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政治其它相关论文我国地方政府绩效评估指标体系研究的现状与前瞻摘要政府绩效评估指标体系是开展政府绩效评估的前提。我国地方政府绩效评估指标体系研究集中于两个方面,一是探讨地方政府绩效评估指标体系设计的方法和技术,二是结合我国现实,尝试具体设计我国地方政府绩效评估的指标体系。目前,我国地方政府绩效评估指标体系基本摆脱了宏观抽象、结构单一的缺陷,逐步走向科学化、全面化、具体化、综合化,但仍存在着很多不足。进一步改进我国地方政府绩效评估指标体系研究,应加强政府职能和行政成本的研究,明确政府活动与经济社会成就之间的对应关系,并把社会公平、社会和谐、政务公开性以及政府与公民的关系纳入地方政府绩效评估指标体系。关键词地方政府绩效评估指标体系地方政府绩效评估指标是地方政府绩效评估内容的具体体现,是开展地方政府绩效评估的基本前提。绩效评估指标具有强烈的行为引导功能,它明确并强化了评估对象的工作要点和努力方向。如果评估指标不合理,不但不能真实地反映地方政府的实际绩效水平,还可能误导地方政府的行为,进而给整个社会带来重大的不利影响。由于政府活动范围广泛、活动过程复杂、活动结果影响深远,政府绩效评估指标比企业绩效评估指标要复杂得多。对于政府绩效评估这个世界性难题而言,设计政府绩效评估指标体系是其中首要的困难。加强地方政府绩效评估指标体系的研究,对于科学推进政府绩效评估工作、建设高效政府具有至关重要的意义。我国学者结合地方政府绩效评估的现实,围绕构建科学的地方政府绩效评估指标体系进行了多方面探索,取得了一些可喜的成果。这些研究成果主要体现在地方政府绩效评估指标体系设计的方法与技术以及我国地方政府绩效评估指标体系的具体设计两个方面。一、地方政府绩效评估指标体系设计的方法与技术地方政府绩效评估指标体系的设计是一项技术性极强的工作,要保证绩效评估指标的全面性、科学性、合理性和适用性,必须运用科学的设计技术与手段,才能尽可能避免绩效指标设计中的偏差和设计者个人偏好对指标选择的不当影响。在我国地方政府绩效评估指标体系设计的研究中,学者们常用的方法和技术主要有演绎法、平衡记分卡技术、德尔菲法、信度和效度检验、主成分分析方法、层次分析方法等。1演绎法。演绎法是从某些价值原则出发,或者从某些已被接受的论点出发,经过逻辑推理,得出新的判断和结论的过程。作为对政府行为结果的衡量,政府绩效评估关注政府组织所发挥的功能,但并不是要考察政府的所有功能,而是仅仅关注于政府应该发挥功能的领域,也就是政府职能的领域。政府活动应忠实履行其职能,并且不得超越其职能范围。运用演绎法确定地方政府绩效评估指标,首先应该厘清政府职能,在政府职能的基础上确定绩效评估内容,进而设计出绩效评估的指标体系。盛明科在社会和谐指数政府绩效评估的重要指标一文中就是通过演绎法设计了政府绩效评估的社会和谐指数。他首先分析了社会主义和谐社会的基本内涵,即社会主义和谐社会应是能保护全体社会成员权益的社会,是能够有效化解内部矛盾的社会,是经济社会发展和人口、资源、环境和谐发展的社会。在对和谐社会内涵认识的基础上,他从自然资源可持续发展指数、基尼系数、城乡收入比、社会自组织能力指数、公众安全感、公民幸福指数等六个方面建构了社会和谐指数。2平衡记分卡技术。平衡记分卡BalancedScorecard由哈佛商学院教授罗伯特卡普兰RobertsKaplan和诺顿研究院NortonInstitute的大卫诺顿DavidNorton于1992年首次提出。平衡记分卡包括四个方面的内容财务、顾客、内部业务流程、学习与成长。平衡记分卡既包括对财务业绩的评估,也包括对非财务业绩的评估,是一种综合性的绩效评价体系。虽然平衡记分卡是针对企业绩效评估而开发的绩效指标设计技术,但它也同样可以应用于公共部门,为公共部门绩效评估指标体系的设计提供一种新的思路和视角。吴建南和孔晓勇在地方政府绩效评价指标体系的构建以乡镇政府为例一文中运用平衡记分卡技术,并结合政府绩效评估的实践,从学习与成长、内部流程、财务、公众四个方面建构了乡镇政府绩效评估指标体系。学习与成长指标包括网络信息化程度、内部人员培训率、吸引人才的人数、基层组织结构健全程度等二级指标。内部流程包括办事/服务效率、部门间的沟通与协调、公共设施利用率、农民生产技能培训程度、农民劳务输出增长率等二级指标。财务指标包括财政收入增加幅度、行政运行成本、招商引资资金的增加额等二级指标。公众指标包括居民可支配收入、农村基础设施建设、农村医疗保险普及率、公众满意度等二级指标。杨建等人基于平衡记分卡技术,从财务指标、顾客指标、内部过程指标、学习和发展指标四个方面构建了电子政府绩效指标体系。财务指标包括三方面内容,即收入、成本和资产利用率。顾客指标包括五个方面市场份额、顾客保持力、顾客获取力、顾客满意度和顾客利润率。内部过程指标又可细分为服务属性指标、技术属性指标、对外联系指标、后续服务指标等方面。学习和发展指标包括员工素质指标、工作环境指标、创新能力指标、学习能力指标等。3德尔菲法。德尔菲法首先可用于政府绩效指标的隶属度分析。隶属度是模糊数学中的一个概念。模糊数学认为,社会经济生活中存在着大量模糊现象,其概念的外延不是很清楚,无法用经典集合论来描述。某个元素对于某个集合来说,不能说是否属于,只能说在多大程度上属于。元素属于某个集合的程度称之为隶属度。如果把政府绩效评价体系视为一个模糊集合,把每个评估指标视为一个元素,可以对每个评估指标进行隶属度分析。具体做法是将评估指标制成专家咨询表,把专家咨询表送给专家,要求专家根据自身的专业知识,从中选取部分最理想的政府绩效评估指标。某项指标的专家选择总次数与回收的有效咨询表的数量之比就是该指标的隶属度。德尔菲法还可用于绩效指标权数的确定,特别是定性指标权数的确定。该方法以匿名方式通过几轮函询征求专家的意见,然后对每一轮意见进行汇总整理,作为参考资料再发放给各位专家,供他们分析判断,提出新的论证。首先对专家说明德尔菲法的特点、实质、轮间反馈的作用及均值标准差等统计参数的意义,然后请他们各自就所拟定的各评价指标进行取舍和确定权数,对回收的征询表进行分因素整理和统计,分别计算均值和标准差,直至专家意见趋于一致,据此,以各指标的均值作为该指标的权数。4信度和效度检验。绩效指标确定之后,其指标内容和结构是否全面、科学,评估结果是否可信、有效,还需要进行信度和效度检验。绩效指标的信度reliability是关于指标客观、准确和可靠程度方面的一种度量。评定测量工具信度的方法很多,常用的有内部一致性信度、折半信度、重测信度和平衡信度等。绩效指标的效度validity是指指标直接与成果相关或者代表所关注的绩效维度的程度,关注的是绩效指标合适程度的问题。效度评定的常用方法有内容效度、预测效度、构思效度、聚合效度、辨别效度、效标关联效度等。衡量政府绩效评估效度的最重要指标是内容效度。内容效度是用来说明在绩效测试中所设置的测试项目、设计的测试问题在多大程度上能代表被测试对象实际的工作情景或者反映出被测试对象实际工作中所存在的典型问题。具有较高内容效度的绩效评估系统能够把被测试对象置身于与实际工作非常类似的情景之中,能尽可能避免绩效缺失和绩效污染。测得的绩效水平一般既包括了真实绩效内容的一部分,同时也包括了非真实绩效的内容。其中没有被纳入绩效评估系统的真实绩效,称之为绩效缺失与此相反,不是真实绩效的内容却被纳入绩效评估系统中的部分,称之为绩效污染。科学而有效的绩效评估系统必须是没有或尽可能地减少绩效缺失和不受污染,所建立的绩效评估系统与真实绩效内容越是吻合,则该绩效评估系统的内容效度越高。5主成分分析方法。主成分分析方法principalcomponentanalysis是英国心理学家、统计学家斯皮尔曼ChadesSpearman于1904年发明的。他将多个变量通过线性变换以选出较少个数重要变量的一种多元统计分析方法,又称主分量分析。主成分分析将各个测量相同本质的变量归入一个因子,建立尽可能少的新变量,使得这些新变量是两两不相关的,而且这些新变量还能够尽可能保持原有的信息。通过主成分分析使分散而复杂的测量趋向整体和简单化,同时便于掌握各个测量要素背后隐含的内在因素,从而找出各复杂因子的主要成分,实现评估指标的简化和降维。主成分分析既解决了多指标综合评价研究的指标赋权和相关性问题,同时又能实现简化指标的目的。钟荣等人在政府绩效审计评价指标体系设计一文中介绍了运用主成分分析法确定绩效指标权重的基本步骤。第一,对指标进行分层划分,各指标体系又有子层指标。第二,将指标进行标准化,但对已无量纲化或德尔菲法得出的指标分值可以略去该步骤。第三,计算样本相关矩阵。该矩阵是通过指标分值的相关关系计算得出的。第四,计算相关矩阵的特征值及特征向量。第五,根据某一指标特征贡献率与累计特征贡献率的比值,确定该指标的权重。6层次分析方法。层次分析方法AnalyticHierarchyProcess,AHP是美国运筹学家、匹兹堡大学教授T.L.萨迪在20世纪70年代中期提出的。它是将复杂问题分解为多个组成因素,并将这些因素按支配关系进一步分解,按目标层、准则层、指标层排列起来,形成一个多目标、多层次的模型,形成有序的递阶层次结构。通过两两比较的方式确定层次中诸因素的相对重要性,然后综合各评估主体的判断以确定诸因素相对重要性的总顺序。层次分析法的基本思想就是将组成复杂问题的多个元素权重的整体判断转变为对这些元素进行两两比较,然后再转为对这些元素的整体权重进行排序判断,最后确立各元素的权重。层次分析方法的基本过程是建立递阶层次结构模型构造出各层次中的所有判断矩阵层次单排序及一致性检验层次总排序及一致性检验。层次分析方法通过构造判断矩阵,先对单层指标进行权重计算,然后再进行层次间的指标总排序,来确定所有指标因素相对于总指标的相对权重,为确定类似指标体系权重提供了一种很好的解决途径,并且通过采取对判断矩阵进行一致性检验等措施,有利于提高权重确定的信度和效度。二、我国地方政府绩效评估指标体系的具体设计地方政府绩效评估指标体系是保证地方政府绩效评估的科学性、有效性的基本前提,它体现了政府绩效评估的内容,是测量政府绩效的标尺,因此,应充分反映政府的职能和行为目标。到目前为止,学者们围绕建构科学合理的地方政府绩效评估指标体系已进行了多方面探索,取得了一定的成效,提出了一些地方政府绩效评估指标体系的具体设计。这些设计有共性,也有差异,反映了指标设计者所持有的不同的视角和价值取向。1绩效领域一级指标的确定。由于政府活动涉及的领域极为广泛,政府绩效也必然体现为政府在这些领域中所发挥的功能。确定在哪些领域测量政府绩效反映了绩效指标设计者对政府所应该发挥功能的领域的基本看法。虽然人们对地方政府绩效领域的识别和认定的看法存在着较大差异,但共性还是主要的。王良健、侯文力把政府绩效领域确定为依法行政、提高公务员队伍素质、提供公共服务、促进经济发展、维护社会稳定五个方面。钱德春、黄孟州把政府绩效指标分为可持续发展指标、人的全面发展的指标、公开公平公正性指标、开放性指标、经济性指标等五类指标。倪星、李晓庆认为,政府绩效指标应包括国民经济、人民生活、生态环境、社会治安、科教文卫、其他指标等六个方面。彭国甫等人认为政府绩效综合评估指标体系由政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个方面构成。钟荣等人把政府绩效指标分为公共资源耗费指标、政府管理效益指标和政府行政潜能指标三类。崔述强等人从经济发展维度、社会发展维度、资源与环境维度、行政效果维度等四个方面来设计政府绩效评估指标体系。范柏乃则从行政管理、经济发展、社会稳定、教育科技、生活质量、生态环境等六个方面来设计政府绩效评价体系。从以上绩效领域可以看出,虽然表述各异,所包含的范围也有所不同,但都包括经济发展、社会稳定、公共服务、环境保护等基本方面。区别在于有的把教育科技领域单列,而有的则把它归人到公共服务领域有的专门列出了政治绩效或行政管理绩效,有的则没有列出钟荣等人认为,政府绩效指标包含公共资源耗费指标,也就是把行政成本列入绩效评估指标范畴,而其他的绩效指标体系则没有考虑行政成本问题虽然大多数学者把经济发展纳入政府绩效评估指标,但也有人主张在对地方政府绩效考核时取消GDP指标,而把顾客满意原则和效率原则作为政府绩效评估的价值尺度。2绩效指标二级指标和三级指标的具体设计。绩效领域确定之后,具体指标的选择和指标权重的确定便成为绩效指标体系设计的关键,关系到绩效评估工作的科学性、公平性和简便性。绩效指标的差异不仅体现在绩效领域一级指标的不同,还体现为在相同的绩效领域人们所设计的绩效指标之间也存在着不同,这反映了人们关注焦点的差异和对不同指标重要性认识的差异。比如在经济发展领域,崔述强等人认为,其指标要素有地区生产总值、地区生产总值增长率、非公经济比重、社会投资比重、第二三产业增加值比重、居民人均收入、居民人均收入增长率等七个方面彭国甫等人认为,经济绩效可以通过国民经济增长的速度、国民经济增长的质量、国有资产保值增值水平、人均国民收入增长速度及水平、通货膨胀率抑制情况、就业率等指标体现出来范柏乃则把反映经济发展的指标确定为国内生产总值增长率、原材料消耗强度、人均国内生产总值、单位能耗产出国内生产总值、全员劳动生产率等。在其他的绩效领域,人们所确定的具体指标和分配的指标权重也都存在着程度不同的差异。在相同的绩效领域采用不同的绩效指标进行评估。结果肯定是不同的。因此,人们试图寻找最佳的政府绩效评估指标体系,但这种努力并不能使人们达到认识上的一致。由于政府绩效评估本身的复杂性使得人们的认知总是存在这样或那样的偏差,人们在政府绩效评估指标上观点的差异将长期存在。也许,正是由于在政府绩效评估指标体系上存在着这种多样性差异,人们才可能通过比较、分析和综合,进而获得对政府绩效评估指标体系更全面和更科学的认识。三、我国地方政府绩效评估指标体系研究的基本评价与发展展望近年来,随着经济全球化的发展,国家间、地区间的竞争日益激烈,同时伴随着我国政治体制改革的推进和公民民主参与意识的增强,人们对政府绩效越来越关注,要求开展政府绩效评估的呼声日益高涨。在学术界,随着新公共管理理
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