政治其它相关论文-地方公共事务及其治理方式的反思与探索.doc

政治其它相关论文-地方公共事务及其治理方式的反思与探索中文摘要：近代以来，在公私“二元”分离思维下，鉴于公共事务的“公共属性”，地方公共事务如同国家公共事务一样，一直采取政府垄断的治理模式。在当代，政府垄断公共事务的模式遇到了前所未有的危机。对此，人们必须对地方公共事务的公共属性及其治理模式进行反思，并探索地方公共事务治理的新思维。关键词：地方公共事务；政府垄断；治理危机；新思维一、公共事务及其治理的传统方式（一）公共事务及其“公共属性”的传统认识近代以来，随着市场经济与公民权利的确立，社会出现公共领域与私人领域的分离，社会事务被划分为公共事务与私人事务。私人事务即私人领域的事务，它与个人或周围少数人的私人利益相关，其收益由私人所得、成本由个人承担，因而应由市场交易和个人自主处理。政府不得随意规定、干预或替代私人领域的事务，更不得以追求“公意”为借口强迫社会“化私为公”。确保私人事务的自主性，既是调动个人积极性、维护公民自由、市场秩序的基础，也是实现社会繁荣的基础。公共事务是指与一定地域共同体成员公共利益相关的社会事务。公共事务是公共利益的外在体现，在现实生活中主要体现为一定共同体成员普遍需求的公共产品和公共服务，其具体内容包括：公共问题的确立、公共政策的制定、公共项目的选择、公共资源的组织、协调和控制、公共物品的合理利用与监管，以及为社会成员提供各种社会服务，等等。1公共事务追求的是公共利益，其成本由一定共同体成员共同承担、收益也归一定共同体成员所共享，应采取集体行动加以解决。公共事务的根本属性是其“公共性”，即公共事务产生于社会公共需求，对其治理是为了实现和满足一定的公共利益。传统观点认为，相对于私人事务而言，公共事务具有如下“公共属性”：（1）效用的不可分割性；（2）消费的非排他性；（3）取得方式的非竞争性；（4）提供目的的非营利性；（5）生产的规模性；（6）绩效衡量的困难性。其中的核心特征是非排他性与非竞争性，分别体现了公共事务在产权方面的社会“共有”性质和消费方面的社会“共享”性质。公共事务的“公共属性”，使得公共物品与公共服务的生产与消费往往存在“搭便车”、不合作等机会主义行为，无法通过市场交易自主实现，这既是“市场失灵”的关键所在，也是“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”2的原因。因此，传统的观点认为，公共物品与公共服务应当由专门的公共管理机构政府来垄断性地生产和经营。而且，政府是一定地域合法垄断着强制力的制度安排，在课税、运用财政货币政策等动用资源能力和许可、禁止等普遍性强制力方面具有优势，可以在公共利益的名义下对公共事务作出安排，克服公共产品与公共服务生产与消费中的上述问题，并实现规模经济。（二）公共事务治理的传统方式：政府垄断公共事务的传统治理方式是政府垄断的。这种制度设计的理论基础在于：一是把政府看作是私人利益冲突的必要协调者或公共利益的代表者；二是公共产品与公共服务如果采取私人生产方式，难以解决消费中的“搭便车”行为以及供给不足等问题，客观上需要求助于政府。迈克尔泰勒的一句话很好地概括了这两种理由：“如果没有国家，人们就不能卓有成效地相互协作，实现他们的共同利益，尤其是不能为自己的提供某些特定的公共物品。”3在这种“公私”二元分离的思维下，尽管自由主义者和政府主义者对政府垄断公共事务的范围与程度上存在着认识上的差异，但他们都默认政府垄断公共事务的必要性与合法性，因而形成了两种典型意义的政府垄断公共事务模式。自由主义者站在“经济人”假设与个人理性计算的立场上认为：个人利益的绝对优先性、与私人事务的自主性，既是市场机制的基本逻辑，也是社会运行的基本动力和人类繁荣的基础；为了防止私人对自我利益的追逐而导致社会秩序的冲突，才需要政府“这个必要的邪恶”作出相应的制度安排；为了防止同样是自利性质的政府可能会滥用强权，危害市场自由与公民自由，有必要对政府权限与功能作出限制，“最小的政府是最好的政府”。无论自由主义的具体形态随着时代如何变化，这些主张基本上没有改变。如古典自由主义的代表人物亚当斯密将政府的义务规定为三项：保护社会免受其他独立社会的侵犯；保护社会上各个人免受其他的侵害或压迫；出于公益目的建设并维持某些公共事业及某些公共设施。4当代自由主义者基本上秉承了亚当斯密以来的古典自由主义传统，依据个人自由至上原则和对政府的极度不信任，尽可能减少政府主持公共事务的范围与数量。在整个20世纪，虽然自由主义的呼声一直不断，但现实中随着公共生活的日新月异，尤其是二战后公民权利要求的逐步扩大，公共事务日趋丰富膨胀，人类社会回到亚当斯密的自由放任时代显然是不可能的，政府广泛承揽公共事务是西方世界的普遍事实。政府中心论者站在对政府与社会不一致的人性观和集体理性假设的基础上，作出了完全相反的判断：社会是由无数无知、盲动、自私的个体组成的，他们不会也不能够自动地追求公共利益，甚至可能利用各种机会主义去损害公共利益，因而需要作为“公益”化身的政府来代表全社会和最长久的利益；政府的责任就是尽可能地为社会谋求“公益”，而且政府的理性与“无私精神”使其有能力实现上述责任与任务；为维护和不断增进公共利益，政府应尽量扩大政府介入社会生活的范围与程度。政府中心论的观点是从反驳古典自由主义开始的。从19世纪中叶起，资本主义社会的各种矛盾日趋加重，经济危机越来越频繁，贫富差距越来越大。当时的一些学者如托马斯H格林、JA霍布森、哈罗德拉斯基、RM麦基弗等人认为，政府再也不能像过去那样无所作为了，而应积极地干预社会生活，促进社会福利。在政府干预的历史进程中，“马克思主义和凯恩斯主义对这一进程的发展具有重大的意义，他们促成了政府干预的合法化”5。社会主义国家根据马克思主义的思想建立了公有制经济和计划体制，政府不仅自上而下、一统到底地包揽了一切公共事务，而且还以单位制为核心来配置一切权力、资源和社会福利。“没有单位，一个城里人就无法生存，他不仅没有稳固的经济来源，也没有保障他合法权益的组织，完全被排斥在社会之外”6。资本主义国家根据凯恩斯理论在二战后普遍确立了政府干预体制，建立了完善的福利经济体系，个体生活从“摇篮到坟墓”，“无不受到政府活动的影响”7。可见，近代以来，除了自由资本主义时期由于公共生活较为简单，政府承揽的公共事务较少外，无论社会主义国家还是资本主义国家，政府都在事实上广泛承揽和垄断了大量公共事务，尽管它们的政府垄断公共事务的范围有所差异。二、政府垄断公共事务的治理危机政府垄断公共事务的做法，在工业时代还有一定可行性与可能性，但在信息化与全球化时代则遇到了前所未有的危机。20世纪80年代以来，随着福利社会在西方国家危机的加重以及计划经济在社会主义国家的破产，政府垄断公共事务的可能性与可行性越来越受到人们的质疑。从理论上分析，政府垄断公共事务所产生的种种弊端的根源，在于政府自身理性与结构的内在缺陷：（1）政府及其官员虽然具有追求公共目的的一面，但客观上也存在自利性。政府的自利性往往导致政府权力的滥用与腐败，不仅使公共利益扭曲和异化，而且还损害了经济自由的根基，使社会资源造成浪费。（2）政府也并非“全知全能”，如同“市场失败”一样也存在信息不对称问题，公共需求得不到有效显示或有效认定，常常出现与社会需求不一致的供给，要么过剩要么不足，要么有些人得到满足有些人得不到满足。此外，政府对公共事务采取的是强制性、标准化的供给，公民又缺乏自主选择的权利和机会，无论“公意”还是“公害”产品与服务，只能被动“接受”。（3）由于缺乏相应的竞争和外部压力、公共产品与公共服务投入与产出的分离性质以及产出结果的模糊性与难以度量性、官员个人工作努力与合理收入难以建立有机的联系、代议制及社会对政府及其官员行为监督方面也存在信息不对称等原因，导致政府部门及其官员激励与约束机制的不足。从社会现实上分析，当代世界各国政府都面临着共同的难题：一方面是公民对公共产品与公共服务需求的不断增加和需求形式的多样化，全球化与信息化浪潮也不断催生新的公共领域和公共问题；另一方面是政府的疲于应付，财政危机、管理危机和信任危机日益困绕着政府。这两方面的危机具体表现为：（1）政府规模日趋膨胀。在过去的一百年里，“国家在规模和任务方面都已经梦幻般地膨胀起来”。8政府职能扩张、公共财政开支的不断增加、政府机构与公职人员的迅速增加，不仅严重限制了市场功能的发挥，而且也制造了大量浪费问题，降低了社会资源配置的整体效率。此外，政府垄断性的服务，既造成人们对政府的懒惰心理和依赖性，也打击了私人部门、志愿性组织和非政府组织（NGOs）的积极性，导致整个社会对公共事务和公共利益的普遍性愤怒与冷漠。正如克老斯奥费所言：“福利国家使人为难的奥秘在于，它对资本主义积累的影响很可能变成破坏性的，然而它的废除却可能是彻底毁灭性的”9，无论减少福利还是增加税收，都将引起人们的强烈反抗。（2）传统官僚制的管理危机。在信息时代，注重规则理性与分工的官僚制公共行政组织模式，其部门主义、形式主义、官僚主义、信息失真、协调困难、关注过程而忽视结果、关注局部效率而忽视整体效率、组织专横、缺乏人文关怀精神、行动迟缓与僵化、效率低下、缺乏创新和回应性等负面效应日渐凸显，引发了人们的强烈不满。“重塑政府”与“打破官僚制”10,成为时代对政府不满意的最响亮口号。（3）政府的信任危机。面对信息化和全球化所带来的社会结构的急剧转型、社会一致性的解体和后现代文化的分裂、各种公共问题的日益复杂与恶化以及政府的无能为力，公众对政府的效能与未来越来越不抱幻想与希望，政府面临着前所未有的社会信任危机与合法性危机。这种对政府的信任危机，直接导致了20世纪晚期“反国家主义”11狂朝的出现，并加剧了社会公共生活的整体性危机12。可见，在政府直接垄断公共产品与公共服务供给和生产的情形下，由于政府自身的内在理性与结构缺陷，在现实中也存在着“政府失效”问题。20世纪80年代以来，世界范围内掀起了一股全球性、持续性的行政改革浪潮。这场改革运动不仅仅是政府内部官僚制技术的完善、政府对企业治理工具与市场机制的简单引入、政府内部的分权与权力下放，也不是政府与市场“非此即彼”的政策摇摆，而是对公共事务的“公共属性”及其治理方式进行的反思和探索。三、地方公共事务治理方式的反思与探索（一）对地方公共事务“公共属性”的再认识1、地方公共事务的层次性与区域性公共事务具有纵向的层次性。按照区域属性，公共事务可分为国际性公共事务、全国性公共事务、不同层级地方行政区的公共事务、社区性公共事务。公共选择的代表人物布坎南认为：人们总是关心与自己利益密切相关的事务，“个人往往与大于他们自己和直系家庭较大的社会发生关系和表示一致”，而这些社会成员“在地理上和人数上都是次国家规模”的；中央政府号召的所谓“国家利益”或“国家目标”，在全体国民心目中则相对较少，只有“在面对经证实的和明显的外部威胁”时才能发挥作用；更主要的是，那些本身充当“统治者”的人，与不居官位的“被统治者”一样，也没有多少“国家利益”思想，他们认同的只是各种不同的“次国家团体”的利益。13这表明，公共事务总是与一定社会共同体利益相关的公共事务。如果仅从抽象意义上谈公共事务，公共利益就可能处于虚置状态或被“掌权者”任意扭曲和侵蚀的状态。因此，对与不同层级和区域共同体成员利益密切相关的地方公共事务，必须采取由不同共同体低到高的方式逐次解决，即应保证社区、基层政府解决其公共事务的优先性。这样安排的目的在于，这些共同体成员对该公共事务所涉及的公共利益关注程度最高，对公共产品与公共服务需求显示的信息将更加客观，从而既有利于在现实中更好地聚合和实现公共利益，也有利于增加公共产品与公共服务的供给力量。2、地方公共事务的差异性与多样性与全国性公共事务的整体性不同，地方公共事务具有显著的差异性与多样性。不同行政区和民族地区，由于生活方式、文化、经济发展水平与社会发展阶段的差异，对一个行政区和民族地区确定的公共事务范围与内容，对另一个行政区和民族地区来说，则可能不适用；不同社区，由于社群之间的差异，公共产品与公共服务的需求也存在较大差异。恰恰是地方公共事务的多样性和差异性，“检验了政府垄断公共事务权力的优点和缺点，同时，以益公惠民、服务大众为宗旨，以非营利性基本原则的民间社团组织与政府分担公共事务责任提供了实践依据，并创造了极大的机会和生长空间。”14这表明：只有中央政府与地方政府之间、不同层级的地方政府之间的制度安