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政治其它相关论文国际体系中的“失败国家”析论【内容提要】“失败国家”作为一种切实存在的国际现象,不仅对其本国造成严重危害,而且对地区和全球稳定与安全带来诸多不利影响。究其原因,根本在于“失败国家”特有的前现代、无政府、轻人权、强依附四个方面的本质属性。冷战后,特别是“911事件”后,“失败国家”问题不再仅仅是人权问题,甚至也不仅仅是安全问题。实际上,“失败国家”问题还涉及国际政治中的主权与人权、秩序与正义、大国与小国关系这类永恒主题,因而具有重大的国际政治效应。【关键词】失败国家/失败输出/国际体系【正文】“失败国家”FAILEDSTATES作为一种切实存在的国际现象,可以说同国际体系一样历时长久。①然而,冷战结束后,“失败国家”数目剧增。特别是全球化进程加速、冷战后新一轮国家形成和瓦解浪潮的出现、对“失败国家”所由产生的地区和全球不稳定及其对安全造成的诸多不利影响的关注增加等一系列因素,将“失败国家”问题推向了国际政治研究和人权日程的前沿。而“911事件”对美国造成的巨大震撼再次推动了对“失败国家”研究的深入,同时也彰显出美英等西方发达国家在政治层面欲借解决“失败国家”问题之名行强力干预之实的深层政治动机。正是这一根本方面,决定了对“失败国家”问题进行学理探究的特有现实意义,即如何透过历史和本质来认识“失败国家”产生的根源,以及明判国际反应正当与否。一、冷战后“失败国家”的增生近代以来,有关“失败国家”最为引人注目的案例当属被视为“欧洲病夫”的奥斯曼帝国。从18世纪开始,渐显“失败国家”特征的奥斯曼帝国开始积弱、分化,首先是所属区域的动乱,而动乱、无序状态连同重要的战略地位又吸引着外部势力的介入、争夺,从而在很大程度上危及当时国际体系的稳定。奥斯曼帝国退出巴尔干半岛后,列强在此的争斗成为第一次世界大战的导火索;而在中东,奥斯曼帝国最后的解体导致了这一地区潜在的种族、民族和宗教矛盾不断激化,引发了至今仍悬而未决的阿拉伯世界与以色列和西方错综复杂的矛盾。“失败国家”的潜在和实有危害及其引发的后续效应由此可见一斑。二战后,蓬勃开展的非殖民化运动以及后来苏联的瞬间解体,实际上给国际体系增添了许多新的脆弱国家。同西欧那些有着悠久历史的发达国家和少有种族争端的拉美国家相比,这些非洲、亚洲和东欧国家面临威胁国家安全的三个难题国家边界的划分十分武断,争议不断;国家的社会构成相当复杂;少有领导人享有建设市民文化和民主政治的经验。本质上,这些国家的安全处在国内和国外双重威胁之下,②国家自身发展前景带有极大的不确定性。尽管如此,在冷战期间,“失败国家”问题却不再是一个突出的国际问题。③在冷战大背景下,美国和苏联两个超级大国出于地缘政治利益、争夺霸权和维护“大国信誉”的需要,对亚洲、非洲和拉丁美洲的众多弱小国家给予政治、经济和军事等各方面的援助。此外,美苏两极对抗及冷战期间国际社会对“高级政治”的关注,使得“失败国家”问题被掩盖了起来,或是被控制在不至于对国际秩序造成强烈冲击的限度之内。然而,冷战的结束似乎是一个“分水岭”。冷战之后,不利因素交互作用使得“失败国家”数目剧增。冷战期间,美苏两国出于激烈竞争的需要,或公然入侵某些小国,或采取打代理人战争的方式,或进行政治颠覆,或搞军事政变,使得这类国家长期处于战乱之中,民族、宗教矛盾激化,无法组成代表广泛民意的强势政府,更无法有效履行基本的国家职能。这种以意识形态为借口的外来支持不但强撑着一个个脆弱国家的内部相对稳定,而且造就了一批批腐败、无能的政权。此外,这类国家大多为先前帝国主义列强的殖民地,外部强加的民主和市场的政治、经济发展模式往往脱离本国国情而引起重大问题。冷战后,超级大国因进行战略收缩而减少甚至完全停止了对这类国家的支持或援助。在缺少外部财力支援和外力维持内部平衡的前提下,这类国家通常难以维持正常运转。相反,却因积重难返而极易沦为“失败国家”。④这方面,哈佛历史系博士迈克尔伊格纳蒂夫以近10年来许多非洲国家的情况为例,描绘出了国家衰弱的发展轨迹这些国家的统治者继承了一个贫穷而又落后的国家,国内各种基础设施要么缺失,要么老化、脆弱,根本不能满足国民的需要,国内存在大量的少数民族和各种宗教派别。而且,种种因素造成国家财政岁收萎缩。与此同时,统治阶层渐失管辖和安抚边沿地区居民或少数民族的能力,当后者不满政府统治的时候,统治阶层往往不是积极调和矛盾,而是开始将自身政治基础置于支持自己的种族集团和宗教派别之上。国内矛盾丛生以及统治基础层的萎缩使得这种不满情绪迅速升级,甚至促使少数民族转而采取公开叛乱的方式。这样,国家就陷入分裂之中,从而导致恶性循环。⑤“失败国家”正是这种发展轨迹的“终点站”。2001年的“911”恐怖袭击是“失败国家”研究历程上的又一重大事件,它与之后不久相继打响的阿富汗战争、伊拉克战争一起,将对“失败国家”的研究推向了新的顶点。在这之后,恐怖主义的危害赋予“失败国家”问题的重要性和紧迫性又超越了先前的人道主义研究视角。当前越来越多的研究表明,“失败国家”不仅对其自身、邻国,而且对它们所在地区、甚至全球都构成了巨大危害。总之,“失败国家”这一概念并不是凭空出现的,而是国际体系中特定国家在其特定发展阶段所处状态的一种真实写照,客观存在于国家发展进程的历史长河之中,可以说,“失败国家”是处在从有序到无序、从稳定到混乱等不同转型阶段的国家。当然,“失败国家”的面孔并非千篇一律。“失败国家”这一概念也不具有命定的性质,一国被认定为“失败国家”,只是对其当前所处状态的评判,并不是对这个国家的彻底否定。而且,在内力和外力的共同作用下,“失败国家”完全可以转变为“正常国家”。二、“失败国家”的本质属性尽管学术界对“失败国家”的界定和研究角度有所不同,但都不否认“失败国家”确实存在一些共同的本质属性,而对这些本质属性的关注是理解和解决“失败国家”问题的根本出发点。本文认为,“失败国家”的本质属性可归纳为前现代、无政府、轻人权、强依附四个根本方面。第一,前现代国家主权意识及其实践的严重滞后。英国首相布莱尔的外交政策顾问罗伯特库珀曾把世界上的国家分为“前现代国家”、“现代国家”和“后现代国家”。在他看来,“后现代国家”已不再局限于那些涉及征服的、以传统安全为主的思考模式,例如西方以美英为首的发达国家;“现代国家”是那些行为基本符合国际常规、追逐利益、崇尚马基雅维里式处世哲学的国家,例如印度、巴基斯坦;而“前现代国家”通常也是前殖民地,它们作为国家的“失败”导致了霍布斯式“所有人反对所有人”的战争,如索马里和阿富汗。而“前现代国家”即是由“失败国家”构成的群体。⑥尽管库珀的此种划分旨在为西方决策人士所鼓吹的“新帝国主义”摇旗呐喊,但就历史考察和对比研究而言,这种划分方法有一定的合理成分。如果以1648年威斯特伐利亚和约的签署为现代国家制度的起点,当前相对稳定的、以主权国家为基石的现代国家体系是在历经几个世纪的相互征服和难以计数的战争之后,才得以形成的。在这300多年的历史演变中,首先是欧洲的弱小公国经历了一系列合并、统一和巩固,形成了主权国家,而这一发展过程极少以和平方式完成。尔后民族国家的出现更远非一个简单而又自然的发展过程。⑦由此可见,库珀这种划分方法是基于这样一种认识,即“后现代国家”之所以处于当前相对稳定有序的状态,并不是一蹴而就的,而是经历了一个漫长的发展、转变过程,且这一过程并不是以和平方式完成的。由此可见,在国家构建过程中,至少有两个条件最为关键一是有充裕的时间;二是能够使国内彼此迥异的族群接受国家边界和国家机构的正统性,认可国家享有从他们身上获取资源的权利,并同意由国家调控他们生活中的重要方面。⑧作为国际体系中的“失败国家”,它们大多是由前殖民地获得独立后形成的主权国家,这种国家发展的短暂历史已预先决定了国家主权意识的严重滞后。而且,“失败国家”国内政治生活的无政府状态也使得国民无法从国家和政府层面获得保护。在中央政权式微、国内派阀林立、国家四分五裂的情况下,陷于战乱之中的难民为求生存,往往忠诚于能够为他们提供一些基本保护的部落和军阀,这种对其“保护人”的认可程度甚至高于对国家和弱势政府的忠诚。此外,殖民主义的蹂躏和先天不利的自然条件使得当地经济发展畸形、成分单一落后,居民文化教育程度极低。这种同生活条件密切相关的认识视野的局限性也是主权意识淡漠的原因之一。总之,对这类国家来说,主权在获得国际社会承认和排除外部势力干涉层面的意义远远大于其实际内容。⑨其实,如果说同正常国家相比,“失败国家”的主权意识水平尚存在差距的话,那么更大的差距应该说是在主权实践层面上的。在冷战后全球化浪潮日渐发展壮大、国家之间相互依存愈益加深的背景下,作为“国际体系赖以运作的基石”的国家主权原则受到越来越多的挑战,“失败国家”问题就是众多挑战中颇有影响的一个。参照主权原则的对内、对外两个方面来看,“失败国家”不能有效确保领土范围内的秩序,无法为本国公民提供基本的安全与福利,甚至导致国内秩序的彻底崩溃,例如索马里、卢旺达和苏丹;而国家内部的失控又导致对外不愿或无法履行国际义务。⑩第二,无政府国家政治生活的常态。文明社会同原始社会的区别之一就是是否存在中央政府有效管辖下的国内有序状态。17世纪英国大思想家霍布斯在其“自然状态论”中就着重指出了国内“无政府状态”的巨大危害,即在这种公共权威产生以前的假设性状态中,人与人拥有同等的可以互相毁灭的能力,其结果是每个人对暴死于他人手下的巨大恐惧以及对他人意图的最坏猜疑,进而是为个人安全进行的绝对戒备和斗争。这同由物质欲望和名誉追求而引起的另两大类争斗一起,使得自然状态必然是普遍的和无休止的“一切人反对一切人的战争”状态。11为走出这一困境,霍布斯提出订立社会契约,将一切订约人的几乎所有自然权利统统交给他们相约建立的“利维坦”一个对个人来说无比强大、无比威严的公共权威,用对这种公共权威的绝对服从换取国内秩序和安全。通过分析可以发现,“失败国家”国内的情形实际上恰恰是这一逻辑的逆向推演在“失败国家”里,正是因为不存在这样一个“利维坦”,国内已回到了所谓的“自然状态”。有些“失败国家”中央政权式微,形同虚设,不但无力控制国内长期延续的动乱,而且受自身感知的不安全感和利益的驱动,不顾全体公民的利益,转而为自己代表的小集团牟利,例如蒙博托时期的扎伊尔和塔利班时期的阿富汗。12有些“失败国家”的中央政权彻底崩溃,或者先前的中央政权直接蜕化为国内混战中的一派势力,就连形式上的中央政权也已经不复存在,国家彻底陷入军阀混战的四分五裂之中,例如西亚德政府被推翻以后的索马里。总之,“失败国家”中央政权的崩溃或式微致使国家内部社会生活回到了类似于霍布斯所言的“自然状态”,国家内部那些有组织的集团、种族不得不将自身安全问题视为首要关切对象。在一个无政府状态正在浮现,或者说在一个时刻伴随着权力转移进而可能导致内部失衡的国家,管控的能力就成为各派力量斗争的首要目标。这种对峙的大环境导致处于相互敌对中的集团因为害怕被对方消灭而诉诸暴力,13从而进一步加剧业已存在的无政府状态。在“失败国家”里,这种“无政府”成为国家政治生活的常态,要结束这种状态更是难上加难。14过去的经验和当前在阿富汗、伊拉克面临的困境表明,旨在结束无政府状态的这种从“无序”到“有序”的过程不仅极为艰巨、费时,而且往往伴随着太多的未知因素和挑战。之所以如此,还是要归因于这种无政府状态造就的国内和国外各种既得利益集团的无形或有形的反制力。第三,轻人权主权当局的合法性危机。人权通常主要指国际法和国内法规定的、个人为维护其尊严所必需的基本权利和自由,包括经济、社会和文化权利,以及公民和政治权利。个人的这些权利和自由有赖于他们所属国家的承认和尊重,需要国家利用其掌握的资源去实现。当这些权利和自由遭到侵犯时,需要国家采取立法、司法和行政措施加以救济。当这些人权、尤其是生存权和发展权遭到外来侵犯或威胁时,还需要国家聚集全国人民的力量去加以保卫。很明显,如果没有以享有主权为其本质属性的国家,无论在国内或国际上,个人的人权都不能得到应有的保障。在“失败国家”里,由于无政府成为国内政治生活的常态,政局动荡,内战和骚乱如同家常便饭,部落、宗教矛盾冲突错综复杂,冲突各方动辄兵戎相见,其中的弱势政府或强势一方即使有意愿维护人权,也缺乏将其付诸实施的能力,况且这种意愿覆盖的范围极为有限。例如,1993年10月,上任仅4个月的首位布隆迪民选总统、胡图族人恩达达耶被发动军事政变的图西族军人杀害,从而引发大规模部族流血冲突,酿成数十万人被杀的惨剧。15考虑到当前人权所具备的国际属性,“失败国家”主权当局这种糟糕的人权纪录必会受到国际社会、尤其是西方大国的指责甚至干涉,从而使其主权当局的合法性遭到质疑。广义的人权还涉及由个人组成的以人民为主体的集体人权,自决权、公投权等都属于这个范畴。从这个切入点考察的话,主权当局合法性危机在“失败国家”的国家重建时期体现得尤为明显。由于本身所处恶劣状态,能够在全国范围内通过正式选举产生体现民意的合法政府的“失败国家”可以说是凤毛麟角,更多情况是在外来力量干预下扶植起来的国家政权,例如当前的伊拉克。之后,如何团结不同派系,融合各个派系之间存有重大争议的“民主原则”,从而组成强有力的政府,则是这种先天不足的政权自诞生之时就面临的一大考验。主权当局的合法性危机在这些“支离破碎”的国家里普遍存在着的独立主张和要求上也有所体现。在这些国家,由于民主制度和公平、公正机制的缺失,占人口多数的种族往往在实际生活中享有更大的支配权,这就使得少数种族在社会、经济和政治领域产生一种“排外感”和“失败感”,特别是当他们的渴望、目标、价值观和需求遭到拒绝时,种族间的冲突和对获得独立的更大期望往往就会被催生。16也就是说,当少数种族的独立特性遭到拒绝、缺乏安全感、并不能有效参与国家构建进程时,他们往往转而采取暴力的方式。而且,少数族群逐渐认识到,通过旨在为反映国家内部声音而设的国际论坛的方式,能在加强内部团结的同时弱化政府效力,从而有利于维护自身利益。国际组织也往往支持国家内部的这种独立运动,并赋予这种独立主张以合法性。此外,在以多种族为特性的“失败国家”,人权被解读为种族拥有种族自决权ETHNONATIONALSELFDETERMINATION,这就给这些国家的领土和主权完整带来了极大威胁。17克里斯艾伦认为,非洲国家暴力和冲突的方式以及这种“新暴力”特点都归因于此。18第四,强依附国际体系结构重压的牺牲品。国际体系中“失败国家”的增生除了内因之外,很大程度上还由于国际体系结构的重压使然。根据国际关系理论中依附理论的解释,由于历史上国际分工的发展和各国经济条件的不同,造成了国际体系的二元结构,即国际体系由“中心外围”或“宗主卫星”组成。19发达国家处于国际体系结构的中心,不发达国家处于外围,市场完全受发达国家操控。这样,不发达国家一直处于为“中心”提供原材料、农产品和半成品的地位,根本无法实现经济的发展。可以说,世界经济体系的构成、运转以及各部分之间的相互联系,都从属于“中心”的利益,其结果是“中心国家”与“外围国家”的贫富差距不断扩大。在这种不对称、不平等结构中,市场非但没能成为外围国家迅速发展、摆脱贫困的可资借助的工具,反而成了“中心”压迫“外围”的“帮凶”。“外围国家”在经济上的落后、政治上的殖民化恰恰证明了这一点。“外围”对“中心”的依附根源可上溯到殖民时代,而在当代则以国际劳动分工的形式保留下来。这种强依附的“尴尬定位”正是“失败国家”所面临困境
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