农民集中居住的动力机制及途径探讨——以江苏省为例.pdf -- 3 元

第11卷第1期2009年2月资源与产业RESOURCESINDUSTRIESVol111No11Feb12009收稿日期20080901修订日期20081204责任编辑刘英姿。基金项目江苏省江都市建设局政策咨询项目。第一作者简介郭丽丽1984,女,硕士生,主要从事土地行政与土地法研究。E2mailxinyuan0082008yahoo1com1cn资源管理农民集中居住的动力机制及途径探讨以江苏省为例郭丽丽,蔡,陈利根南京农业大学土地管理学院,江苏南京210095摘要农村集中居住是社会经济发展的必然趋势,是社会主义新农村建设的重要内容。现阶段的农民集中居住涉及到农村经济发展、产业结构调整、农民土地权益以及政府政策导向等多方面的问题,面临着规划布局不准确、土地调整制约因素多、不同群体对集中居住要求和认识不一等难题,需要进行统筹安排。本文以江苏省为例,通过比较分析江苏省农民集中居住的推动因素和阻碍因素,建立农民集中居住的动力系统模型,具体分析了利益动力、产业动力、制度阻力、农民排斥力和资金阻力在农民集中居住中的作用。最后,结合江苏省实际和理论分析结果,提出了推进农民集中居住的政策措施,旨在为我国农民集中居住的持续健康发展提供帮助。关键词农民集中居住动力机制结构模型江苏中图分类号F32314文献标识码A文章编号16732464200901006305ACASESTUDYOFJIANGSUPROVINCEMECHANISMOFANDAPPROACHESTOPEASANTRYSCENTRALIZEDLIVINGGUOLi2li,CAITong,CHENLi2genCollegeofLandManagement,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing210095,ChinaAbstractPeasantryscentralizedlivingwillbecomenecessaryastheeconomygoeson,whichaswellisavitalcomponentofsocialismsnewruralconstruction.Theircentralizedliving,however,hasalotofissuessuchasruraleconomicgrowth,industrialstructureadjustment,rurallandrightsandpolicies,inaccurateplanning,limitedlandadjustment,conflictingdemandsamongdifferentgroups,whichneedaunitedplanning.Thispaper,takingacasestudyofJiangsuprovince,analyzesthedrivesandblocksofpeasantryscentralizedliving,establishesadynamicmodel,studiesthebeneficialdrive,industrialdrive,systemdrive,peasantrysrepellencyandcapitalresistance,andpresentssomeapproachestopeasantryscentralizedlivingasareferencetothesustainabledevelopment.KeywordspeasantryscentralizedlivingdynamicmechanismstructuralmodelJiangsu1概述目前我国工业化、城市化发展速度迅猛,但在发展过程中也遇到了一个不可绕开的问题,即城市发展日新月异与农村发展相对滞后的矛盾。建设社会主义新农村必然要把城乡一体化作为建设的重点,江苏省从实际出发探索出了一种既能促进城乡一体化发展又能优化农村布局、调整经济结构的方式,即农民集中居住。搞好农民集中居住,有利于促进土地节约利用、优化配套设施建设和改善农村的人居环境。本着适度集聚、节约用地、有利生产、方便生活的原则,江苏省规划在未来20～25年内,将全省目前约25万个自然村,逐步撤并为4万多个规划居住点。但农民集中居住的过程,也面临着一系列的难题农民生活方式的改变,使用的宅基地将丧失,承包的土地耕作条件的变化,房屋被拆迁后的补偿标准以及政府在规划引导、财政支持等方面的问题。为保证我国农民集中居住进程的持续健康发展,为每个地区因地制宜合理推进农民集中居住起到指导作用,本文结合江苏省的实际,建立了农民集中居住的动力系统模型,具体分析了利益动力、产业动力、制度阻力、农民排斥力和资金阻力在农民集中居住中的作用,并针对性资源与产业2009年的提出了切实可行的政策措施。2农民集中居住的发展模式所谓农民集中居住就是把住在自然村的农民集中到小区居住。大约2001年前后,在苏南的苏州、无锡等地的富裕乡镇,就出现了一些小规模的农民集中居住试点。那时正是苏南地区工业化的高速发展阶段,中青年农民大多进厂做工或经商,一些自然村人口绝对减少,变成空心村。当地基层政府便开始尝试,把一些人口较少的自然村撒并,集中到人口大村,或者集中建设公寓型农民小区。由于各地的实际情况不同,各地在引导农民集中居住的过程中采取的具体措施也不尽相同。就目前江苏省的实践情况看,农民集中居住主要有3种模式建设农民集中居住小区,引导农民进小城镇居住和建设中心村1。其中建设农民集中居住小区主要出现在城郊地带,这类地区由于距离城市较近,农村仅有少量耕地甚至没有耕地,农民失去土地后在附近没有土地安置,故采取的一种形式,实际上是一种城市化了的农民新社区,农民的身份大部分变成了市民身份,但是农民失去土地后日常生活的开支增加了引导农民进小城镇居住主要出现在经济发达的城镇地区,由于经济发展和建设发展的需要而采取的一种形式,农民的居住和生活环境大为改善,配套的基础设施和社会服务设施使得农民的生活更为方便建设中心村一般出现在距离城市规划控制区相对较远、生活方式仍以农业为主的农村地区,一般以规模较大、区位较好、基础设施相对齐全的村庄为基础进行集中。3农民集中居住的动力机制及思考所谓农民集中居住的动力机制,是指推动农民集中居住所必需的动力产生机理,以及维持、协调和改善这种作用机理,使之在集中居住过程中持续、有序发挥作用的,以既定资源为约束,资源配置方式为条件,各种制度为保障的综合系统。各种动力之间并非彼此孤立,而是相互联系、相互制约、相互作用和相互渗透,有时也相互转换,从而共同推动农民集中居住进程。311农民集中居住的动力系统模型农民集中居住的动力系统模型是由推力系统和阻力系统所构成的复合系统。具体是由利益动力、产业动力、制度阻力、农民排斥力和资金阻力共同构成的综合体。他们之间相互依存、相互影响,共同作用农民集中居住的进程图1。312农民集中居住的动力系统分析31211利益动力利益动力的核心就是参与者对利益的不断追求,具体包括物质利益和非物质利益两个方面。1物质利益动力。对于农民来说,实行集中居图1农民集中居住的动力系统图住可以给其带来不少好处,但这主要是针对苏南地区而言,在苏北地区,由于地方政府的财政能力有限,给农民带来的利益之便还是很有限的。在苏南地区,实行农民集中居住,第一,可以增加农民的收入。在昆山市,投资的引进以及工业化程度的提高,使得工46第1期郭丽丽等农民集中居住的动力机制及途径探讨资性收入成为农民收入的主要来源,大量外地人口涌入苏南之后,又为苏南人增加了一条靠物业致富的新渠道。他们将自己多余的住房出租,又可以获得一笔可观的收入2。第二,可以拓宽就业渠道。如无锡市新桥镇实行集中居住以来,共提供就业岗位217万个,超过本地居民总人数,95劳力的就业有了保障。第三,在苏南,农民到企业务工后,将所承包的土地交由村委会或村镇集体经济组织代管,土地性质不改变,统一承包给种田大户,并给予农户每年一定的经济补偿。这样既保证农民不失去土地及其基本生存的保障,又有利于农业产业化发展。在无锡市新桥镇农民的土地统一承包给种田大户会得到一定的经济补偿3。对于当地政府而言,农民集中居住可谓好处多多。其一,农民集中居住以后,节省出来的宅基地和农村的闲置用地可以置换成二、三产业用地,由村级组织牵头统一开发经营,把土地巨大的增值收益留在集体组织内部,增强集体经济实力,进而又为保障农民利益提供了雄厚的物质基础。其二,由于农村村民的散居,造成农村公共基础配套设施建设工程量大、成木高。实行集中居住后村集体可以进行统一规划、统一设计、统一建设,能够用少量资金改造农村道路、供水、供电和通讯设施,大大节省公共基础设施的配套和维护成本。2非物质利益。非物质利益是指农民向集中居住区转移不仅仅是为了多挣钱,而是有着更高更远的目标。即实施集中居住以后农民的生活和居住环境得到了改善,在就业、子女入学、公共设施及配套服务等方面与城市居民接轨,提高了农民的生活质量。近年来,由于国民经济各部门,特别是乡镇企业的发展和农民为改善居住条件不断占用土地等原因,使农用地绝对数量不断减少,而实行集中居住可以节约土地,提高用地集约化水平。同时还可以减少土地零碎化,加快土地流转,有利于实现土地规模化、集约化经营。江苏省近4000万农村人口分布在近25万个自然村,村庄规模小,集聚度低,农村人均建设用地达186m2,是城市的两倍,如果新的镇村布局规划实施后,全省可节省土地约2617万hm2以上。31212产业动力在农民集中居住的产业动力机制中,可以分解为农业发展为代表的农村推力和由工业化与第三产业为代表的城镇拉力。农民集中居住一方面是以农业自身的发展为基本动力,也就是依靠农业发展推动集中居住的进程。随着农业生产责任制的不断健全、农业机械化水平和科技水平的不断提高,农业集约化经营程度越来越高,农业劳动生产率也越来越高,单位面积土地上所需劳动力进一步减少。在农用地减少、农业就业岗位减少和人口增加的双重压力下,农村非农产业的发展,农村工业向城镇集中及农村人口向居民点集中以节约、高效益利用土地就成为必然趋势,农民集中居住应运而生。在集中居住的动力系统中,工业化处于核心地位,是集中居住的根本动力。它不仅有助于其他动力因素,如经济增长和第三产业发展,而且可以决定集中居住速度。工业化之所以能够影响并成为集中居住的根本动力,主要是因为工业化的发展导致生产力生产资料即土地和劳动力资源的重新分配,促使农村产业结构调整,迫切要求实行集中居住。与此同时,工业化的发展可以增强集体经济实力,为集中居住所需要的大量的财力投入提供可能。31213制度阻力相关制度安排或变迁可以视为影响或决定集中居住因素的基础因素。与农民集中居住相关的制度有土地制度、社会保障制度、城镇户籍制度和产业发展制度等。而其中最基础的是土地制度。集中居住的一个主要目的是为了节约土地,那么节约出来的是什么性质的土地呢答案其实很清楚节约出来的是农民的宅基地及村庄内闲置地。而纵观我国农村土地制度的变迁史,我们发现农村宅基地目前的产权状态模糊。而正是这种产权模糊状态,使得江苏省一些地方在推进农民集中居住的进程中,围绕宅基地产生的纠纷日渐增多。一些农民认为,宅基地及附近的自留地本来就是自己的资产,政府停止审批宅基地,强行推进集中居住,只给房屋进行补偿,对宅基地不给补偿,或者补偿很少,这损害了自己的利益,也违反了中央有关农村土地征用和房屋拆迁的政策。县乡政府则认为,农民的宅基地属于集体所有,并非农民的私有财产同时,农民集中居住后,新建农民小区用的是农村集体土地,通过宅基地置换,农民仍然可以拥有一份土地4。农民集中居住也对农村土地承包经营权提出挑战。集中居住区域成片占地必然涉及农民的承包地,按照农村土地承包法规定,农村土地二轮承包期30年不变,而集中居住区建设必然要跨组甚至跨村占用其他农户承包地,土地调整不可能用行政措施强制推行,土地流转和土地跨村调整工作难以展开。31214农民排斥力农民排斥力是阻碍农民集中居住的主要阻力。农民排斥力主要表现在经济成本和心理成本两方面。经济成本是指由于空间的转移而失去和花费实物以及货币的数量。如农业纯收入的丧失、城郊农民房租收入的丧失或减少、农村房屋的丧失、农业土地的丧失、寻求新工作的成本、居住成本和生活成本等。首先,集中居住过程中的房屋搬迁和房屋重建,必然会使那些刚翻盖了新楼房不久的农民遭受比较大的直接经济损失。而在集体经济较为薄弱、工业化程度不高的乡镇,政府和集体不可能拿出足额的经费来补偿农民。即使在那些有能力给农民经济补偿的乡镇,农民得到的经济补偿相对于农民的拆迁损失,其补偿数额还是远远不够。其次,随着集中居住的推进,农民世代习惯了的自然经济也会随之结束。农民无法继续在自留地上种菜,只能在农民公寓下晒太阳、闲聊,一切生活资料都需自购,生活成本提高。更重要的还是农民土地权利的变化。按照国土部门规定,每户农民有0102hm2宅基地,但在实际操作中,农民的宅院已经包含划给农民的自留地,一般56资源与产业2009年每户0106hm2左右。集中居住后,农民的宅基地和自留地被用于工业和城市开发,但得不到补偿,即使安置房有集体土地使用权,土地面积也大大缩水。心理成本主要是指转移者对农村和亲友的眷恋心理,对农村生活习惯的眷恋心理,对新工作和新生活环境的不适应心理,对失去土地的恐惧心理和对小区公共服务不到位的不满心理。在农村,青年人进城居住愿望迫切,而中老年人由于习惯了恬静安逸的农村生活方式,对搬进新型公寓楼房,猛然过上了类似于城市居民的生活有所恐惧,无法完全从传统的乡里乡亲热热闹闹向住宅楼里左邻右舍各自忙碌的生活方式转变。另外,恋土情结,对城市空气质量、交通状况等生活环境因素的顾虑,导致一部分农民不愿进入集中居住区居住。此外,目前农村养老保险等基本社会保障还很不完善,农民对失去土地的顾虑很大,怕今后没有退路,温饱受到威胁,因此对实行集中居住有抵触心理。31215资金阻力农民集中居住区建设是一个系统工程,需要投入大量的资金。而目前,绝大部分农村没有区位优势,土地升值潜力有限,地方政府、村级组织以及农民自己都没有足够的资金来支撑,资金不足已成为制约农民集中居住的主要因素。在苏中、苏北地区表现尤其显著。首先要解决住房建设和基础设施及公共服务设施配套建设问题,然而,由于资金不到位,集中居住区基础设施不配套,社会服务功能不健全,削弱了集中居住区对农民的吸引力。其次,由于多数地区地方政府财政力量薄弱,在集中居住区的后续建设中资金难以平衡,导致农民的社会保障和承包地无法落实,农民的利益无法得到保证,集中居住区的建设无法顺利实施。4推进农民集中居住的政策措施411因地制宜,合理规划,提高集中居住区对农民的吸引力江苏省的区域差异比较显著,不同地区的城市化、工业化水平处于不同的发展阶段,风俗习惯、自然资源和经济社会功能等各方面条件都存在很大差异。因此必须根据各地的经济发展水平,从实际情况出发,因地制宜,科学选址,合理规划,提高集中居住区对农民的吸引力,并降低集中居住进程中农民拆迁与新建房的成本。苏南地区的工业化水平较高,村镇经济实力雄厚,可以集中兴建农民集中居住小区,积极引导农民离土离乡,进镇入城苏中地区经济实力一般,村庄建设程度较好,可以重点整治现状,引导农民向城镇集中苏北地区村庄经济比较薄弱,应重点建设中心村,逐步改善农民的生活条件,并注意培育有条件的中心村发展成为小城镇。同时,农民集中居住还应当体现多样性,体现当地自然特色和人文风情,尤其对具有浓厚地方特色、较高历史文化价值的村落,要坚持实施保护性开发和改造。412强化产业基础,推进农民集中居住的可持续发展农民集中居住必须以产业发展作为支撑力量。产业发展才能为农民提供稳定的工作和适宜的居住环境,促使农民向集中居住区集中。同时,产业发展还将为村镇集体积累足够的经济实力,可以集中力量进行基础设施和住房的建设。首先,要加大农业的科技投入,提高农业的商品率和附加值加快农业规模化、产业化经营,使从事农业生产农民的收入显著提高,缩小工农差别。其次,通过对外开放、招商引资等方式进一步提升农村工业化水平,并按照现代企业管理制度进行管理,形成以主导产业为核心的产业集聚,做到以工哺农、以工建农。第三,以专业化产业和人口集聚为依托,搞活流通,大力开拓集中居住区第三产业的发展,为农民的生产和生活提供有效服务5。413提供资金支持,保证农民集中居住的稳定发展政府作为农民集中居住的政策制定与政策实施过程的责任主体,必须承担农民集中居住的资金成本。因此建议,要在一级政府财政预算体系中设立农民集中居住区建设专项资金,通过政府的逐年拨款来推动农民集中居住的历史性任务。对于财政困难的地区,可先规定从城市基础设施配套费中安排一定比例的资金用于农村集中居住区建设。同时,当地政府和相关部门应该制定出台相应的价费优惠政策和措施,最大限度地降低农民因集中居住而增加的各种费用开支,如苏州昆山市、南通海门、如皋等市下发文件规定各级行政审批部门均执行税费减免政策苏州相城区对二管三线等公用基础设施,以及土地平整、河道整理、绿化建设等费用1200万元全部由政府和集体负担,不向农民收取任何费用6。414政府引导,制度创新,切实保护农民的合法权益41411转变政府执政理念明确农民集中居住的主体是农民,政府要在农民集中居住的过程中,以农民的需求为导向,切实考虑农民的利益,根据农民的传统习惯和生产生活需要来实施集中居住。同时加大集中居住的宣传力度,通过培训、讲座、广播、电视、标语和公开栏等各种形式,把集中居住的意义介绍给农民,充分调动农民积极性和主动性,并广泛听取农民的意见和建议,保障农民的知情权和参与权。41412政府要为农民集中居住扫清制度阻力,保护农民的合法权益第一,加快农村土地制度改革,完善农村土地流转政策,提高土地利用效率,推动农业规模化经营和农村剩余劳动力向非农产业转移。具体办法有1对农民承包地实行有偿、有期限流转,承包地如在土地承包期限内,在承包户自愿的前提下,通过转包、转让、入股、合作和互换等方式,将承包土地的使用权向农业专业大户、合作农场和农业园区等流转,发展农业规模化经营对放弃土地承包经营权的农民,政府应给予不低于自耕收入的经济补偿,将经济补偿66第1期郭丽丽等农民集中居住的动力机制及途径探讨直接用于农民社会保障制度的建立。2集体建设用地可通过土地使用权的合作、入股、联营、置换等方式进行流转,鼓励集体建设用地向城镇和工业园区集中。3鼓励农民将旧宅基地复垦后进行有偿置换。在宅基地的置换过程中要注意给予农民合理的拆迁补偿,安排农民就业,维护农民的权益。4创新土地开发利用机制,让农民和村集体长期分享宅基地节约带来的增值收益7。第二,建立农村社会保障体系,解除农民的后顾之忧。在目前我国农村社会保障体系尚未完全建立的情况下,农村宅基地对农民具有社会福利性质和保障功能。因此,要实现集中居住,就必须建立和完善农村社会保障体系,让农民病有所医、老有所养、失业有救助。政府要拿出一部分资金用于农民的社会保障把集中居住的农民全部纳入社会保障体系,实行农村最低生活保障制度、基本养老和基本医疗保险制度对于进入城镇居住的农村人口要把其纳入城镇社会保障体系。企业对待农民工,要像对待城镇职工一样,把农民工列为城保对象,参加城镇保险针对有些外来农民工不愿参加保险的情况,为了保证他们的利益不受损害,有关部门应当通过制度创新,要求用工单位将依法应当为这一部分人缴纳的保险费用足额缴给社保部门,农民工个人应缴的部分可以允许暂缓缴纳,这样,以后再处理这部分农民工的养老保险问题时也会容易得多8。参考文献1韩俊,秦中春,张云华,等.引导农民集中居住的探索与政策思考J.中国土地,20073352382孔陆泉,杜贵阳.新农村建设中的科学发展观J.江苏农村经济,20073302323章林伟,于萍,孟文强,等.新桥镇农村住宅集中建设的实践J.住宅产业,20075402434常红晓.江苏农民集中居住得失J.财经,20062410821105李世泰,孙峰华.农村城镇化发展动力机制的探讨J.经济地理,2006,26581528186万向华,曹复明,倪冰.让农民在新农村建设中真正得到实惠江苏省农民集中居住点安置房价费及有关情况调研报告J.价格理论与实践,20072112127王鹏翔,黄娜.推进农民集中居住存在的问题与思考J.全国商情经济理论研究,20071310421058征汉文.城乡一体化进程中农民工居住向社区集中的调查与思考J.中共南京市委党校南京市行政学院学报,200749029376