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政治其它相关论文19241927年中国国民党地方党政体制研究【内容提要】大革命时期地方党政体制的特色主要体现在三个方面从政府组织的原则看,实行“间接党治”原则;从制度规定看,实行地方党政相对独立的体制;从实际运行看,地方政府权力高于地方党部权力。【摘要题】民国史研究【关键词】党治/地方党政体制/国民党【正文】针对大革命时期的地方党政关系,有一种观点认为,从总体而言,这个时期地方党部比地方政府显得更有权威。1P184这一观点是值得商榷的,不能一概而论。地方党政体制是纵向党政体制一个重要组成部分。党治特色是地方政府组织原则的一个重要特征,省县地方党政权力结构的制度设计,规定了地方党政运作的框架。从总体来看,地方政府比地方党部显得更有权威,而不是相反。一地方行政组织的间接党治特色虽然地方政府的组织精神与中央政府的组织精神是一样的,都是党治原则,但稍有差别。中央政府实行的是“议行合一的直接党治”原则,地方政府实行的是“间接党治”原则。“间接党治”也与代议制度下的间接政党政治有别,前者是指地方党部不能直接统制地方政府。在国民政府成立之前,粤人就实行“以党治省”,邻近的桂省也效法,如桂省曾预言“依第一次代表大会所议决之省县各条政纲,若于吾桂省次第实施,期年之间,党治可决成功”。2在成立国民政府的同时,广东省政府也作了改组。1925年7月1日,公布“省政府组织法”,7月34日,广东省政府和市政府相继成立。随后,又建立县级行政机构,到第二次东征10月前,已建立27个县政府。3地方政府成立后,就面临着正确处理与同级党部的关系问题。虽然地方政府都要受国民党的指导,但并不意味着同级党部可直接统治同级政府,同级党政组织之间是一种间接关系。“间接党治”原则在有关法律规范中有所体现。最初制定的省政府组织法第一条规定“省政府于中国国民党指导、监督之下,受国民政府之命令,处理全省政务。”4广东省政府发表的成立宣言中说省政府从政的“根本之计,尤在使全省人民及为人民服务之军队与官吏,皆受中国国民党之政治训练,使成为确信三民主义及实行三民主义之人”。5P15551558这些条文并没有规定省政府要受省党部直接监督和指导。党治与法治是不一样的,在党治之下,无成文宪法,亦无正式制度化之立宪机关;在党治之下,中国国民党代表全国人民行使国家法律主权,中国国民党之意即为宪法,中执会或中政会即为立法兼行政机关。6P449以后修正的省政府组织法继续贯彻这一党治原则,但间接党治稍有改变。1926年11月10日,省政府组织法第一次修正,其中第一条规定“省政府于中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导、监督之下,受国民政府之命令,管理全省政务。”第五条规定“省政府得制定省单行法令,但不得违反党之决议及国民政府命令。”7与此前的省政府组织法相比,党治原则规定的措辞有所变化,也即把省政府受“中国国民党指导、监督”具体化为省政府受“中国国民党中央执行委员会及省执行委员会指导、监督”。关于措辞变化的原因,有的学者认为“中央执行委员会为中国国民党之代表机关,而省执行委员会为该会驻省代表机关”,“其意志当为中央执行委员会意志”,“故此项修改仍继续初次规定法意,特加具体约束耳。”6P449这种观点是值得商榷的。事实没有这么简单,真正的原因是以党治国,在中央层级是很明确的,也即实行党政一体制,但在地方,不可能象中央党政体制一样。在地方,如何贯彻以党治国的党治原则,还在摸索之中。在军政时期,军事是第一位的,地方党政关系的复杂性还未充分显现。进入训政阶段后,各种党政矛盾激化,从而导致地方党政纠纷不断。虽然导致矛盾发生的原因许多,但省组织法设计的党政体制也值得思考,故1927年7月8日,第二次修正组织法,不得不将“省执行委员会”字样删除。从以上也可看出,中央政府和地方政府组织法都标明了党治原则,但有差别中央是通过中政会实行“议行合一的直接党治”原则,而地方政府是在国民政府垂直领导之下。地方党部虽也监督指导地方政府,但是,它不能干预地方政府,它们之间的关系是一种间接关系,笔者姑且把它称之为“间接党治”原则。不仅如此,地方党政之上设有综揽立法、行政权限的“议行合一。”的机关,那就是政分会。有政分会的存在,省政府要向政分会负责并报告工作,所以省政府的间接党治色彩更加明显。1927年3月13日,二届三次全会通过的修正政治委员会及分会组织条例第6条规定“政治委员会分会之人数、权限、任务及与当地党部之关系,由中央执行委员会规定之。”第9条规定“政治委员会分会,对于地方政治问题之决议,得直接交由地方政府执行之,但须报告中央执行委员会。”8P320321从上述规定可看出,各地政分会是几个省党政之上级机关,地方政府直接受政分会领导而不是受地方党部领导。政分会既管党务,也管行政立法。省党部省政府都要向政分会报告工作,如1927年4月7日,广东省党部致广州政分会要函,请将第二届选举经过事宜向中央解释。9广东、广西两省的行政方针也是由广州政治分会规定的。福建克复后,1927年2月9日,广州政分会第10次会议,特议决对福建省之行政方针,先由分会将两广之行政方针,电闽省政务委员会,以为参考之用,再由该政务委员会按察该省政治情形,草拟办法,并报告政分会,然后再由政分会定对于闽省之行政方针。10所以广州政分会“负广东广西福建三省政治党务任务”。11福建临时政治会议成立后,福建省政府并未成立,“福建军民财各政及党务进行事宜”都由临时政治会议处理。12所以,中央“政治会议不啻为党中政治上之最高机关”,“各省之军事外交党务诸重要问题”由政分会负责,“均集中于党,故政治会议确成为政治上党务上军事上唯一的指导机关。”13总之,从地方组织看,广东省政府的组织特色是党治。就党治在地方政府组织实行而言,它又有不同中央政府组织党治的特色。具体表现为中央及省执行委员会为省政府监督机关,14它们不能直接领导、干预省政府的内部事务。二地方党政体制的相对独立这个时期,虽然地方政府实行间接党治原则,地方党部可以监督地方政府,但并非事事要听党的指挥,受党的控制和操纵。国民党的指导思想是要建立相对独立的地方党政体制,即机构相对独立和职能相对独立。在这种体制下,地方党政自成系统,又互相联系。关于地方党政体制,有一些制度规定。从这些制度规定来看,地方党部不能超越地方政府。地方党政关系是一种党不干政,政不干党,党政相互监督的关系。这种关系主要表现在以下几个方面首先,地方党部只能监督地方政府,对地方政府只有建议之权而无干涉之权。1926年1月24日,国民政府发出通告“国民政府基于以党治国之精神而成立,凡政府所举措,皆本于党之主张。最高党部代表本党对于政府施行指导、监督,其余各属党部及各种人民团体对于政治问题,固有自由讨论及建议之权,而对于财政收入及一切行政事项,不容直接干涉;否则破坏行政统一,纪纲不存,国无以立。15从这个通告可看出,中央党政体制与地方党政体制是不一样的。中央党政机构虽是分离的,但人员是重叠的,中央党部可直接指挥、控制国民政府。地方党政机构不仅是分离的,而且职能也是有分工的,党部不能直接指挥、控制、干涉地方政府,只有最高党部才能代表国民党对所有政府实行监督和指导。其次,地方行政及司法机关也不能干涉地方党务,政府机关如有意见应报告其上级机关乃至中央党部处理。1926年7月20日,中央第42次常会上,讨论和通过了广东省党部呈请通令各行政及司法机关不得干涉党务的提案,中常会决议交政治会议讨论。该“案系由东江行政委员徐桴擅自越权改组县党部而发生”。从这个会议的决议可看出,国民党中央也是不允许地方政府干预地方党部事务的。16P435436第三,政府机关不能随意逮捕党务人员。地方党政发生矛盾之时,地方政府往往利用手中掌握的军警大权逮捕残杀党务人员。国民党中央对地方政府此种行为是严厉禁止的。7月24日,中央第43次常会上,有广东省党部的提案呈称各县行政机关拘捕党员事宜不断发生,有违中央通令,应请严办。该案的由来是据顺德县临时监察委员会及执行委员会先后呈称,第六区党部常务委员兼农民学校校长梁著泉被县长陈粹维擅捕监禁一案;又东江行政委员徐桴函复,大埔县长陈毓辉滥押县党部干事李韵琴一案。广东省党部呈称,关于行政机关不准干涉党务,已交由国民政府通令在案,至此种逮捕党员事件,前由中央通令各县并行知政府查照,凡逮捕党员,除现行犯外,应先呈报中央,然后执行等各在案,惟此种事件发生甚多,而依请呈报者甚少,是应设法制裁,以维党纪。中央对此种行为,若非严予制裁,影响党务前途殊非浅显。中常会决议关于逮捕党员手续,前既经中央通令在案,该县长毋得故违,惟姑念该县长等以初次未谙手续之故,从宽免处,但在押之党员等,应由省政府查明实在情形后,准予保释,并再通令各县嗣后应依前案办理,如再故违,应予以严重处分。16P4444458月7日,中央第46次常会上花县县党部电告三水县长杨宗炯竟枪决党员,请予惩戒案,该会决议交省政府派员查办。16P482最后,国民党中央已初步规定了处理地方党政矛盾的一些原则。如党政互有意见,应报告各自的上级机关处理,上级机关处理不了,由中央党部决定。地方党部不能干涉地方政府内政,如有意见应报告上级党部,乃至中央党部。地方政府对地方党部有意见,应报告上级政府,及至国民政府。1926年2月政治会议决定“县党部对于县政府有监督之权,及建议之责任;不得强制县政府执行。如县党部不满县政府之措施,应提出意见于省党部,由省党部转咨省政府处理。”171926年7月,广东省饶平县党部擅设钱粮委员会,民政厅长提出意见于省党部,省执委会第32次会议决议交中央监察委员会办理一训令该县党部不得侵夺民财两政权限,致干党律;二函复广东民政厅准予行使政权,解散该县党部擅自设立之钱粮委员会;三函知广东省党部注意督饬该县党务。27日,中央第44次常会决议照中央监察委员会执行。16P452453此外,地方党政相对独立还表现在同级之间相互交叉任职的情况很少见。关于地方党政应有分际的规定是国民党地方党政应各自相对独立思想的制度化,就是到了训政阶段,这个思想和制度还是存在的,而且越来越坚定和巩固。虽然制度规定地方党政是一种相对独立的体制,但地方党部与地方政府到底是何种具体关系并未规定,从而导致地方党政关系并不融洽,例如省党政关系“至为浅薄”,两者“之间判若鸿沟”。18为此,才有1926年10月19日中央各省区联席会议关于省党部与省政府关系议决案的出台。该会通过的省政府地方政府及省民会议县民会议决议案规定省政府委员“产生之法,由中央执行委员会指定数人,会同省执行委员会组织省政府。”省党部并没有直接组织省政府之权。第二天,该会又通过了省党部与省政府之关系议决案,其中规定各省情形不同,可分三种办法1省政府在省党部指导之下;2省政府在中央特别政治委员及省党部指导之下;3省政府与省党部合作。某省应用某种办法,由中央执行委员会决定之。8P281283国民党中央坚持地方党政体制是与中央党政体制不同的,应有分际,但究竟采取何种关系却还在摸索之中,对省级党政体制的模糊规定就印证了这一点。三从实际运作来看,地方政府权力高于地方党部权力从实际运行观察,这个时期的地方党政关系,各地情形不一。有的地方是以党统政,如苏、鄂等省。在苏省,“党部言在必行,县长惟命是听民众把党部看作万能”。在鄂省的一些县,县政府主动表示服从县党部的决议案;县署人事经县党部决议通过后始能任用;县府财政亦受县党部监督。19有的地方是党政制衡,如湘省。在湖南,“凡革命势力伸展所及之地,政府必在党指挥监督之下。无可疑义”。201926年10月召开的湖南省国民党第二次代表大会通过的关于市县党部与县长之关系决议案规定“县长与市县党部立于同等地位,遇事以协商形式解决。1P183有的地方是以政治党,如粤省,粤省政在党之上。在北伐之前,由于国民政府实际统治的领域仅有广东省,所以广东省的地方党政关系是此时地方党政体制运作的一个突出代表,其他省的地方党政关系并不是占主导地位的关系模式。也正因为国民政府实际统治的领域仅有广东省,所以中央党部可以避开省党部而直接指导和监督省政府,省政府领导人也同时兼任中央党政职务。21P261我们可以对比一下广东省政府与省党部的组成人员,就可看出省政府与省党部的各自地位。省政府的组成人员如下胡汉民中国国民党临时中央执行委员、中央执行委员,国民政府委员、外交部长、军事委员,广东省省长许崇智中国国民党候补中央监察委员、军事部长,国民政府委员、军事部长、军事委员,广东军事厅厅长廖仲恺中国国民党中央执行委员、工人部长,国民政府委员、财政部长、军事委员,广东财政厅厅长古应芬陆海军大元帅大本营财政部长,中国国民党候补临时中央执行委员、商民部长,国民政府委员,广东民政厅厅长孙科中国国民党广州市特别党部执行委员、组织部长,国民政府委员,广东建设厅长宋子文广东商务厅厅长许崇清广州市教育局长,中国国民党候补临时中央执行委员,广东教育厅厅长陈公博广东农工厅厅长省党部的组成人员,省党部则于1925年11月4日召开第一次会议,选出了陈公博、杨匏安、甘乃光为常务委员,杨匏安为组织部长,甘乃光为宣传部长,彭湃为农民部长,刘尔崧为工人部长,范其务为商民部长,陈孚木为青年部长,何香凝为妇女部长,谭桂萼为书记长。除了甘乃光、范其务、陈孚木,何香凝不是中共党员以外,其余的都是中共党员。除了何香凝任中央党部妇女部长、甘乃光任国民政府监察委员外,其他人没有在中央党政机关任职。从省政府与省党部的组成人员来看,前者主要是国民党中央党政要员,后者也有兼任中央党部和国民政府职务的,有些还是群众运动干部,但主要是中共党员,在中央政府居要职的少。省政府组成人员的地位要高于省党部组成人员的地位,这也说明了省政府的地位要高于省党部的地位。省党政机构相对独立,但省级党政是与中央党政连为一体的,也即上下之间交叉任职的情况很普通,所以省级党政之间矛盾很少发生。党政矛盾和纠纷主要发生在县级党政之间。县政府利用手中掌握的财政、军警等大权,处处为难县党部,甚至残杀党部人员。这从另一角度说明了地方政府的地位要高于地方党部。例如,从化县党员陈逸如等致函中央执行委员会,报告该县县长朱本恕等摧残党务情形;紫金县党部筹备处报告云“一般土豪劣绅,多诬以赤化、共产、公妻、过激等口号,又指党部为共产机关。”前任丰顺县长杜石珊“身隶党籍”而“即将党部文书、印倌、宣传品捣毁无余,复将国旗、党旗撤除,以换陈炯明军旗帜”。有时省党部也站在县政府这一边,不分青红皂白地谴责县党部滥用职权。如1926年2月,顺德县党部率领农民自卫军击毙了准备暗杀县党部执行委员的恶霸谭十二,随后,广东省党部指责此举“滥用职权”,停止顺德县党部执行委
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