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政治其它相关论文- 日本官僚制度的家族性断想.doc政治其它相关论文- 日本官僚制度的家族性断想.doc -- 2 元

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政治其它相关论文日本官僚制度的家族性断想一、日本官僚家族性的表现本文所谓的家族性,是指根植于日本国会、政府和行政机关之间人事关系中的各种密切联系,包括利益关系、职务关系、行政层级关系等,不单指人们之间的血缘联系。日本明治维新以后,仿照西方国家建立了近代行政机关。根据现代宪政原理,国家行政体制应以政务和事务相分离为原则,也即在官员的产生、职务、责任以及在政府决策过程中的作用上各司其职,互不关联。在具体操作上,行政政务官的产生和去职主要基于国民的选举,其地位、职权和作用主要由国家的宪法或宪法性法律规定,他们是国家政策的制定者和执行领导,对于决策的成败负有政治责任。1行政事务官的任职条件、地位、职权和作用等均主要基于议会通过的行政法规范,他们在国家政策的制定和执行方面起着政务官助手的作用,对于决策的成败通常仅负法律上的和业绩上的责任他们在政治上保持中立,不依附于任何政党和政治势力,这是事务官与政务官的本质区别。2虽然从法律制度上,日本的行政体制与上述近代行政制度的要求完全一样,但有着自己的独特之处。这种独特性之一就是日本官僚体制的家族性。日本国宪法第十五条第二款规定任何公务员,皆为全体之服务者,并非为一部分之服务者第四十三条规定两议院以代表全体国民之当选议员组织之。然而,在政治实践中,似乎公务员和议员并不一定是全体的服务者和代表,与其他国家的政制相比,日本的政治实践中出现的政治家族及家族性似乎更为突出一些。根据笔者的观察,日本官僚政治中的家族性至少体现为这样三种现象第一,某一家族可称为传统的官宦之家,代有政治家或行政官员第二,行政各部门具有派阀特点,特定组织的内部形成一种类似于家庭式的小利益集团第三,官、吏一体或互相包容和互相关心,公权力的执掌者多数从官僚步入仕途。日本官僚制家族性的第一个突出表现是继受型,当一个人进入官僚系统内并取得一定的成功后,他的后代或亲属中总有人继承他或她的事业,要么成为国会议员、内阁成员,要么进入官僚机关,成为一名国家公务员,并可能逐步爬升至较高的行政层级。据统计,在二十世纪九十年代初,日本国会众议院中有26%的议员是世袭议员,占全体议员数的四分之一3现在这一比例据说已达到29%以上。4日本各官僚机构中世袭官员的比例,其总数不得而详,但个案统计则不在少数。例如涉及铃木宗男众议员事件的日本外务省原驻荷兰大使东乡和彦,祖父是二战结束后的外务大臣,父亲是外务省官僚,可以说是子承父业、官僚世家。5再如列入日本近现代人物履历事典的、日本战后政府中有名的内政官僚281人中,虽然不知每个人的全部履历,但仅从其略历中就可以知道其中有64人为官僚之子女或子女为官僚,占281人的23%左右如果算上兄妹等旁系血亲及婚嫁关系,则此数字可达129人,占281人的46%左右若仅从他们的亲属关系与内政部门有关(主要是子女或父亲为内政官僚、旁系血亲及婚嫁关系中有内政官僚因素等)的角度看,也有33人,占281人的12%左右。6从同一事典中所列宫内官、外交官、内政官僚、经济官僚、部分初期官僚和外地官僚中粗略统计,825人中约有163人有官僚的父子或养父子关系,占20%弱。第二个表现就是各个行政部门内部形成的类似小家庭的组织形式,也可以称为同气型,因而才有所谓的大藏一家、建设一家、厚生一家、农水一家等的称谓。尽管在一个家庭中,精英族、技术官和事务屋三个层级间等级分明、互不干涉,但每一个家庭中都强调团队精神,假如其中有一人去世,官房经理课就会借出厅用帐蓬,用公车载人参加告别仪式,派遣职员处理后事,为遗族募集育英资金,死者后代大学毕业后优先录用,等等精英族官僚结婚时,大臣以下的干部都要出席。7第三个表现是官、吏一体,也即行政长官与行政事务官之间存在着密切的关联。通常情况下,许多日本政治家都是先进入行政部门从事务官僚做起,然后在人事、经验、资历等方面积累了足够的资本后,或者参加选举成为议员或首相,或者被任命为内阁成员,当然也有进入各种公团从商者。例如,在国会议员中,有40%的人就是官僚出身的,所以有官僚执天下之牛耳之说。8以小泉内阁成员来说,除有许多人是二代或三代政治家庭出身这一现象外,就与官僚的关系而言,多数与官僚有着千丝万缕的联系,18名内阁成员大学毕业后或就业的履历显示其一,有8人大学毕业后即入省成为官僚,渐次从政其二,有6人从其他职业中退职从政后,都有当官僚的经历其三,有1人即小泉总理直接以政治家秘书身份就业,而后从政,另有1人自他职出任政治家秘书,然后从政其四,只有2人从无官僚或秘书经历。如果我们将秘书这一与政治和官僚有千丝万缕联系的职务当作是准官僚的话,日本现内阁18人中只有2人与官僚无关而这两人中有一人原是政治家,只有一人以大学教授身份直接受命入阁。918名内阁成员中,多数人在成为议员或大臣以前都有作官僚的经历,官僚简直就是大臣的资格证明。内阁大臣、国会议员与行政官僚的这种联系就是家族性的官本型。二、家族性的形成一般认为,日本现代官僚体制是在二战后形成的,但其渊源则可追溯到明治维新时期。第二次世界大战后,日本政治重建后,行政机关一般还恪守政治中立原则,国家公务员制度中正面的一家意识和相对自由的空气比较浓厚。但在五五年体制形成后,在吉田茂政府的独夫体制(ワンマン体制)下,国家政策的意志性单一化,新兴政治派阀为推行一党一派的意志,必然要求建立一种服从于政治需要的官僚体制,也即要求行政官僚能够配合政府政策的制定与执行,从而使官僚机构出现了政治化的趋势。10这种趋势发展到今天,逐步形成了官僚制度家族化的上述三种表现。二战后日本按照波茨坦宣言的要求建立民治政府,并非出于自愿,而是在外力的影响下突然发生了政制的转变不过,占领军当局出于政治和军事的需要,并不干涉日本政府的具体组成和运作。美国在日本没有实行在德国那样的军政,而是君临于日本天皇和政府之上,间接统治。占领军总司令麦克阿瑟虽有权随时改变日本政府机构和更换不满意的人事,但美国占领日本的最终日标是保证日本不再成为美国和世界安全与和平的威胁。11所以,除新宪法规定从向天皇责任转为全体之服务者(第十五条)以外,政治的突然转变并未影响日本官僚体制的传统。二战前的日本官僚制度,从观念上说,建立在家族国家观的基础之上。日本民族自认为是天照大神的子孙,天皇是日本民族大家庭的家长对于家长,人们不能对他的权威有任何怀疑,只能绝对服从。这种神国论的表现,如英国人费尔墨(Filmer)所观察的,人们对天皇的服从,实际上可以从日本家庭中子女对父母的盲从而得到说明与西方国家中世纪的家族国家建立在国王有一些英雄祖先不同,日本天皇家族的源流并不可考,日本人对天皇的服从,完全是对现人神地位的服从。12也就是说,在服从权威上,明治时代的日本官吏是不会去问一个为什么的。进一步说,日本流儒教传统的忠君爱国,与中国的忠君爱国是不一样的。日本学者总结道所谓一国的观念,是一家观念向家族观念的再扩大、再延长之结果,其历史连续性的发展,最后就达到了爱国的传统因而,对于日本人来说,由此产生的爱国就成为自己意识中的自然反映了。13中国的忠君爱国中一般不包含家族性,也不必然地把特定的王朝与自己联系起来。中国自周朝以后,皇帝的统治就要以民意为重了,即所谓皇天无亲,惟德是辅,14所以,统治者必须以德配天。孟子总结为民为贵,社稷次之,君为轻的道理。15在中国,只有当统治者有德时,臣子对君主和王朝的服从和尽力才叫做忠爱。现代中国仍然如此。在日本,即使是在政治领域,下对上的服从也类似于子女对家长的服从。当然,日本从来没有发生过王朝更迭的情况,形成忠君即是爱国的传统也不奇怪。16这是家族性的根源之一。下面我们还会看到,天皇在日本官僚制历史上的作用,对于认识日本现代官僚制家族性的演变有重要意义。当然,战前和战后官僚家族性有所不同,但只不过是从以皇国一家为主转变为省厅一家为主而已。日本政治传统中的家族性其实还可以向日本历史更早的阶段追溯其根源。在古代日本,孔子的名正言顺得到了充分的体现,一种高贵的姓氏可以被视作担当一定职位的家系基础,象征着取得权力的性质和正当性。十七世纪初德川家康在就任征夷大将军一职的同时,也获得了天皇封赏的氏长者(源氏)地位。这被称为是拟血缘的原理,是为了表明德川家康是日本第一任将军源赖朝之武家权力的继承者,其权力的范围与有效性因源于古代而合法同时,鉴于源氏在历史上与天皇的家族血缘联系,德川家康的氏长者地位有助于加强他代天子治天下的权威。17所以,权力、公职的家族性问题,在日本有着根深蒂固的传统。相当于中国秦以前的社会结构,古代日本国家机关的家族化是以社会的身分制为基础的。武家与士农工商四民各守其分,才会有对公职的家族性垄断。18再上溯到公元七八世纪,日本古代国家行政机构形成过程中呈现出一个突出的特点,即公权力与家产制并立的趋势。由于大化改新之后全面引入隋唐政制,中国的世族政治到日本后就变成了贵族制。但与中国的君主专制不同,日本当时的政治权力并未极权化,而是逐步贵族化了。19政治贵族化实际上就是政治权力和国家管理事务的家族化,因为此后直到幕藩制国家的成立,政治都是由贵族掌握的而在近世以后的日本,官僚的家族性仍然得以延续下来,形成戴雪(A.V.Dicey)所说的宪法惯例,只不过官僚的世袭作为一种客观存在,并非公认的制度而已。明治维新时期,维新派活用了天皇的权威,靠着威迫幕府将军的大政奉还和王政复古的行动,把天皇树立为支配人民的绝对君主。如果仅就家族性的近代根源看,树立天皇绝对权威的造神运动对家族性的形成主要有两方面的影响。其一是社会道德教育,其二是官僚势力的重新整合。从社会道德教育方面看,1890年(明治23年)以天皇名义颁布的教育敕语不仅是砥定日本新社会道德的基石,而且也是建立一家日本的关键性文献。教育敕语以儒家的齐家治国平天下为出发点,以为我臣民克忠克孝,亿兆一心,世济其美,此我国体之精华而教育之渊源尔臣民孝于父母,友于兄弟一旦缓急,则义勇奉公,以扶翼天壤无穷之皇运20可见,其核心内容是忠孝,而以孝为社会道德之本。旧日本文部省后来发布的敕语衍义将忠孝谓为国体之精华而教育之渊源作出了这样的解释国君待臣民以恳切之情,臣民待国君以忠孝之道,此德义之极大者也国君出自慈善之心爱抚臣民,臣民不忘恩义而对君父尽忠孝之道由此观之,我邦卓然屹立于东洋诸国之间,知君臣父子关系得其宜之方者,无非基于教育,外此则不知其然也。21对于扶翼皇运,还从社会达尔文主义出发,认为社会之构成,国家之组织,必然需要统治者,小至酋长,大至君主,恰如蜜蜂、蝼蚁或鹤群、象群一样,由一个一家之长,集权力与权威于一身,方能正常运作。22就国家管理的层面上看,大政奉还和王政复古是为了抑制传统的朝廷旧势力的抬头,从而维护新官僚的既得利益。23自明治维新以来的日本官僚制,是在引入西方文官制度的基础上形成的,但这并不能否认原有官僚制家族性传统的影响。明治新官僚的出现固然在一定程度上否认了近世日本官职的世袭制,然而,传统本身的影响却是潜在的、无法简单地予以否定的。新官僚掌权后,虽然因打破旧有的门阀制、实行考任制而广开仕途之路,出现了英俊竞进的局面,各种社会阶层的人们都可以凭自己的能力而非出身进入国家机关工作。24但是,平民化的结果如福泽谕吉在1888年所观察到的官员者殊少男子气概,动辄屈其节以事人,其举动时时陷于卑微,盖彼等之生活皆须依赖于俸给以免于饥馑故也。25也就是说,1887年(明治二十年)官制改革后,日本政府部门很快就从创业、革新的局面回复到了秩序的时代。不过,新的官僚制稳定后,日本近世之前的下剋上现象就在官僚与政府间出现了,特别是战前和战中军部官僚气焰最盛。26而这种官僚支配的局面,如前所述,在战后也很快就恢复了。27历史上家长式教育模式以及家族性的传统,构成了现代日本官僚机关内部关系的一个准则。而这两种原因的社会意识背景,大概在中国也能找到,即历史上缺乏尊重个人权利的传统,不过在日本主要表现为喜欢服从的人比喜欢自由的人多。28服从或盲从正是家长制家庭所具有主要特征,或许也是任何形式的家族性得以存在的基础。三、家族性的利弊分析对于官僚制的评论,无论在哪个国家,指责都多于肯定。这不足为怪。事实上,任何事物都有两面性,老子就曾说过祸兮福之所倚,福兮祸之所伏。29如果必须革除官僚制的弊病,我们也必须认识到不可能废除这种制度。应当说,官僚制与国家本身一样,是人类社会的一个必要的罪恶。不认识这一点,那么任何评论都会失于偏颇,也会因此而有害。人们只能限制它的弊害之处,但也要依靠它来进行社会和国家管理。像在中国,人们原本对社会主义制度的优越性深信不移,认为由于社会主义是为多数人谋利益的事业,所以不容怀疑地是人类历史上所建立的最进步的制度。然而,正是由于这种绝对的、违反历史唯物主义的宿命论认识,造成了社会主义制度在实践过程中的种种失误。30人类社会实际上不可能创造出或制造出什么尽善尽美的制度来,如果一定要相信人的完美,除非从宗教中寻找答案,否则就不可能得到正确的结论。对于官僚制及其家族性的问题,也应本着这种认识去观察,庶几可以获得客观的认识。对于官僚机构家族性的诸多弊病,笔者无须多言,主要是指它对国家决策产生不利影响的各种表现。官僚的家族性本身并不一定构成一种弊害,通常要与决策过程或公权力行使过程结合起来进行分析,才能看到它的负面表现。至于家族性导致的腐败和对互相错误的包庇、遮掩等,则不是它的主要表现。一般认为官僚制在决策和权力方面产生结构性弊病的症结在于自民党一党长期执政。从1955年五五年体制建立到1993年它的终结,自民党长期执政。为保证自民党政策的连续性,必然要建立与官僚机构的紧密联系,以使决策的具体细节及其执行更为顺利。在这种体制下,只要官僚机构保持精英队伍,在国家管理问题上保持一定的效率,那么,即使一位省厅大臣平庸无能,31国家机构的运行也不会受到重大影响,也不会出现重大失误。事实上,五五年体制建立以后,日本经济高速发展,社会迅速进步。那时的人们并没有过多地指出这种与政
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21ask上传于2013-12-14

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