政治其它相关论文-政府体制内的制度创新：杭州市长公开电话的制度分析.doc

政治其它相关论文-政府体制内的制度创新：杭州市长公开电话的制度分析内容提要：杭州市长公开电话从一开通就受到群众的广泛支持，本文通过对市长公开电话的制度分析，探讨其受到欢迎的制度原因，分析其局限性，并认为市长公开电话的功能只是信访工作的一部分，而对许多社会问题的解决，最终还要依靠法治建设和各种社会制度的善。关键词：市长公开电话制度稀缺制度补救制度创新一、作为一项制度创新的杭州市长公开电话1999年6月，杭州市委办公厅、市政府办公厅联合发了关于建立“12345”市长公开电话受理中心的通知。决定建立“12345”市长公开电话受理中心。6月15日，杭州市长公开电话正式开通，受理人民群众反映的各种问题，并予以解决。到目前为止，公开电话已运行近两年，受理群众来电近20万件，答复处理率达96%，群众满意率为92%，成为市政府了解社会动态信息、解决群众问题和监督政府机关工作人员的重要渠道。市长公开电话是在原来市长专线电话(开设于1988年)的基础上建立的。与原来的专线电话相比，市长公开电话一方面延续了其基本任务：受理基层单位和人民群众通过电话反映的对政府工作的批评、意见和建议，向有关责任单位交办和转办群众来电反映的问题，并督促检查办理情况；及时向领导汇报群众来电反映的重大问题，反馈处理结果；及时向领导提供具有紧迫性、苗头性和普遍性意义的有价值的信息。另一方面，公开电话所依存的内部结构、权力和人员配置等方面，与原来的专线电话相比，有许多制度性的创新。在结构安排上，建立了“12345”市长公开电话受理中心“协调小组”，由市长任组长，各部门负责人为成员，从而保证赋予公开电话受理中心的权力得以有效实施。在人员配备上，一方面保留原有的市长专线电话办公室的4名工作人员，同时由市城乡建委、市政公用局、监察局、市容环卫局、杭州日报社、广电局、公安局等部门各派1名思想素质好、熟悉政策、有较强责任心和工作能力的工作人员到“中心”工作。工作人员实行编号上岗，接受群众监督。在权力上，“中心”被赋予相应的职权，如问题处理的交办、转办权，对承办单位的督促、检查权，调阅承办单位处理问题的有关材料和档案权，及召集有关单位负责人会议，研究解决问题的权力。另外，市长公开电话受理中心还与新闻媒体密切衔接，以提高其透明度。以上的制度安排为“中心”的有效开展工作提供了前提条件，为了使“中心”处于良好的运转状态，“中心”拥有一整套的工作规范，考核奖惩措施。并已召开过由市长主持的多次“公开电话受理中心协调小组会议”，以加强市长公开电话的作用，提高其解决问题的有效性。基于以上的制度基础，“12345”自开通以来，伴随着新闻媒体的宣传，群众对12345从知晓到熟悉，由于“12345”在解决许多公共问题及政府与社会摩擦的问题上的有效性，成为群众在许多问题上谋求解决的渠道，12345也因此在市民中拥有广泛而持久的影响力。从而成为树立政府良好形象的积极成果。对政府内部而言，12345二、制度稀缺状态下的制度补救尽管上述的简要分析让我们大致了解一个公开电话何以会受欢迎的前提基础性原因，但这只是引致良好社会效果的必要条件，而非充分条件。一连串的问题仍向我们袭来：公开电话何以成为解决问题的重要渠道?通过12345来解决社会问题的方式是如何替代其他解决途径而获得广泛拥护的?有没有其他更好的制度安排来促成这些问题的解决?民众何以会求助公开电话而不是纠纷双方协商解决?对政府，它为何要推行公开电话这种制度安排而非其他制度安排?所有这些问题的答案都不可能在公开电话自身如何设置中得到，而必须把视角引向我们所处的广阔的社会背景中，在当前特定的历史进程中去寻求一种更接近真理的答案。(一)“12345”作为一项政府体制内的制度创新，其出现、运行都遵循着制度的规律。与“12345”密切相关的两个分析视角是制度创新的成本与收益问题、及制度创新的时滞性问题。(1)制度创新的成本与收益。每一项能预期带来收益的制度安排都需要耗费成本。成本便意味着制度创新主体要耗费一定的资源，而资源对任何一个主体而言都是有限的。因此，在制度创新之前，主体都必须对提供一项新制度安排的成本和带来的收益进行权衡，只有当供给主体预期到某项制度所可能带来的收益和效果不低于所付出的成本投入时，才会积极地推行此项制度，否则，供给主体就会因成本太大而去寻找替代的制度安排或延迟某一问题的解决。对于一项正式的制度安排而言，制度供给的成本至少包括：规划设计、组织实施的费用；清除旧制度的费用；清除制度变革阻力的费用；制度变革及其变迁造成的损失；实施成本；随机成本。【1】所以，当供给主体没有足够的资源来供给新制度，或没有强大的能力改变原有制度或原有制度还没有达到崩溃边缘时，主体往往缺乏足够的制度创新动力。(2)制度创新的时滞性。所谓制度创新的时滞性，是指在新的制度需求和制度供给之间存在一个时间间隔。即新的制度供给要滞后于新的制度需求的出现。在任何一个社会形态和社会阶段，由于社会都处于不断的变化之中，所以，适应某一阶段或某一社会情境的制度安排必然随着社会的变化而逐渐失去作用，新的社会情境便需要新的制度安排，而由于人的认知能力、制度“发明”需要时间及新制度的启动存在时间隔等因素，新制度不可能随着社会的变化而同步调适，因此，制度创新的时滞性是必然的。在一个稳定的社会环境中，由于没有重要的社会变革，所以制度的创新会随着社会的逐步发展而展开，时滞性问题表现得不是很明显，而在一个转变的社会如目前我国的转型社会中，由于整个社会结构都需要调整，因此旧有制度便明显不能适应新的市场经济条件的需要，而新的制度的产生和有效施行又不可能一蹴而就，(二)一般而言，所谓的制度稀缺就是指有效制度的稀缺，这是很好理解的，因为一项制度安排假如是无效的话，那也就等于没有制度。如果把制度稀缺与前面的制度创新中的两个问题联系起来考虑，就可以认识到，在任何一种社会状态下，都有制度稀缺的问题，只是某些社会中制度稀缺程度低，而某些社会状态下制度稀缺程度高。目前，我国由于正处于逐步完善社会主义市场经济的转型期，在新旧体制的交替中存在大量的制度空档，因此，目前我国处于制度稀缺程度比较高为了使分析和论述紧紧围绕本文的关于“市长公开电话”这一制度安排的中心，下面着重从政府内部，政府与社会作用的边界处和社会三角度来分析制度稀缺状况。首先从政府内部来看，作为一个组织，一个良好的政府应当是能有效履行自身职能的政府。这就要求政府所有工作人员按照一套规范开展工作。在纵向上，上下级部门能有效地沟通，使上级有效控制下级的行为。横向上，每一部门乃至每一工作人员明晰自身的职能和责任范围。但现实状况是，政府内部的制度建设目前无法迅速适应社会发展，出现政府自我控制乏力的状况，如下级往往根据自己的理解和取舍来执行政策，从而使政策执行扭曲，各部门在市场经济新形势下的协调机制尚不健全，从而出现政出多门或某些领域管理的真空，政府官员在缺乏强有力的监督措施的情况下利用权力谋取自身利益，从而产生大量腐败现象，所有这一切，都是政府内部缺乏一套良好制度规范的消极表现。其次，在政府与社会的边界处，同样存在制度稀缺问题。政府与社会的边界处，主要是指政府与社会直接发生联系的领域，包括政策在社会中的具体执行，社会对政府的要求及政府与社会进行合作处理事务的公共领域。在计划经济下，整个社会结构单一，政府与社会交界处的摩擦较小，在市场经济条件下，由于利益日趋多元，决策日趋分散，使得政府与社会存在更多需要协调的领域，这就需要建立一套有利于双向沟通的协调机制，使政府的决策能迅速传达给社会，社会的意见也能够很好地传达给政府，在一些事务处理上双方进行良好地沟通，以促进事务的更好解决。但目前由于政府自身官僚作风的惯性及政府改革的相对滞后，使得政府的作为往往与社会的需求不相吻合，政府与社会并没有一套有效的信息沟通渠道，市民的意见很难迅速传达给政府，有效的听证制度，公民参与决策制度等还未能有效确立。因此，政府与社会之间急需一套协调的有效机制。再次，从社会而论，目前能概括出我们社会特点的一词是“转型期”。这个阶段，“是由农业人口占很大比重，主要依靠手工劳动的农业国，逐步转变为非农业人口占多数、包含现代农业和现代服务业的工业化国家的历史阶段；是由自然经济半自然经济占很大比重，逐步转变为经济市场化程度较高的历史阶段。”【2】在这个阶段，各种与旧有社会结构相适应的制度随着社会发展已不能适应当前社会。而新的制度由于社会本身的变动性及新制度产生的时滞性，不可能迅速产生。并且各种新制度的设立到有效运转还存在整合的问题，所以，我们当下整个社会的制度仍处于动态的变动中，许多制度还未能有效建立。整个社会制度处于稀缺状态。补救的制度安排综合前面分析，市长公开电话从本质职能上说，是政府信访工作的一部分。目前它在政府上层的有力支持下，已得到广大市民的认可，产生广泛而积极的社会影响。市民对公开电话的广泛支持是以说其积极的意义。本文通过对公开电话的制度分析，探讨其产生并受市民认可的制度性原因，同时对公开电话提出制度性的检视，意在从纵向和横向的更广阔的制度背景中理解其地位。本文所需说明的是，从需求上说，政府与社会之间建立沟通机制是必需的，从目前公开电话的功能而言，其发挥