。还需要相当的人力与专业知识来保证效率，否则有可能滋生非法土地市场。土地在开发之前应该精心管理，包括短期使用的管理，建设场内基础设施，确保没有非法占用者（让非法占用者搬迁在政治上操作有难度）。不管储备的土地规模有多大，都有可能会在相当长时间内积压大量资金。需要评估是否有这笔资金，成本是多少。还需要考虑到土地储备工作的问责制问题，包括程序的透明度，地块的选择和处置过程，以避免政府人员的营私舞弊、滥用职权。国家可以通过提供或者扣留财政援助影响地方的土地储备活动，这样的事情确实时有发生。然而，类似的影响会导致开发并不符合当地民众的意愿，而这并非当初储备土地的初衷。总的来看，从政治问责性、大都市规划与目的这几方面来看，大都市政府似乎是管理土地储备的最理想机构。但是，大都市政府也不可能完全独立于中央政府操作，它们也可能需要州政府的授权，特别是它们在较大程度上依赖中央政府的资金的时候。土地储备部门的结构本身也是个重要问题。从务实的角度出发，很多人认为唯一合理的土地储备部门应该是一家公共企业，也就是有特别职能的机构，经过立法授权在常规的政府结构之外进行运作。瑞典就提供了一个准政府机构如何操作的例子。也必须明确界定大都市土地储备机构与大都市规划局之间的关系、各自的权力与责任。这是大都市规划实施中土地储备方案能否有效的关键。（联合国亚太经济与社会理事会（ESCAP）和城市开发控制下的土地储备， 哈维L佛莱切内尔）规模：土地储备中的大部分问题出在储备规模上。一旦政府通过垄断政策成为主要的土地所有者，像瑞典那样，就必须意识到土地储备对土地市场的影响。大范围的土地储备实际上会破坏土地市场机制，私营部门在土地开发中的角色会相对较小。这样的开发可能会也可能不会实现设定的目标，影响很大。比如在瑞典，尽管一般认为其土地储备实现了主要的目标，最后却民怨沸腾，大众从城市扩张的现实状况出发反对该储备制度。无论如何，除非土地的征用是以农地价值或市场价值征收，并不受政府投资的影响，否则大规模的土地储备往往在经济上是不可行的，也是不可持续的。即便如此，在征收与处置之间通常也有好几年时间，因此债务偿还和成本回收成了主要问题。备选方案是有选择性的利用土地储备，而不是一窝蜂上。可以锁定具体改造项目，像伦敦的道克兰区，或甚至某一个乡镇或社区的开发。20世纪50年代英国的新城镇开发项目根据设计就是规模有限的。史蒂文内基市的例子就表明6个社区，每个社区容纳一万到一万两千人口，就可以组成一个目标规模为七万人口的开发项目。但是，即便是选择性的土地储备也有问题。如果也可以在私人土地上进行新的开发，私人土地所有者也被允许从中盈利的话，那么这些私人土地所有者获得的盈利与土地被征用作为储备的所有者获得的补偿金相比就会有很大差异。这就提出一个问题，即是否应该仅仅征用哪些计划进行更加密集开发的地块，比如会产生区域性影响的地块？然而，即使是采用这种方式，一个基本的问题仍然是：那些被征地的土地所有者与允许自行开发的所有者之间得到的回报是否大致一样？案例中没有包括的一点是，安斯特朗引用了法国的土地储备项目。这些项目被认为在法律和管理方面都设计得比较好。土地储备得到广泛引用，但是规模没有瑞典的那么大。由于这些项目征用了大量的土地，并控制了这些土地的未来用途，因此它们被认为是成功的。然而，也必须实事求是地说，无论是土地储备项目还是其他的政府行为，都既没有控制住土地投机，也没有广泛实现土地利用的规划目标。问题不在方案设计本身，而在缺乏足够的政治意愿和财政投入。土地征用与处置：在德里，德里发展局（DDA）有权掌控所有用于城市开发的土地。但是，土地征用的过程却费时费力，成本很高。征用价格按照征用通知下发时的市场价格计算，但是土地的实际交割却有可能是20年后的事情了。大部分土地通过拍卖出让，价格高昂，管理过程繁琐。但是，如果不拍卖，采用其它方式的话，有时候程序可能会出问题，从而有利于强势群体。当初设立德里发展局的目的之一就是平抑地价，但是自从实施土地征用方案以来，地价实际上上涨了很多。（联合国亚太经济社会理事会，亚洲的城市土地管理，1995）在瑞典，通常市政府确定的补偿标准是根据农业用途计算的。双方协议地价的方式很普遍。土地所有者很清楚，如果他们不同意政府的出价，政府就会动用强制征地权。如果土地所有者坚持强制征用的方式，当时市场价值或者10年前的市场价值中哪个低，哪个就是补偿标准（根据瑞典货币克朗价值变化调整）。瑞典人还引进了优先购买权这一概念，设计了最全面的土地政策。荷兰的法律规定按农地价值补偿，再加上地上附着物价值、搬迁费及其他与征用直接相关的费用（Strong），而英国和马来西亚的模式则规定补偿金按照市场价值加上其他征用引发的费用。征税如果土地储备规模有限，就可以考虑采取一些附属性政策和开发控制措施，比如，对私人开发的收益征税。这样既可以保证公共部门能从它的开发政策所带来的增值中获益，同时又可以对土地所有者公平回报。可以对土地主征收土地增值税，一般用作基础设施建设成本。由于政府的行为，（或者预期的政府行为），比如将土地性质从农业用地改为住宅用地，而产生的意外收益可以对其征收资产收益税。随着城市的扩张，周边农业用地的价格开始上涨，而且往往提前好几年，这是因为人们预期土地用途会变更，从而价值上升。何时开始上涨和上涨的幅度就取决于人们对价值上升和风险的预期了。从理论上来说，如果对因土地开发而产生的资产收益征收土地增值税和意外收益税的话，就不会有预期增长。征收意外收益税的根据是这种收益并非来自土地所有者的劳动或者投资，而是政府投资带动的。（联合国亚太经济社会理事会）还有一个税收的问题就是物业税。免税可能有利于土地储备目标的实现，但是，如果对储备的土地免征物业税，那么税务部门的税收就会减少，势必会转移到其他财产所有者身上。城市规划与法律框架：无论土地储备制度是当作“城市规划者的工具之一”还是作为“实施规划的中坚力量，支持其他控制措施”，有一点很明显，那就是如果规划工具和土地利用控制的机制效率低下的话，土地储备将很难实施。同样地，应该建立合适的法律框架，以反映政府的目标和政策。过时的法律并不适合土地储备的具体要求。特别是，有关强制征用的相关法律必须明确执行的权限和程序，计算补偿金的依据，如有必要，还应包括像搬迁等其他费用的计算依据。在瑞典，自上而下的管理和规划传统使政府忽视了普通人的角色，最终导致人们反对大规模的没有灵魂的开发，同时环保问题凸现。到20世纪70年代末，规划方式变得更加分散和个性化。资金在所有国家，资金也许是决定土地储备成功与否的最重要因素。从长远看，土地储备也许（也许不）盈利，但是，就短期而言，却面临着筹集大笔资金购买土地，然后盈利很少或者没有盈利的问题。在早期，需要资金用于土地购买、土地改善、管理费用以及偿还贷款利息。储备规模越大，征地的日期相比开发越早，盈利日期越远。事实上，所有土地储备制度的支持者都认为中央政府财政拨款是保证土地部门多快好省地完成任务的最有效手段。对开发地块的处置方法也会影响土地储备的融资能力。一开始中央政府划拨的“种子”资金可以支撑到中期，这是把地块卖给私人开发商，资金循环使用。但是，也有时候循环资金不足以满足城市扩张的规模。其他的金融风险包括房地产市场的周期性，当市场对新开发地块的需求疲软时，土地储备部门却还必须继续偿付债务。其他风险包括中央政府政策的变化，缺乏民意支持等。过于依赖销售土地的做法的缺点就是这种收益是短期的、一次性的，政府不能够从将来土地增值中分得一瓢羹。因为人们已经发现循环资金并不能与需求同步，因此在瑞典、英国、荷兰和欧洲其他大部分国家里，多数情况土地通过出租而不是出售。理论上这样可以保证公众可以长期地从投资升值中获益。然而，在斯德哥尔摩，一开始实行长期租约，而且很长一段时间才评估一次租金，使得它未能获得这种收益。后来改成短期租约，租金评估也更加频繁。鉴于上述原因，很多国家现在通过发行租约来流转土地用于开发。这种方法可能受到中央政府的影响。比如，瑞典政府对出租土地的条款就比出售优惠得多在“旺景年”，如果是出租，可以获得相当于地块价值95的贷款，以40年期还付，按市场利率计算，本金可以推迟10年支付，但是如果是出售，只有10年还付期，本金只可以推迟2年。无论是出售还是出租，另一个政策问题是流转的价格和条件。定价原则应该旨在回收成本，还是应该更低，从而将土地流转作为一个开发工具，补贴人们支付得起的住宅或者吸引新的商业投资？即便有些出租的土地经常重新评估租金，租金收入往往低于市场租金或者低于土地征购成本，不能循环用于购买新地块。低租金造成对社会群体的补贴不均匀，而且没有合理的依据。随着财务会计业的发展，人们开始认识到储备土地的真正成本。因而，人们以另眼审视完全由政府投资实施大规模土地储备的做法。财务上的考虑开始影响有关储备规模和时间的政策，也使得私营部门可能更多地参与进来。不管采取何种融资安排和流转政策，土地投资要独立核算，这样才能确定真正的成本和公众从土地储备中获取的收益。最后，我们发现斯德哥尔摩和伦敦道克兰区开发计划都受到20世纪80年代末经济衰退的严重影响。在瑞典，人口和社会经济模式上发生了人们未预见到的变化，使得对不同类型房产的需求发生了巨大的变化。因此有必要评估开发政策的风险，将风险最小化，也应该采取灵活的方式来减少其影响。五、经验教训与总结最后一节分析本报告所研究的个案中的经验教训，总结它们的成与败。这些结果仅仅建立在作者收集的公开出版物的基础上，自然只能代表对国际经验有限的评估。无论如何，各国的需求和状况不一，需求和状况也随着时间的推进而产生变化，因此，在解释本论文所作的总结时，应该持谨慎的态度。强调该报告研究工作的有限性的同时，还应说明：任何准备实施土地储备的机构不应该把本研究成果当作具体决策工具，而不做更深入的研究。1. 任何一个广泛实施的成功的土地储备制度都必须有一个明确的让其存在的目标。政府所有权本身并不必然带来更有效的土地利用。因此，土地储备政策应是国家和市区总体规划和政策框架中不可分割的一部分。2. 总体政策框架可以包括税收优惠措施，比如像企业园区那样吸引新投资，征收资本增值税，使公众享有资本的增值收入，兼顾社会公平等。3. 对于任何国家，都没有固定不变的方式，比如什么样的机构参与，什么级别的政府参与等。在土地储备项目实施之前，应该对所有的问题都深思熟虑，最终所采取的策略必须能够反映出达到某些具体目标所需的技巧和能力。4. 前期规划固然重要，也要注意到情况是动态的，随着时间的推移变化和发展。比如，伦敦道克兰开发公司发现刚开始的路子不对，不得不改变策略。诚然，我们不可能料事如神，把每个问题都预料到，也没有一个放之四海而皆准的方法。因此，我们可以说，一开始方向正确比试图一开始就找到所有问题的正确答案更重要。5. 我们需要平衡明确的目标和灵活性。伦敦道克兰开发公司早期推行的一个住房项目市场反响不错，很成功，以至于后来发展成涵盖整个区域的大型住房计划。在皇家码头区，该公司极不情愿地接纳商业物业，这为当地居民提供了有利的就业机会。在金丝雀港区成立的合作企业里，该公司的首要目标就不像在道格斯岛那样追求地价的最大化，而是认为它应该分享建筑物和开发商提供的基础设施所创造的价值。这个经验显示了抓住机遇的重要性。伦敦道克兰开发公司团队在金丝雀港区的表现就如何应对未知的环境提供了一个很好的范例，该团队时刻准备抢夺先机。6. 土地储备中的大部分问题出在储备规模上。一旦政府通过垄断政策成为最大的土地所有者，比如瑞典，就会影响目标的实现。这样的政策很可能不持久，导致难以预测和不尽人意的后果。必须谨慎地使用政府土地征用。很多人得出结论：大规模的政府干预的土地开发一般都不成功，尤其是在发展中国家。7. 有些情况下，不管是在全国，还是为了解决具体的问题，如果征用政策仅适用于计划进行更加密集型开发的地块，成功率出奇地高。伦敦道克兰区的改造就显示一个小型专注的开发公司是怎样完成大规模城市改造的宏伟目标。道克兰开发公司纠正市场失灵的经验可以总结如下：明确界定目标和目的，实施阶段设计在一定期限内完成；没有向新城镇开发公司那样制订一个耗时的总体规划，而是采取一个非常灵活的开发框架，随时对意想不到的机遇做出方应（如金丝雀港开发所示）；通过协商征用土地，但是不放弃使用强制征用权的可能性；不长期闲置土地；有效开展市场推广和公共关系，包括诸如企业园区的税收优惠，以吸引新投资；有效的项目管理；并非所有开发的土地都是公有的；政府通过提供基础设施，包括道路、铁路和城市机场，刺激私人市场发展；开始集中力量开发好道格斯岛，使道克兰开发公司和私人开发商充满信心；关键决策得当，比如建立私人住宅市场。8. 选择性使用土地储备也是整合开发场地的一个更灵活的方式。开发伦敦道克兰区时，道克兰开发公司同一时间运作84个项目，也就是说，区内有区，而不是一个大的集中地带。9. 许多人认为私营部门参与越多越好。这种做法的第一个优势在于政府不用全部承担整个开发的投资。第二，更有利于理解市场需求，提供合适产品。也有利于让私营部门吸纳风险。这一点非常重要。例如，20世纪80年代末和90年代初，当英国的宏观经济环境导致市场崩溃时，正是私人公司（比如奥林匹亚公司和约克公司）遭到破产。房产的衰落并非对公共部门没有影响。因为皇家码头区的大部分域的开发停滞了好几年，公共部门要承担更长时间的土地储备费用。然而，由于私人部门的参与，这个后果是可以承担得起的。10. 为了满足自己的需求，每个州应自行确定公共部门和私营部门参与的程度。在德里，尽管累积的滚动资金数额相对较高，储备的土地也很多，但是，考虑不周的政策、高昂的征用（和持有）成本以及落后的转让机制限制了德里发展局的工作。在事后反思后，德里发展局现在开始启动一系列措施，包括在城市区域有效运作私人市场，放松开发管制，开发低价建房技术等。问题的关键在于要认识到能力的有限性，有选择性地实施土地储备方案，在多种方案之间寻求平衡。11. 创新可以解决一些问题。吉隆坡的例子表明只要有激励措施，大型物业（其中30强制性面向低收入人群）的私人开发商可以成功地提供租房。通过不同方式的补贴（免费土地和降低租金等），CHKL正在为所有的受益者做这项工作。12. 住房相关的目标也应该灵活，把出租作为一个长期选择来考虑。一旦受益者负担不起直接销售，就会形成资金负担，这是无论政府还是私人开发商都不愿意看到的。出租房更容易些，可以推广。但是应该放松租金控制，出租双方可以签订协约允许租金一定幅度的上扬。13. 至于征用，一般认为对于一个有效的土地储备项目来说，土地强制征用权，或强制性购买是必要的。与强制征用权相关的问题包括官司造成的延误，法院判决出高赔偿标准以及相关的政治问题。然而，一般认为通常情况下没有必要使用这种权力，它的存在仅仅作为一个威胁就足以让土地所有者通过协商解决问题。14. 强制性征用政策中最困难的问题恐怕是补偿水平的问题。难题在于赔偿时，是否应该考虑其它土地用途产生的增值？在瑞典的个案研究中，赔偿并不考虑事实上或者潜在的开发方案，征地部门通常按农业用地价格支付赔偿金。在英国，伦敦道克兰开发公司支付的赔偿金却一定程度上反应方案设计之前地块未来预期的升值。这是个很敏感的问题，觉得受到不公平待遇的土地所有者可能会影响民意，使大众反对整个制度。按什么标准赔偿才合适？没有一个国际通行的蓝本。这是一个需要精心研究的政策问题。15. 在土地的流转方面，流转政策受到了激烈的批评，尤其是在开发为穷人提供的住房一事上。完全依靠市场作用