政治其它相关论文-SARS危机与政府治理机制创新.doc

政治其它相关论文-SARS危机与政府治理机制创新SARS危机是一场发生在公共卫生领域的突发性危机。但对这次危机的反思将远远超越公共卫生领域，甚至超越经济领域。透过SARS危机，使社会各方面对旧体制的陋弊及加快推进相关体制改革进程的迫切性有了更深刻、更直接的感受和认识，为进一步深化改革提供了良好的舆论氛围和群众基础。汲取教训，亡羊补牢，需要结合我国体制转轨的大背景，尽快完善公共卫生应急机制建设，并由此促进政府建立更广泛的“防患于未然”的危机管理机制。同时，要促进政府治理机制加快实现从全能政府向有限政府、从控制型政府向服务型政府及全面建设责任法制政府等的转型，建立适应新阶段的政府治理新机制。一、SARS危机中的政府治理缺陷1、缺乏与全球化进程相适应的危机意识和危机管理意识。从目前SARS防治工作暴露的突出问题看，主要是处理突发公共卫生事件的应急处理机制还不够健全，在应急处理工作中存在信息不准、反应不快、应急准备不足等问题。但首要的问题是，在政府转型过程中我们一直未能树立起足够的、非传统的危机意识和危机管理意识，这是导致危机应急工作被动的根本原因。经过20多年的改革开放，我国经济社会发展的内外部环境和条件已经发生了深刻变化。全球化成为进一步推进改革与发展不可忽视的重要背景。但我们在推进转轨进程中，对全球化下所滋生的各种风险和危机认识不足，对现代社会存在的各种危机缺乏基本的分析判断机制，缺少风险评估机制，导致风险不能被及时发现和有效防治。SARS的第一例病例早在2002年11月16日在广东发现，但人们被告知危机和正式启动非常状态的危机管理机制却是到2003年4月20日之后。此间有许多机会可以将SARS控制在局部，对此次危机的正确评估和启动应急机制也有机会开展的更早。实际上，这种缺失已经在过去几年的几次突发性事件的处理中多次暴露出来。2、政府职能转变和治理目标中，经济目标和经济职能有余，公共服务与社会目标不足。HT我国是一个发展中的大国，也是一个由计划体制向市场经济体制转轨中的大国。鉴于落后的社会生产与人民日益增长的物质文化需要之间的基本矛盾，在过去20多年的改革开放进程中，我国在促进资源配置方式转变，促进生产力发展，追求经济效率方面取得显着的成绩。但在处理效率与公平、政府与市场等基本关系方面，因改革的策略与阶段性目标所限，遗留和积累了许多问题。如在处理效率与公平的关系中，在就业与社会稳定的压力下，实施效率优先、兼顾公平的原则，各级政府片面追求国内生产总值增长指标，一方面政企不分、政府对市场的各种行政干预不断，另一方面，基础教育、公共医疗、社会保障、环境保护等公共产品提供方面，政府缺位，供给不足；一方面政府在追求经济增长目标方面，不遗余力，另一方面，在公平分配、缩小区域发展差距、促进社会事业发展等方面，投入不足，发展滞后。此次SARS导致危机，很深刻的原因就在于我国医疗卫生事业发展长期严重滞后于经济发展和社会转型，公共卫生体系建设长期严重滞后于工业化、城市化和对外开放步伐，医疗卫生产业严重滞后于其它产业的发展。从目前来看，受SARS冲击最大的不是商业，也不是交通部门，而是本来已经极度脆弱和紧张的医院和公共卫生系统。令各级政府真正担心的不是广州、北京等大城市，而是医疗体系极度残缺、医疗资源极度匮乏的广大农村。与经济的快速增长相比，我们在公共卫生体系及其它社会事业建设方面，无论是制度建设、体制改革，还是政府的资金投入都严重滞后。3、现行行政管理体制条块分割，缺乏协调，效率低下。这次SARS危机再次暴露了政府行政管理体制的弊端。国家行政学院杜钢建教授将目前的政府管理的体制弊端概括为：政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化。在这种体制下，一级政府遇到社会危机时在一定程度上失去了对某些部门（如卫生部门）的有效调控能力；而某些部门自我做大，将权力的行使与自身利益纠缠在一起；各个部门在处理方式上习惯于层层审批，习惯于等待上级的行政指令，责任不明确；行政审批的复杂化，导致工作效率低下，遇到SARS之类的特殊危机事件，更缺乏足够的处理和应变能力，暴露出缺乏有效及时的快速反应机制的缺陷。SARS危机完全打破了行政部门按职能分工的工作体系，也造成管理条块分割体制下应对工作在最初的无序状况。到目前为止，SARS的有效遏制主要是靠中央政府的行政强制和全民动员。但同时，这种非常状态下的非常做法又进一步强化了原有的各地方、各部门对中央领导权威和行政命令的路径依赖。如果不能有效地改变这种状况，在遇到新的突发事件或潜在的局部隐患时，难免将导致新的社会危机。4、公共信息处理上，“内紧外松”，缺乏信息公开机制及发挥媒体舆论的引导、沟通和监督作用。在应对SARS危机初期，正是由于信息不透明以及危机管理措施失当，导致SARS危机迅速扩散蔓延。回首今年年初SARS疫情从广东局部地区爆发至今的基本过程，一个深刻的教训是，在关系公众切身利益的重大问题上，试图隐瞒信息，以传统“内紧外松”方式解决问题的思路，最终会使整个社会付出难以估量的、更大的代价。在这次疫情中，在政府信息发布迟缓时，大众传媒也处于“失语”状态，客观上形成了各种虚假信息及谣言四起，对保持民众情绪稳定和理解形成很大障碍，更谈不上舆论监督对提高政府效率的作用。向社会提供真实可靠的公共信息是政府和媒体的社会责任，尤其是在全球化和信息多元化背景下，正确认识和充分发挥媒体和社会舆论的作用将越来越重要。因为这些信息不仅关系到本国公民的健康与生命安全，还直接同国外公民的健康和生命安全相联系，不仅影响政府在国内民众中的形象，更影响政府的国际形象。SARS危机警醒政府治理改革中及早实现公共信息的公开、及时和准确的现实性。5、社会力量和民间组织缺乏发挥独特作用的途径和保障。适应现代社会要求的政府是有限的政府，管理范围有限，责任有限。但在现实中，“我可以负责任地告诉你”几乎成了一些政府官员的口头禅。SARS危机发生之初曾一度失控，这种在公共事务中依然自觉全能的政府治理思维不能不说是一个祸根。此次危机暴露政府治理在培育和发挥社会力量作用方面的缺陷：一是传统政府管理思维限制了民间组织在公共危机中扮演角色和发挥作用，政府一直处在主导地位，并习惯于以行政为主导的行为程序；二是忽视民间力量和社会力量的实力，未能给这支力量发挥作用提供适度空间和保障。这些缺陷不仅反映在SARS危机下的科研攻关上，也反映在对SARS病人的社区帮助、民间组织的志愿行动上；不仅反映在城市，更反映在广大农村相关防治工作中。今年4月16日，我国公布了SARS病毒的基因组序列，而加拿大和美国的科研人员于4月12日和4月14日抢先一步公布了测序结果。国内负责病毒基因测试的、民间科研机构华大基因研究中心披露，如果不是现行条块分割、僵化陈旧的科研体制的限制，提早10天拿到SARS病毒的材料，SARS病毒基因组序列的结果就是从中国人手里第一次向全世界公布。此外，由于种种法律、政策、观念等障碍，目前我国的非政府组织和民间力量发育不良，自身也存在许多问题。6、政府公共财政方面暴露的缺陷。SARS危机作为一个突发性的公共卫生危机，对政府公共财政提出严峻挑战。根据北京大学中国经济研究中心和北京大学卫生政策与管理研究中心联合调查的结果，每例SARS疑似病人每天的直接治疗费用为1090元左右，观察期为2天左右；每例确诊轻症病人每天的直接费用约为1100元，重症病人每天约为3220元，疗程为21天左右。这些不菲的开支目前是由各个医院自身垫付。4月27日，北京市财政局等单位联合下发了关于非典型肺炎患者医疗费用有关问题的通知，通知规定，对于经济困难的有本市户口的无单位人员和外地在京务工人员，将由北京市财政承担。但这份文件仅仅解决了原则问题，由于财政吃紧等种种原因，相应的财政拨款迟迟不能到位相关资料引自仇勇等，2003：SARS启示录，商务周刊第11期。另一个疫情严重的地区山西太原，全年财政预算支出为33亿元，本级预算支出17亿元，总预备费只有2000万元。在这种财政状况下，已经拿出4678万元的资金，其困难可想而知。这些已经拨付的资金被广泛用于医院购置设备、医务人员补贴、环卫局特种垃圾处理和维修、客运办进行消毒、市政排水处消毒等各项种类繁多的项目上，甚至为平抑SARS疫期肉菜的价格，太原市财政也拨了100万元。地方财政少收与多支的尖锐矛盾在SARS危机中更充分地凸现出来。实际上，目前政府公共财政体制面临的问题远不止这些，如根据中国预算法第三十三条的规定，各级政府预算应当按照本级预算支出额的1%3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其它难以预见的特殊开支。2003年的总额是100亿元，占中央本级支出的1.4%，目前已经划出20亿作为专项资金，但总量上的缺口如何弥补？中央财政对中西部24个省份各预拨1000万元，这种分配方式是否合理和有效？由于对农民工实施属地管理，并实行“首诊负责制”，各地方之间的财政支付如何进行等。这些问题和漏洞将是此次SARS危机后不可避免的工作，也对进一步理顺公共财政体制提出更迫切的要求。7、缺少官员问责制度。“对上不对下”是原有的官僚制度固有的缺陷，在涉及人命关天的突发事件面前，固有的思维惯性造成某些地方和部门对相关疫情的隐瞒、缓报甚至欺骗。由于缺乏健全的考核机制，这种制度的缺失所造成的危害不断在各地的突发性事件中重演。此次危机只不过是在更高层次上暴露出已长期存在的问题，在全国的范围内，甚至全球的范围内造成更严重的危害而已。以4月20日中央政府采取强硬手段撤换两名正部级官员为转折，据新华社报道，至5月8日，已有120多名中央和地方官员因为防治SARS不力而受到惩处，范围涉及全国近一半的省、直辖市、自治区。这也是中国首次在突发灾害事件中，就同一问题连续地、大范围地处分失职官员。但问题是，这些手段都是在非常状态下的非常政府行为，这些行为有没有持续性？能否以此为转折，补正长期形成的制度缺陷？借鉴先进经验，尽快建立官员问责制有很大制度创新的空间。8、法治的缺失。无论在正常状态下，还是在危机状态下，政府行为法制化，依法行政，是政府实施有效治理的的基本原则。政府在紧急状态下的应变能力与行政管理的权威性、主动性，以及对社会整体资源的统一调配能力，不只是政府自发性的反应，同时也应是法律规范与授权的结果。否则既使措施再完备，也难保不出重大失误。SARS危机再次暴露出我国转轨时期在公共政策制订、在依法行政方面的严重缺陷。这首先反映在现行法律规定的不适应性。如广东在SARS疫情爆发初期，完全有机会将此强传染性的疾病列入甲等传染病，启动相应的防治机制。但根据现行传染病防治法的规定，只有中央才有此项权利。其次，在SARS防治过程中，法治缺失现象比比皆是：地方政府制定的公共政策“一刀切”，疫区人员一律强制隔离；居委会为实施隔离将住户屋门焊死，这种做法本身已经触犯了法律；“出现一例，负责人就地免职”，本身也不符合法律程序等等。此外，如何防止在危机状态下公共政策侵害公民权利，如何进行监督等也都是法律的空白点。目前，国家以非常效率出台了突发公共卫生事件应急条例，但这还远远不够，健全的法治还有很长的路要走。HT4”H二、在SARS危机中建立和完善现代危机管理体系我国正处在经济转轨和社会转型的过程中，经济结构、社会结构，甚至政治结构都进入到全面的分化时期。在此进程中，利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移，形成诸多不稳定因素，使危机的诱因多样化薛澜，张强，钟开斌，2003，防范与重构：从SARS事件看转型期中国的危机管理，改革第3期。在全球化条件下和信息化社会，也使危机的发生和扩散呈现出新的特点。一个局部性危机，很可能迅速演化为全球性危机。因此，加强危机管理，尽可能降低不确定性所带来的各种风险，为社会和民众提供稳定的环境应当是现代政府的重要职能之一。SARS危机以活生生的现实警示，促进危机管理和应急机制的制度化建设刻不容缓。这是另一个意义上的现代化、国际化问题。1、确立全面转型和开放条件下的风险和危机意识。进入新世纪，融入经济全球化是保证我国在新世纪能获得成功的经济发展的必由之途。但是，从另一个角度看，融入经济全球化的过程正面临着与现行制度的日益扩大的冲突。加入WTO后，市场化进程将明显加速，内外部压力和紧迫感也将明显增大，如果处理不当，会引发一系列经济政治问题，致使改革发展进程陷入困境。随着世界政治经济联系和相互交往的日益密切，各国促进经济发展和维护社会稳定面对的不确定性因素增多。同时，源于各个层面的不确定性和潜在风险也日益国际化。突出地表现在，来自国际社会的不确定性和风险，迅速传播和影响国内，国内的不确定性和意外危机，也能迅速输出到国外，使国内风险和危机全球化。这是全球化背景下，突发性事件发生发展的重要特征。从转型期背景出发，经过20多年的改革开放，我国重大社会利益格局和利益关系出现深刻变化，由利益关系调整所引发的一系列利益矛盾和问题将对新世纪的改革发展进程产生重要影响。回顾近些年的危机事件，我国危机形态总体上体现出新的特点更详细的分析参见（薛澜，张强，钟开斌，2003），同上：第一，危机事件涉及的领域多元化；第二，危机事件呈现高频次、大规模；第三，危机事件的组织性、暴力性、危害性加强；第四，危机波动的方式多元化，震动频度增大；第五，伴随着全球化的进展，危机事件的发生也具有了一定的国际互动性，给危机事件的应对带来更大的难度。因此，危机管理对于社会普通大众的意义重大，对各国政府也是意义重大，政府的危机管理能力甚至直接影响到其存在的合法性。因此，在政府日常管理工作中，通过加强相关教育和培训，树立非传统意义上的风险意识和危机意识，健全和完善适应于开放条件和全球化的危机管理体系应当是政府治理中的首要任务。2、建立有效的危机预警和快速反应机制。SARS危机除了反映出我国政府和全民的危机防范意识不强之外，也直接暴露我国危机管理机制中存在的严重漏洞。我国还没有建立完善的危机管理体系，尚无一套支持危机管理的信息系统，在危机爆发过程中的进行信息沟通和传递的体系不健全，危机爆发后有效的、科学的回应机制还没有建立，没有一个有效的协调机制，没有对危机管理的法制化，反危机的各种支持准备不足，财政、人力资源等方面都储备不足等。核心是危机预