政治其它相关论文-中国土地征用制度的改革——与市场经济国家土地征用制度的比较.doc

政治其它相关论文-中国土地征用制度的改革与市场经济国家土地征用制度的比较内容提要中国现行的土地征用制度存在着严重缺陷，它带来了地方政府乱征滥用土地、农民利益受损等严重问题，因而亟需进行系统性的改革。本文基于中国社会主义基本土地制度以及现行土地征用制度存在的问题，讨论并借鉴市场经济发达国家的土地征用制度，对按照市场经济发展的客观要求系统性改革中国现行土地征用制度的途径进行初步的探讨。土地利用的实践表明，中国现有的土地征用制度存在着严重的弊端，已经越来越不适应社会经济发展对土地资源配置的要求。二四年三月第十届全国人民代表大会通过的宪法修正案中，对于宪法第十条有关土地征用的条款作了修正，在根本的法律制度层面为改革现有土地征用制度提供了基本前提。此后，国土资源部于2004年底公布了关于完善征地补偿安置制度的指导意见（以下简称为“指导意见”）。该“指导意见”是继国土资源听证规定和征用土地公告办法发布后，涉及中国土地征用制度改革的又一重要举措。这些新的行政法规和政策固然有利于土地征用过程中一些问题的缓解，但是并不能彻底解决征地问题中存在的根本矛盾。中国土地征用制度仍需要进一步的系统性改革。本文基于我国社会主义基本土地制度的要求以及现行土地征用制度存在的问题，讨论并借鉴市场经济发达国家的土地征用制度，对于按照市场经济发展的客观要求系统性改革现行土地征用制度的途径进行初步的探讨。一、中国现行基本土地制度与土地征用制度根据宪法，中国实行社会主义土地公有制。具体而言，中国实行城市土地国家所有制和农村土地劳动群众集体所有制。中国不存在私人土地所有权。宪法第十条第四款规定，土地的使用权可以依照法律的规定转让。依照这一条款，国有实体、集体、公司和任何个人均可依法取得土地使用权。本次修正案没有涉及到这一基本土地制度。宪法的原第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改后为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（人民日报，2004）1修正后的条款意在对于土地（所有权）征收和土地（使用权）征用给予区分，并增加了对于被征收或者征用的土地“给予补偿”的文字（在下文中，为了叙述的方便，将沿用“征用”这一术语）。在宪法中明确规定对于被征用土地者予以补偿，体现了宪法对于土地产权的明确保护。这对于改革和完善现有土地征用制度具有重大的意义。中国现行的土地征用制度的具体内容是由中华人民共和国土地管理法及土地管理法实施条例所规定的。除了农村集体和个人为了兴建乡镇企业或者村民住宅外，土地管理法禁止任何单位和个人使用农民集体所有的土地进行建设。当建设单位确实需要使用农村集体所有的土地时，必须经过土地管理主管部门批准，通过国家征用将农村集体所有的土地转化为国家所有的土地，然后通过出让或者行政划拨方式取得国有土地使用权。土地管理法也规定了各级政府对于征用各类土地，包括基本农田、基本农田以外的耕地和其他土地的审批权限。根据自2002年实施的征用土地公告办法，被征用土地所在地的市、县人民政府应当在征用农民集体所有土地时，对征用土地方案和征地补偿、安置方案进行公告。按照国土资源听证规定，征地当事人有权利就拟定征地项目的补偿标准和安置方案，以及拟定非农业建设占用基本农田方案申请等事项举行听证。在现有土地征用制度下，征用土地的补偿不是以土地的市场价值为标准的，而是以被征用土地的原用途的产出水平为基础来进行核定。征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地管理法规定了征用耕地的土地补偿费和安置补助费的上限，而被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准以及征用非耕地的土地补偿费和安置补助费由各省级地方政府制定。在国土资源部最近发布的“指导意见”中，虽然允许在征地补偿费过低而不能保证农民原有生活水平不降低的情况下，土地补偿和安置费总额可以超过前三年平均产值的30倍（土地管理法规定的上限），但征地补偿标准的确定仍然不是以土地的市场价值为基础的。由于各地经济发展水平的差异，各地补偿费用的标准也存在着差异。对于大中型水利水电工程建设征地补偿，国务院出台了专门的管理条例。尽管补偿标准的上限有所差异，其补偿费用计算的基本原则与土地管理法中的规定是一致的。此外，现行有关法律还规定，国家为了公共利益的需要可以对通过出让方式取得的土地使用权予以征用。但是，对于征用土地使用权的程序和补偿标准等从未作出具体的规定。由于土地使用权有偿出让的时间不长，土地使用权的征用似乎还未成为一个突出的问题。但是，从长远的角度来看，这一问题也应当纳入到土地征用制度改革的总体考虑之中。基于中国当前土地征用问题主要在于农村土地，下文的分析和讨论将主要围绕着农村土地征用问题进行。不过，应当说明的是，除了农村土地所特有的性质外，如土地所有权的集体所有、青苗的补偿等等，关于征地的一般性讨论，如征地补偿的原则、补偿标准的确定、征地程序、征地纠纷的处理等等，也适用于征用土地使用权。二、现行土地征用制度的弊端及其产生的问题在思考征地制度改革的过程中，需要对征地制度涉及的各个方面进行系统的分析。不仅要认识到现有征地制度带来的问题，更要找出导致这些问题的原因，从而可以对症下药、有的放矢地进行改革。多年来，学术界对于中国土地征用制度进行过大量的探讨。这包括土地征用的法律内涵（黄明耀，1994；周晓林，2001）23、土地征用的法律性质（童洪锡，1994）4、农村集体土地所有权主体（康恭舜，1994；韩红根，1996）56、农地征用立法（曾宝凡、姜兵，1996）7、征地制度改革（“征地制度改革研究”课题组，2000；陆红生、韩桐魁，2003）89等广泛的内容。尤其是近几年的研究，越来越集中在征地制度改革中必须面对的一些重要的具体问题。这包括征地目的公共性的内涵（黄东东，2003；李丽艳，2003）1011、征地补偿标准（郭洁，2002；崔裴，2003；汤晓珂；2004；李延荣；2004）12131415、土地征用纠纷的司法审查权（程洁，2004）16和失地农民的利益保护等（白呈明，2003；包宗顺，2004）1718.虽然这些研究各有侧重，但都体现了两个共同的特点，即都认可政府实行土地征用的合理性和征地制度改革的必要性。这些研究成果对于理清征地制度改革的思路、明确改革的重点，有着十分积极的意义。但是，对于征地制度的整体设计以及对于市场经济发达国家的征地制度的借鉴，还有进一步深入探讨的必要。要改革农村土地征用制度，首先要对于征地过程中发生的经济关系有一个明确的认识。在征用农村土地的过程中，土地交易的主体是土地所有权，所发生的是农村集体土地所有权向国家土地所有权的转化。完成征地手续后，国家将国有土地使用权出让或者划拨给用地单位使用。在由用地单位向政府申请征地时，由用地单位支付征地补偿费并最后取得土地使用权的情形，其实质是用地单位代国家支付了土地所有权转移的价格并因此获得土地使用权。在许多研究中，由于其特殊性，土地征用往往不被作为土地市场的一部分。在有些土地市场分析中，土地征用则被列为一级土地市场土地所有权市场；另外两级土地市场为土地使用权出让市场和土地使用权转让市场（Xieetal，2002）。19与土地所有权市场不同，在土地使用权出让和转让市场上，土地交易的主体都是土地使用权。但是，土地使用权出让体现的是国家与用地者的关系，而土地使用权转让则体现了土地使用者或者土地产权拥有者之间的关系。这三级土地市场共同构成一个完整的土地市场体系。简单地把土地征用排除在土地市场分析之外，是对于目前其作为建设用地主要供给渠道的客观现实的严重忽视。不过，也需要认识到，土地征用即土地所有权市场的形成确实具有其独特性。最根本的特点就在于，农村集体土地所有权的转移是单向性的，即农村集体土地所有权只能转化为国家土地所有权，而且农村集体土地的所有者在土地所有权转移的过程中始终处于被动从属地位。只有当本集体以外的单位需要该集体所有的土地进行非农业建设的时候，才会由用地单位向政府土地管理机构提出征用土地的申请，或者由政府直接征用土地用于出让，从而启动土地征用程序，最终导致土地所有权的转移。作为集体土地的所有者，农民集体不仅不能自主行动促成土地所有权的转移，而且在法律上也没有对于征地的合理性提出异议的权利。因而可以说，现有的农村土地制度事实上是在法律上规定了农村土地的集体所有权与城市土地的国家所有权处于不平等的地位，从而导致农村土地所有权的内在的不完整性。这正是导致征地过程中一系列严重问题的根本原因。完整的土地所有权包括占有、使用、收益和处分四项权能。农村集体所享有的只是对土地的占有、使用、部分收益和受到严格限制的处分权。有一种观点认为，农村土地所有权的四项权能没有得到充分体现的原因，是由于农村集体土地所有者主体缺乏明晰的法律地位（韩红根，1996）。20另一种观点认为，农村集体土地产权的实质本来就只是农业利用权，农村集体从未具有法律赋予的任何处分权（沈守愚，1995）。21无论原因如何，与一般意义上的所有权相比较，两种观点关于农村集体土地所有权的不完整性的认识是一致的。正是这种所有权的不完整性，使得农村集体在土地征用及其补偿费的确定过程中只能处于被动的地位。如前所述，法律规定的征地补偿费并不是建立在土地市场价值的基础之上的。由于土地征用而产生的土地产权的转移并不是真正的市场公平交易，而只能把其看成是一种特殊的土地产权交易。不过，也应当注意到，改革开放以来市场经济的发展已经对非市场的法定补偿标准造成了冲击。例如，一项对上海某区土地征用的案例分析表明，即使在土地使用制度改革全面展开不久，在征地过程中实际支付的征地补偿费逐年升高，已经在很大程度上反映了土地市场供求关系的影响（IFTEofCASSIPANewYork，1992）。22近几年征地改革试点过程中出现的各种新的补偿方式和概念，如实物补偿、合作补偿、年薪制补偿、综合价等，也反映了土地市场供求关系对土地补偿价格形成的影响（李延荣，2004，第5152页）。23但是，这种在缺乏必要的法律保证的条件下形成的征地补偿费，仍然严重偏离市场决定的价格水平。因此，征地费用水平就无法成为调节土地市场供求关系的杠杆。除了农村集体土地所有权的不完整性外，现有征地制度还存在着以下严重弊端：（1）“公共利益”和“国家建设用地”定义模糊。何谓“国家建设用地”，何谓“公共利益”，缺乏明确的法律界定，从而导致地方政府滥用公共权力，以公共利益和国家建设的名义盲目征用土地，导致土地闲置和资源浪费。开发区泛滥和耕地锐减的重要原因之一就是一些地方政府借国家建设用地的名义滥用土地征用权。（2）征用土地的程序不完善。前两年发布的关于征地公告和征地听证的规定，对原有的征地程序有一定的弥补，但整个征地程序仍不完善。这往往造成因涉及征地而利益受损的农民，其在征地过程中的权利没有法律上的保证。比如说，现有法律中没有明确规定征地者实际取得土地的占有和使用权的程序和前提；法律也没有规定用地者在没有提前支付征地费用之前不得进入拟征用的土地。后一缺失使得征地者可以在不全部支付甚至完全不支付征地补偿费之前，可以占用农村土地。全国普遍存在的拖欠农民征地补偿费的问题，可以由此找到原因。（3）征地补偿机制存在根本缺陷。对土地本身的补偿不是基于市场价格而是根据土地生产物的价值进行补偿。征地费用因而严重偏离市场价格水平，先天不具备调节市场供求关系的功能。相反，过低的征地补偿费用不仅远不足以构成对地方政府的资金约束，反而成为地方政府大量征地高价出让土地以聚集财政资金的强烈诱因，进而引致一波又一波的征地扩张。上世纪九十年代初，全国各地大兴开发区建设热潮，后虽在全国宏观调控中有所控制，但是到了近两年控制滥设开发区再次成为土地管理中的又一重大问题（光明日报，2004a，2004b）。2425（4）对于征地补偿费的处置缺乏明确合理的规定。法律规定，征地单位将土地补偿费支付给被征地农村集体。但是，对于谁是拥有被征土地所有权的集体，是村民小组、村集体还是乡政府，在法律上的规定并不明确（康恭舜，1994；韩红根，1996）。2627显而易见，这种由地位不明的集体取得土地补偿费的安排是不合理的，容易导致土地补偿费用被挪用和侵占。同时，对于集体土地所有权的土地补偿费的管理和使用也没有明确的规定。此外，关于农民土地承包经营权的补偿及其与集体土地所有权的补偿的关系也没有法律规定（李延荣，2004，第52页）。28（5）缺乏独立的征地补偿费评定机构。在现有的法规中，没有规定设立独立的征地补偿费评定机构。这使得在征地双方在确定补偿费意见不一致时，没有独立的权威机构作出裁定。（6）缺乏明确、独立和有效的征地纠纷调解仲裁机制。行政手段是现行规定中的纠纷调解手段，司法审查权被排除在外。由于现行土地管理法中关于土地征用的部分没有将司法审查纳入到纠纷处理机制之内，所以，即使在土地纠纷通过行政诉讼程序诉诸法院的情况下，法院往往也以各种理由不受理土地纠纷的诉讼（程洁，2004）。29这样，就形成一种政府既是土地征用者同时又是纠纷的调解者的局面，从而使得纠纷的调解或仲裁缺乏公正性。也正是由于缺乏明确的纠纷解决机制，常常导致民众在有异议时求告无门的困境。