政治其它相关论文-大城市地区的政府组织.doc

政治其它相关论文-大城市地区的政府组织因为大城市地区不是法律上的实体，“大城市政府问题”这一隐喻常常用来概括要发生的困难的特色。从这一视点出发，大城市地区的人民没有总体的政府机构来直接解决他们所共同面对的一系列的问题。联邦和州政府机构、县、市和特别区等各种各样的机构治理着大城市地区的公共事务。这一观点假定大城市地区政治单位的多样化实际上是一种病态的现象。它断定政府太多，而不是政府不足。其病症是“职能重复”和“交叠管辖”。认为自主的政府单位，为了自己的利益活动，没有能力解决广阔大城市社群的各种各样的问题。大城市的政治格局是“百衲布式的”，其组织是“有组织的混乱”。改革的方案是把大城市地区重组进更大的单位，提供一个“总体的大城市框架”，来集中各种各样的政府功能。认为只有一个主导决策中心的政治体制是大城市政府的理想模式。“巨人国”(Gargantua)就是其名字。每个地方政府单位独立行动，不顾及大城市地区其他公共利益，这一假设只有有限的效力。可以把大城市地区具有多种政治管辖单位的传统治理模式看作是“多中心的政治体制”，这更为适当。“多中心”意味着许多决策中心，它们在形式上是相互独立的。无论它们是真的独立运作，或者构成了一个相互依赖的关系体系，这是一个特定情况下的经验问题。它们相互之间通过竞争性的关系考虑对方，开展多种契约性的和合作性的事务，或者利用中央的机制来解决冲突，在这种程度上，大城市地区多个政治管辖单位可以以连续的方式运作，其互动行为的模式是一致的，并且是可预见的。如果是这样，那么它们就可以说成是作为一个“体系”运作的。把大城市地区的政府看成是多中心政治体制的研究应该优先于任何把它看成是病态的判断。对大城市社群许多公共问题处理方面的绩效作出任何合理的判断之前，应先分析该体制的结构和行为。大城市地区如何被治理，对此进行更好的分析能够导致更为适当的重组和改革措施。本文是一个初步的努力，旨在探索多中心政治体制在治理大城市地区方面的若干潜力。我们把大城市地区治理的“事务”看成是提供“公益物品与服务”。论文的第一部分将考查这些公益物品和服务的特殊性质。然后我们将转向分析提供它们的公共组织之构造范围的问题。这一讨论与大城市地区任何政治结构的分析相关。接着，简短地讨论巨人国公共组织的问题。最后，尤其是根据洛杉矶大城市地区的经验分析多中心政治体制的组织模式。第一节公益物品与服务性质本节将考查某些物品和服务由公共供给而不是由私人供给的条件。区别这些条件的三个观点颇有益处：(1)公益物品源于控制间接后果、外部效应或者溢出效应的努力；(2)要提供公益物品是因为某些物品和服务是不可分的；(3)公益物品构成了社群事务所偏好状态的维持。一、控制间接后果若干年前，约翰杜威这样界定了公与私之间的区别：“私与公之间界线划定的基础是某些事实的程度和范围如此重要需要控制，无论通过约束还是通过鼓励”(Dewey,1927:15)，这已成为传统的标准。交易的间接后果影响非直接相关的其他人，这也可以说成是“外部效应”或者“溢出效应”。这些间接受到影响的人被看作是即时交易之外的。某些外部效应具有有利的或者有益的性质；其他则是不利的或者有害的。有利的外部效应常常为创设它们的经济单位重新取得。比如，一个大规模超市的建设者，可能对附近的杂货店产生外部效应。如果超市的建设者也控制着附近的土地，他就能够通过提高租金或者通过两个企业的共同所有权来抓住对杂货店产生的外部效应。从建设者的角度来看，他已经把外部效应“内部化”了(KrutillaandEckstein,1958:69ff)。在有利的外部效应不能为私人当事人内部化的情况下，就可能缺少充分的机制，可能就要呼吁公共机构来提供一种物品或者服务。私人拥有的公园，即使收取入门费，也不能抵消成本。如果更好的邻里生活环境这一外部效应的价值能够计算成美元，这样的公园就可能是有利可图的。不利的溢出效应或者外部效应是另外一回事。提炼厂排烟雾，它的管理者很少有积极性安装昂贵的设备来清除烟雾。外部不经济的控制或者内部化往往落在公共机构身上。因此，政府的功能就是使外部效应(积极的或者消极的)内部化，因为对于某些物品，生产者和消费者不能或者不愿意为自己使其外部效应内部化，这一内部化的进程就是“公益物品”。并不是所有的公益物品都是同等规模的。规模包括外部效应的地理范围以及集中度或者严重程度两个方面。一个游戏场所对邻近地区产生外部效应，而国防活动则对整个国家有利，并对国外的许多人产生影响。因此，每一个公益物品都涉及到某种“公共性”。就如约翰杜威所阐述的定义所说，“公共是所有这些人构成的，他们受到交易之间接后果的影响到这一地步，极其有必要使这些结果的提供得以系统化”(Dewey,1927:15-16)。公共的概念对于后文探讨公共组织适当规模标准的讨论是重要的。二、可分性经济学家所普遍使用的标准，公益物品和服务以及相应的大城市地区的政府功能可以与私益物品区别开来。一个私益物品必须是“可分的”，即它作为商品或者服务，是易于分割的，以备在私人市场购买和出售。那些不为私益物品付费的人就能够被排除在外，不能享受其收益。经济学家把这一观念概括为“排他性原则”(Musgrave,1959,尤其是第1章)。与杜威概括公益物品之性质的路子相反，排他性原则着重于在实践上不能排除某些人受益。比如，国防不由私人企业提供，因为原因之一是不付钱的公民也依然能够享受其收益。进而言之，如果公民假定其他人会付费，从而低估了其对国防的偏好，没有建防空洞，结果就是国防得不到适当的供给。多数城市的公益物品如消防和治安或者消除空气污染，也不是可分的；它们也不可能只向愿意付费的个人出售(Tiebout,1956)。这表明这两个问题要由公共组织来解决。首先，私益物品由于易可分，因而可以度量和量化。相反，公益物品一般是不能如此度量的。如果警察力量规模越大，产出大概就会增加。但是到底多少好，却没有一个准确的答案。进而言之，当生产要素能够以可量度的产出单位得以量化时，生产过程才能够得到比较严格的控制。比较合理的定价政策也是可能的。有了可量化的投入和产出数据，任何生产过程都能够得到分析，不同生产模式的绩效也就能够进行比较以鉴别其效率。因此，理性控制公益物品和服务生产和供给所依靠的因素之一是发展有效的衡量标准；这就牵涉到了共同成本的配置和共同收益的分配问题。第二个密切相关的问题是如何评估不直接付费就能够受益的人的成本。只有课税权的公共机构才能努力在各种受益人之间分配公益物品的成本。下文讨论的政治代表的规模标准考虑到公益物品和私益物品的这一区别如何影响公共机构的组织。三、维持社群所偏好的事务状态排他性原则提供了一个标准，来把大多数公益物品与私益物品区别开来，但并不如通常所认为的，厘清或者说明了确定公共服务经济中组织模式的条件。然而，通过把公益物品看成是“维持社群事务所偏好状态”，我们就可以修改可分性的概念，它就既适于某种衡量和量化，并且也因此而更有助于厘清大城市地区公共服务组织的标准。这一修改就是把排他性原则从单个的消费者扩展到制定范围内某个领域的所有居住者。小规模运作的家庭户供热系统要衡量其投入量比较容易，就此能够说明这一概念。它所维持的家庭户的温度对于家庭来说是共同的收益，家庭规模的边际变化对于这一家庭公益物品的维持成本没有实质性的效应。由于对于家庭有益的物品是有效地局限于家庭的，外部的人被排除在外，对于他们来说也没有实质性的溢出效应或者外部效应。家庭物品在较大的社群中不是一个公益物品。因此，在大多数社群中，家庭供热被看作是一种私益物品。类似地，在居民小区范围或者社群范围内的一个公益物品在适当的范围里也可以看作是“可分的”，这样在这一范围之外的其他人可以排除在外，不能使用。以此方式，比如在纽约城附近的某些社群里，停车场和海滩的运用严格地限于本地居民，他们的税大概维持了这些娱乐设施。无论那里，这都是可行的，把家庭类比为一个具有特定温度的生活环境的“包”，这可以普遍化，并应用于在特定的地方政府边界范围内所欲的事务状态的维持。就如温度和供热成本是能够衡量的，同样也可能开发直接或者接近的衡量标准，来衡量给定社群事务状态下许多公益物品和服务的生产，以及提供它们的成本。比如，空气污染清洁项目可以通过在空气样本中发现的一系列污染物的量来加以衡量。给定清洁空气的成本，就可以说明某些所偏好的容忍水平。同样，任何社群都有“潜在的火灾损失”，其量为如果没有消防品供给所可能遭受的损失。然后，这一潜在的损失与实际火灾损失之间的差异就是消防服务的产出或者“生产”，净火灾损失可以表述为该社群与火灾相关的“事务状态”。当然，消防不可能消除火灾损失，而只能减少火灾损失。任何彻底消除的努力很可能如此昂贵，以致于成本大大高于收益。“所偏好的”事务状态是一种最优水平的绩效，在此收益高于成本。因此，社群消防部门的供给作为一种公益物品，可以被看作是为该社群维持所偏好的消防事务状态，其收益通常也可限于其居民。警察保护也可以同样的方式来对待。比如，交通巡逻警使交通流量最优化，从而减少财产损失和人身伤害。即使完全的控制是可能的，成本也会如此之大，所偏好的警察保护事务状态反而会较差劲。然而，必须承认，警察保护和许多其他公共服务与垃圾收集或者空气污染减少相比，绩效水平或者经所得比较难于衡量或量化。近似的衡量手段，诸如每个月或者每千人每年不同类型出击行动的总体逮捕量没有多少意义，除非考虑该社群所存在的各种条件。由于缺少较好的衡量指标，决策者往往被迫假定所偏好的事务状态被界定为对于公共服务需求与来自纳税人的抱怨之间的平衡。尽管公益物品的产出可能是不能分的，但这并不意味着其实质上的投入不可能进行。灭蚊药喷洒所产生的所偏好的事务状态是为整个社群所共享的，而喷洒的供给和设备是可以分割的。这就是说，灭蚊药喷洒能够通过与公共机构签约的私商来生产。这说明了一个重要的关键，公益物品和服务的生产有必要与公共付费的提供区别开来。政府提供不必介入公共生产，实际上，从原始材料到制成品的某个阶段上，每种公益物品都天然地具有私人渊源。因此，一个公共机构通过与私人企业的契约安排，或者与其他公共机构的契约安排，能够为地方社群提供公共服务，而不用亲自介入生产事务。当所欲的绩效水平或者净收益能够为可衡量的指标说明时，就可以引入严格的要素来保证对公益物品生产进行实质性的控制，即使生产本身是独立的机构或者企业的功能。生产者能够负责使事务状态维持在特定的容忍限度内，负责提供服务的机构能够确定适当的绩效。公共服务经济中绩效水平的衡量和量化的发展，其结果就是允许在公益物品和服务的生产和提供的组织模式方面允许更大量的灵活性。如果杜威的定义得以扩展，以包含一般的“事物”，而不限于行为者的“行为”或者他们之间的“交易”，那么他的观点与作为维持所偏好的事务状态的公益物品的概念是一致的(Dewey,1927:4-5)。公共控制寻求使这些事物内部化，人们认为这些事物的结果会直接或者间接地损害社群内的各个方面，内部化的方式是约束负面的结果，促进有利的结果。最后，这一分析表明，在人类经验的世界中，私益物品与公益物品截然不同。特定物品的技术性质部分地影响其分化或者可分性的程度，这构成了这些物品的分配和利用的特色。蔬菜和风景不可能以同样的方式操作。无论公共管制的程度如何，许多私益物品有溢出效应，由其他社群成员来承担部分收益和成本。在所有巨大的社群中，大多数人在哲学上接受了社群巨大所带来的某些成本，如空气污染、交通拥挤、噪音以及各种各样的不舒适，其依据是这一假设，这些都是居住在大城市所引起之收益的必然的