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政治其它相关论文-制度规避的负面效应及其消解.doc政治其它相关论文-制度规避的负面效应及其消解.doc -- 2 元

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政治其它相关论文制度规避的负面效应及其消解摘要制度规避是指制度相关者有意识地采取一定手段,改变或超越制度边界的行为。制度规避的负面效应不仅影响了制度绩效,异化了制度变迁,而且破坏了社会秩序,损害了社会公正。制度规避有其内在的诱因,它受行为主体观念与利益诉求的影响,与制度本身的局限性和运行机制密切相关。消解制度规避应着眼于其诱因,从根本上杜绝和消除其出现的条件,从而保障制度有效地发挥作用。关键词制度规避正式制度非正式制度AbstractRegulationwithdrawalreferstoconductadopteddeliberatelybypeopleinvolvedtoalteroroverpasstheboundaryofregulations.However,negativeeffectsofregulationwithdrawalcanbynomeansbenegligibleforitnotonlyaffectsachievementsandalienatesvariationofregulationsbutalsowreckssocialorderandharmssocialjustice.Withitsinternalcause,regulationwithdrawalisaffectedbythesubjectsmindanddemandandcloselyassociatedwiththelimitationsandoperativemechanismofregulations.Toremovethenegativeeffectsofregulationwithdrawal,weshouldstartwiththeirinternalcausesandstopandremoveconditionsfortheiroccurrencetoeffectivelyguaranteetheproperoperationofregulations.KeyWordsregulationwithdrawalformalregulationinformalregulation制度是人类社会秩序运行的有力保障,社会秩序依赖于制度,它通过制度对个体与组织行为的规范与约束,规范着社会运作,从而使社会活动秩序化。不过,制度发挥作用是有条件的,人们的活动常常超出制度边界,在制度规范之外从事活动,本文把这一现象概括为制度规避现象,希望通过对此现象的剖析,深化对制度的认识,更好地发挥制度的作用,构建制度文明,为社会和谐发展服务。一、制度规避及其负面效应现实生活中,我们常常见到有些制度被束之高阁,人们绕开这些制度,在其规范之外从事活动,使制度的功能无法充分发挥出来。在此,我们把这一现象称之为制度规避。具体而言,制度规避是指制度相关者有意识地采取手段,改变或超越制度边界的行为与活动。制度相关者包括制度制定者、制度执行者和制度目标群体,他们采取制度规避的手段存在着差异。制度制定者常通过设计制度,为我所用以完成制度规避,具体表现为两个方面一是确立对自己有利的制度目标二是确立对己有利的制度规则。通过此,制度制定者或者改变制度应有的目标,或者极力为自己免责,或者赋予自身更多的权力、利益。总之,这种形式可以看作制度制定者利用权力对应然制度边界的侵犯,因为他们所设计的制度与应该出现的制度在内容、形式、结构和原则等方面均有出入,相差甚远。这种制度规避形式暴露了制度规避者的本位主义,制度制定者为了部门、地区或行业利益,制定于己有利的制度规范,最终造成的却是整个社会利益的损失。制度执行者的规避行为可以概括为执行阻滞,即上有政策,下有对策。在执行制度的过程中,他们要么偷天换日,替换原有制度的基本要求要么瞒天过海,有意曲解制度的实质内容要么暗渡陈仓,为制度赋予、附加于己有利的内容要么敷衍塞责,只是象征性地采取执行措施。古人曰法不足以自行,意即制度功能的发挥必须依赖于制度能够获得认可且能付诸于实施,而这恰恰是制度执行者的责任与使命。如果执行者的行为直接以非制度或反制度的形式出现,即出现制度规避现象,那么制度的权威性无疑会受到严重的挑战。制度目标群体的规避行为表现为打擦边球或寻求制度空白点。打擦边球即采取与制度规定行为形式上相似的行为。这仅是与制度规定的形似,以使自己的行为师出有名,获得必要的正当性,但是由于他们的行为与制度在根本上是相左的,因此也构成了制度规避。寻求制度空白点是指以没有禁止的,都是允许的行为或没有允许的,都是禁止的行为为借口在应该如何和不能如何之间寻找制度空白点,力求左右逢源。打擦边球与寻求制度空白点的共性在于它们均带有机会主义特征,它可以试探的形式进行,如果遇到困难或者阻力,尚可以全身而退,回到制度规定的行为边界内。制度规避反映了制度功能实现的现实困境。然而,长期以来这一现象并没有引起人们足够的重视,甚至习以为常。面对规则,人们首先想到的是如何超越和逃避规则,投机为王,逆规称霸、法外施恩、下不为例等反映了我们的制度意识和规则意识较差。[1]之所以有此现象,在于我们对于制度规避的影响缺乏全面客观的认识。毋庸置疑,制度规避反映了人们在制度面前的能动性,这种能动性如果是对不合理制度的反叛,它尚可以被认为是以制度规避形式提出新的制度诉求,并且诉求得到满足的过程,这一过程是推动制度变革的积极的信号。但是,在多数情况下,它却更多地表现出对制度规范的漠视,对制度权威的挑战,其负面效应不应小视。首先,制度规避影响了制度绩效。制度规避行为以非制度或反制度的形式存在,直接威胁着制度的有效运行,使制度的实施、贯彻和执行偏离原有目标,制度目标实现程度大打折扣。具体表现在第一,制度没有得到贯彻执行,制度目标无法实现而形成沉没成本,造成制度资源的极大浪费,使有限的制度资源无法充分发挥它们的功能与作用。第二,制度遵守者与制度规避者之间会产生摩擦而增加了协调成本,两者之间的互动表现为一种非合作博弈,因而造成了整体收益的损失。第三,制度规避者通过搭便车的行为,逃避制度责任,坐享其成,获得制度利益,也加大了制度运行成本。总之,从整体上看,制度规避行为制约了制度功能的有效发挥。其次,制度规避异化了制度变迁。制度规避漠视现有制度或制度规定的行为模式,在制度规范之外提供了一套与之相异的行为规范或模式,似乎推进了制度变迁。然而,制度规避行为与过程是以牺牲现有的制度规范,削弱制度体系的良性功能为前提的。制度规避扭曲了制度功能的积极导向,放大了不良效应,会诱发更多的制度相关者改变他们的行为预期,不再遵循现有的制度规范,尝试通过绕开制度约束获取更多的利益,从而消解制度的良性运行与健康发展。无疑,制度规避有潜在扭转制度环境的危险,它一旦稳定下来,形成均衡,便会成为制度革新的阻力,甚至会导致制度的倒退。因此,由于制度规避所引起的制度变迁是一种异化的制度变迁,不符合制度变迁的基本趋势。再次,制度规避破坏了社会秩序。具体表现在第一,制度规避引发腐败行为。制度规避常常表现为人们依附、利用权力侵犯制度边界,逃避制度规范约束。此时,权力高于制度而不受约束,权力直接侵犯制度,直接表现为对权力的滥用,这是腐败的重要表现形式之一。第二,制度规避引发败德行为。制度运行是行为者合作博弈的结果,如果制度规避这种非合作行为可以获得较高的收益,甚至它的收益高于合作的、遵守制度的行为主体,那么必然会引起更多的人选择非合作的机会主义行为,放弃遵守制度,造成更多的逆向选择和道德风险问题。最后,制度规避损害了社会公正。法律、制度、规则面前人人平等是社会公正的重要体现,同时也是构建民主法制社会的基本要求。一般而言,良好的制度设计和运行会一视同仁地对待制度相关者,遵循对事不对人的原则,合理公正地对社会成员的基本权利和义务进行有效分配,以保证制度的有效运行,维护社会公正。制度规避行为破坏制度规则,不仅使法律、制度、规则关系处于混乱状态,而且也与法律、制度、规则的价值要求格格不入,极大地危害了社会各成员的基本权利与义务的公平合理分配。制度规避行为一方面使制度的尊严和权威荡然无存,不利于维护法律、制度、规则关系的稳定,另一方面使社会所追求的公平、正义和秩序等价值目标遭到极大的破坏。二、制度规避的诱发因素制度规避的负面效应是客观存在的。在此,我们综合运用不同的视角与理论,将它们对该问题的分析进行比较和归纳。1.制度视角制度视角的代表理论是新制度主义,在它看来,制度作为由人制定的规则,抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。其关键功能是增进秩序,使行动者形成合理的预期。[2]3233制度功能的实现依赖于必要的监督和制裁机制,使它们成为抑制机会主义行为的重要因素,没有强制性惩罚性措施的规则是无用的,当惩罚不再适用时,制度也就失效了。[2]110111不过这一因素作用的发挥不是绝对的、必然的,在每一个群体中,都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人也都存在这样的情况,其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范。因此,有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。[3]可以看出,在新制度主义的视野里,制度规避是与制度并存的客观现象,它表现为一种机会主义行为,作为制度的对立面而存在,它使制度功能无法充分发挥,因此其行为与活动本身是非制度或反制度的。新制度主义立足于制度视角,分析制度存在的必要性及其功能,它对我们探究制度规避的诱因带来如下启示(1)制度是促成秩序的手段,其目的在于抑制机会主义行为,因而与制度规避行为是格格不入的。在现实生活中,人们时常会无视制度的目的与价值,将制度异化为获取某种利益的工具,例如乱收费的逻辑就在于为了进行罚款而制定规则为使罚款有足够对象而对人们违反规则的行为加以默许。[4](2)制度作为一种规则,其功能是有限的。一方面,制度的设计与运行存在缺失,出现制度漏洞,失去其应有的约束力另一方面,制度约束的对象具有能动作用,他们可以根据制度内容和运行情况调整自己的行为策略,以至于会不顾道德规范,采取制度规避行为。(3)制度的功能的发挥与惩罚机制密切相关。惩罚的力度是否始终如一,惩罚的措施与方式是否合理,都可视为制度能否发挥成效的标准之一。现实生活中,如果人情、关系左右制度,惩罚手段软弱无力,就会助长制度规避的出现。2.制度变迁视角制度包括正式制度和非正式制度。正式制度是由人们基于特定目的设计制定的规范形式,它的实施依赖于外部的强制力量非正式制度是社会长期发展所形成的,自发演进的规则,它表现为习惯、道德、传统、风俗、意识形态等形式。两者相互补充,相互影响。随着社会的发展,制度尤其是正式制度越来越得到人们的重视,不过人们也注意到,制度并不必然产生绩效,其原因固然可以诉诸于制度设计、社会经济因素和社会文化因素[5]9,不过,制度变迁视角的共性在于探寻制度究竟如何影响秩序。哈耶克基于人的理性的有限性,提出了自生自发秩序,认为它是许多人的行动的产物,而不是人之设计的结果,没有理由说它具有一个特定的目的。[6]他认为人的行为既具有遵循某种行为规则的特征,又受自己的观念的引导,其中观念对于行为的引导居于优先地位。[7]因此,他极为推崇秩序的自发演进,不遗余力地抨击滥用理性刻意设计和建构社会经济的做法。与之不同,诺斯强调了制度演进的理性选择,他认为一种制度演进到一定的阶段,总是受其既存的文化、传统、信仰体系等因素的制约,正式制度的变迁并不必然带来非正式制度的变迁,非正式制度与新的正式制度之间会产生紧张关系,需要对它们的关系进行重建。[8]综合这两种观点,我们可得出如下结论正式制度与非正式制度相互影响、相互制约,它们共同作用才能保障制度的良性运转。具体而言,一方面,非正式制度可以有效地在共同体内部成员中发挥作用,但在复杂的社会中,这种约束并不能完全排除所有的机会主义行为[2]132,它需要正式制度有效的支持与补充,此时如果正式制度供给不足,那么非正式制度失灵的影响将会不断扩大,制度规避行为在所难免。另一方面,正式制度的实施依赖于强制力手段,缺少对人们的感情抚慰,易使人们产生对立情绪和投机意向,鉴于此,正式制度功能的有效发挥必须以非正式制度为基础和前提[9]38,从而获得必要的认同基础,减少对刚性的正式制度的抵触和不解。正式制度与非正式制度的变迁遵循着不同的路径,其中正式制度的变革具有明确的目的导向,它是设计的结果,而非正式制度的变迁具有演进的特征。通常两种变迁路径可以并行不悖,不过两者之间难免会出现矛盾。此时,非正式制度的功能充分扩散,掩盖和遮蔽了正式制度规范的约束力,导致正式制度无法实施,难以充分发挥功能。这一问题在社会转型时期表现尤为突出。在社会转型时期,非正式制度面临的冲击更为剧烈,许多观念、风俗、习惯等因素被重新建构,但它们具有普遍的社会心理基础和深远的历史文化积淀,因而具有极强的刚性,不能随意更改,此时非正式制度会抵制正式制度的效力,使其无法充分发挥作用。例如,在互联网不断普及的今天,任何一项制度、法规都不可避免地要受到网络公民的审视、评价,互联网成为影响制度变迁的重要变量[10],此时,正式制度的实施必须充分考虑互联网所影响的非正式制度,以便使两者协调互补同时发挥作用。如果正式制度与非正式制度存在冲突,那么也会导致制度规避行为的出现。3.政策执行视角政策执行是政策科学的重要研究内容之一。政策科学是一门研究政策系统和政策过程,探求公共政策的实质、原因与结果的学科。其目的在于提供政策相关知识,改善公共政策系统,提高公共政策质量。[11]政策科学研究立足于政策现实,而制度规避突出地反映了制度执行的现实问题,因此从政策执行的视角考察制度规避,可以和制度与制度变迁视角的规范分析互为补充,相互印证。不仅如此,政策执行的视角除了关注于政策本身的特性,还探寻政策之外的诸多要素对政策有效执行的影响与制约。政策质量的高低影响着政策能否有效执行。政策质量包括政策合法性、合理性、明晰性、协调性、稳定性与连续性、科学性、弹性等指标,[12]其中任何一个因素出现问题,便从客观上促成了制度规避的出现。例如,如果政策之间缺乏协调配套,便会出现制度的摩擦点或空白点,这样便为人们利用摩擦点寻求空白点客观上创造了条件。又如制度的建立可以减少人们行为的不确定性,形成较为稳定的预期,并据此形成和强化为稳定的行为方式。如果制度经常变动,就打破了这种均衡,人们不可能建立稳定的预期、稳定的行为,机会主义行为便会盛行。[13]如果制度朝令夕改,势必使人们的行为选择变得莫衷一是,制度规避行为便可能成为常态。利益需求与利益分配同样影响了政策执行的效果。利益追求是政策执行相关主体的内在驱动力,政策执行梗阻的根本原因就在于政策制定主体与政策执行主体间存在的利益矛盾和利益冲突。[14]一般而言,制度的建立与实施往往伴随着利益的重新分配与调整,为了避免利益重新分配造成己方的损失,人们会采取策略行为改变利益分配的格局,使之对己有利,为自己服务。改变或超越制度边界的行为也会成为他们的策略之一。在制度设计者、执行者和目标群体的互动过程中,如果三者间的利益相互对立、相互排斥,各自的利益需求在制度框架内无法得到满足时,他们会通过制度规避行为寻求制度之外的利益分配。因此设计制度、为我所用、执行阻滞、打擦边球和寻求制度空白点便成为他们各自的行为选择。有效的政策执行是系列机制综合作用的结果,它包括政策宣传机制、权力配置机制、监督控制机制、信息反馈机制和责任追究机制等等,这些机制构成一个
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