政治其它相关论文-政策结果的多面向：寻访新政策网络理论.doc

政治其它相关论文-政策结果的多面向：寻访新政策网络理论摘要20世纪70年代以来，政策网络理论在欧美国家盛行至今。该理论围绕着政策过程中国家与社会因政策资源相互依赖而形成的不同关系模式来描述、解释或预测政策过程及其后果。本文从结构主义、行为主义视角梳理了该理论关于政策网络对政策结果影响的观点，无论是“结构后果”逻辑观，还是“行为后果”逻辑观，片面强调结构或行为的局限性不言而喻。结构主义与行为主义的偏执，使得学者们在检讨这些观点的基础上提出了能统合结构与行为于一体的新制度主义分析视角，以进一步增强政策网络对政策结果的解释力。关键词国家与社会；政策网络；政策结果在研究公共决策过程中的国家与社会关系时，国际学术界主要形成了“社会中心论”与“国家中心论”两大传统。由于对国家自主性角色的认知不同，这两大传统研究往往偏重于政治生活的某个侧面，使得相互之间很难架起沟通桥梁。而政策网络理论(policynetworks)的兴起，则试图弥合社会中心论和国家中心论之间的裂痕和紧张关系。作为公共决策理论的一个新代表，政策网络理论兴起于20世纪70年代中期。由于它对政策过程中的国家与社会关系细腻、真实与全面的描述、解释与预测，政策网络研究在欧美国家如火如荼。一、政策网络理论对多元主义、法团主义的冲击政策过程实质是一个政治博弈。一方面，各种社会主体运用其所掌握的政治资源来影响政府决策，以在最后的政策结果中使自己的利益偏好得到优先照顾；另一方面，政府决策者运用其所掌握的政治权力，对各种社会利益需求进行折衷和平衡，进行社会价值权威性分配。因此，政策过程中充满着政治冲突，各种主体之间的谈判、交易和妥协是政策过程的一个关键特色。1简而言之，政策过程就是不同政策主体基于政策利益充分动用自己所掌控的政治资源而进行的政治互动。当国家与社会都同质时，如果这种政治互动自上而下，国家与社会关系则抽象为国家中心论；反之，两者关系被概念化为社会中心论。然而，当国家与社会高度碎片化(fragmentation)而异质成为现实时，即国家某些主体可能异化为非正式社会主体或某些社会主体可能异化为非正式国家主体而交织成一个网络时，坚持国家与社会截然二分的国家中心论与社会中心论则难以详尽、真实地诠释政策过程。政策网络理论的最初出现就是用来解释以上失灵现象的。它重新界定了国家与社会的关系，主张国家与社会并不都是均质单位，而是各自内部消解为不同次级系统，两者关系又是千丝万缕，彼此边界模糊不清。例如，罗茨(R.A.W.Rhodes)在研究英国能源政策时发现，代表国家的工商次级部门联合代表社会的工商团体，代表国家的环保部门联合代表社会的环保团体，在政策过程中相互对抗。他在分析更多政策领域后发现，现实中很多政策过程都是如此。如果将研究焦点置于宏观层面的国家整体而不是中观层面的政策部门上，我们将难以客观剖析不同政治体系、不同政策领域中国家与社会关系的差异性，甚至挂一漏万或南辕北辙。正如坎贝尔(D.Compbell)所说：“国家与社会关系在不同政治体系中有着本质差异，诸如多元主义、法团主义等一般理论的理论分析有可能脱离某国政治现实，而政策网络理论优点在于网络概念适用于威权或民主政体中。”2何谓政策网络？学者们对此诚然莫衷一是，但被学者普遍接受的概念非政策网络研究集大成者罗茨教授莫属，他接受了该理论奠基学者贝森(J.K.Benson)的观点，将政策网络定义为：“国家与社会行动者在政策过程互动中缘于资源依赖而结成的组织集群，这些集群与其他集群的不同之处在于资源依赖的结构不同(breakinthestructureofresourcedependencies)。”3换句话说，政策网络就是政策过程中相互依赖的政策主体之间或多或少、或强或弱的关系模式，以共同推动政策方案的形成与执行。根据罗茨与马什(DavidMarsh)的理解，这些或多或少、或强或弱的关系模式如同一束形态表现不一的光谱。光谱两端分别是高频互动、高度整合的政策社群与低频互动、低度整合的议题网络(issuenetwork)(见图1)。在这个光谱中，也有一些结构严密的政策网络(如图1中的PNB、PNC等)，它们趋近于政策社群；还有一些结构松散的政策网络(如图1中的PNX、PNY)，它们趋近于议题网络。4在这里，“资源”和“关系”是理解政策网络概念的抓手。罗茨认为，一个政策网络通常包括政治的、经济的、法律的、信息的与组织的资源等五种：权威(authority)、资金(money)、合法性(legitimacy)、信息(information)与组织(organi-zation)。5正因为这些资源相互依赖特质的存在，政策过程不再是过去的官僚模式，而是一种多元参与模式。政策网络的参与者不仅来自公共部门，而且还有私人部门，这些与某项特定政策有着直接或者间接利益的参与者交织一起。结构形态不一，有的是部门结构，有的是人际结构；结构性质也相异，或制度性或非制度性，或强或弱，或长或短，或正式或非正式。需要强调的是，政策网络更加重视非正式关系在政策制定过程中的角色，从而弥补了以往政策理论中政策分析变量的不足。罗茨指出，诸如政策社群、议题网络等形形色色的政策网络不仅限制了政策过程的参与者、界定了他们的角色并决定了哪些议题进入政策议程，而且塑造了这些参与者的政策行动。6由于网络行动不断重复，制度化的政策过程随之发生，那些共享的政策偏好、参与模式与政策资源分配逐渐被固化下来，政策网络伴随而生的政策理念、政策行为影响政策结果不言而喻。只要政策网络存在于某个政策过程中，那么政策过程及其结果就受到它的影响，这就是政策网络理论的“硬核”。不可否认的是，这种政策网络攸关(policynetworksmatter)思想的先决条件是在网络中建立共识(sensemaking)、信任结构(trustbuilding)与价值共享(valuesharing)。图1政策网络的理想类型尽管研究方法有待改进，分析框架有不足之处，但一个不争的事实是：肇始于多元主义、法团主义的政策网络理论被欧美国家(尤其是欧洲国家)广泛地应用到政策分析领域。它抛开了对民主政治的价值执著，继承了多元主义、法团主义的政治现实主义传统，着重政治场域中的实然性来揭示政策行动者在具体政策过程中如何影响政策结果。与多元主义、法团主义相比，政策网络理论具有以下三个优势：1.它否定了国家与社会截然“二分法”，即放松了多元主义、法团主义的研究假设，不再假设国家、社会是均质整体。政策网络研究学者认为，政策过程的国家并不是“铁板一块”，而是碎片化的实体，它与社会的边界也很模糊。与多元主义、法团主义对政策过程多半侧重宏观国家角色的研究传统相比，政策网络更加注重对政府部门、次级部门(sub-sector)的分析，侧重从中观层面(meso-level)分析政策结果。2.它用来描述特定政策部门或特定政策领域中国家与社会之间复杂多变的关系，而突破了多元主义的社会中心论和法团主义的国家中心论。这种关系既可以是正式的，也可以是非正式的。在现实政策过程中，这种正式或者非正式的关系不仅表现为宏观层面的政治结构，而且表现为中观层面的部门结构、微观层面的人际结构。3.它不仅关注利益团体分析，而且重视国家能力与自主性研究。在这个意义上说，政策网络是对多元主义、法团主义的有效整合。7政策网络研究学者主张，政策网络中的任何一个参与者(无论是国家身份或社会身份)都难以独立完成某项政策活动或达成某项政策目标，而必须寻求其他参与者所掌控的资源方可有效解决政策问题。那些拥有核心资源的参与者在网络结构中处于优势地位，甚至主导整个政策过程而拥有自由裁量权。二、政策网络对政策结果的理解政策网络理论的初衷在于诠释“政策网络结构特征与政策结果之间的因果关系”。8在政策网络理论视野里，结构不仅仅是正式的政府组织结构，还包含网络行动者之间实际或潜在存在的关系。9在早期学者看来，政策网络结构可以是中观层面的部门关系或者次级部门(sub-sec-tors)关系，这种结构观以英国学者为代表。例如史密斯(MartinSmith)在研究英国农业政策时指出，正因为英国农业政策领域存在一个由全国农民协会与农渔食品部组成的政策社群，使得农业政策制定倾向于表达农民利益，而那些消费团体、环保团体则被排除在政策过程之外；里德(Read)在研究英国烟草政策时发现，英国烟草政策的制定基本上由烟草产业、财政部、贸易工业部三个部门所主导，使得有利于这三个部门的政策利益诉求比较容易成为最终的烟草政策。10除此之外，政策网络结构也可以表现为微观层次的人际关系组合，这种结构观以美国学者为代表，如有美国学者在研究健康保险政策时指出，影响华盛顿决策的是那些游说网络中作为社会资本的“弱链接(weakties)”。11许多学者在评价美国政策过程时指出，美国一个典型的政策网络就是由参众议院议员、国会幕僚、政府官员、某特定政策领域中的个人或利益集团代表组成的次级系统(sub-system)。总之，早期政策网络学者试图通过对国家与社会在政策过程中所形成的关系模式来描述、解释、预测网络结构对政策议程、政策方案或政策执行等政策过程，借此诠释政策网络与政策结果的因果关系。换而言之，初期政策网络理论关注点在于政策过程的结构层面，强调政策结果的结构效应。假如分析者能够辨别出政策网络结构(关系模式)的显著特征，他就能解释或预测政策网络影响政策结果的程度。通过大量案例研究发现，那些强链接、高度整合的政策网络(如政策社群)往往产生可预见的政策结果，而弱链接、低度整合的议题网络等政策网络则产生不可预见的政策结果。12前者是类似于封闭结构的政策网络，在政策过程中有利于统一指令的形成、传播与执行，有利于塑造行动者之间的道德规范与义务；后者是类似于开放性的政策网络，这种网络结构是国家和社会行动者整合、决策民主、信息资源的重要基础。由此看来，政策网络对于政策结果的描述、解释或预测具有结构主义色彩倾向，这种解释或预测以“结构后果”为逻辑，其基石是“关系模式(结构)”。然而，正如同吉登斯(Giddens)等学者在论证结构与行为(struc-tureandagency)关系时指出的那样：“结构主义者一贯忽视甚至排除了人独立于结构之外采取有效行动的可能性，从而使得人可以创造历史成为不可能，它塑造的是一幅悲观主义画卷：人支配于结构而几乎或完全没有自我。”13很显然，“结构后果”的逻辑观严重忽视了人在政策网络中的能动性，而一味地强调结构决定论。在“结构后果”逻辑观看来，政策网络影响政策结果似乎是自动发生或者说政策过程是一个“暗箱”。这种观点有其合理性，但由于完全忽视了政策网络中行动者的能动性、自主性而遭到了众多学者的质疑。学者都丁(KeithDowding)在批评政策网络理论集大成者罗茨和马什的结构主义观点时一针见血地指出，政策网络诠释政策结果的自变量不是结构主义代表所推崇的网络结构自身而是网络中的参与者。14基于理性选择理论的启发，他主张政策结果是网络参与者讨价还价的后果。而罗茨和马什也不得不承认政策网络本身不能令人十分信服地解释政策过程与政策结果的因果关系并声明：“政策网络因真实描述了政策过程中国家与社会的基本关系而提供了一整套判别标准作为一个启发理论或者理想模型，它的解释力需要得到进一步发展。”15因此，他们在修正政策网络理论时指出，政策结果也可以看作是网络参与者战略互动的产出。无独有偶，迈克菲尔森(Mcpherson)和拉波(Raab)认为，互动使得资源交换成为可能并塑造了网络参与者在政策过程中的影响力，政策结果就是人际互动的产物。16不难发现，学者在针对“结构后果”逻辑观的缺憾进行检讨时，逐渐倾向走行为主义道路。在行为主义的政策网络学者看来，政策网络影响政策结果的解释变量是网络中个体或组织的行动者，政策过程被看作是这些行动者的行为及其目标、偏好的体现。所谓政策网络，就是嵌入在关系结构之中的行动产物。政策网络中直接或间接的网络关系塑造了“法定”的行为模式，而网络位置决定了行动者在政策网络内的行动空间与机会分配。与“结构后果”逻辑观相比，这一观点的逻辑是建立在“行为后果”基础之上的。它在分析政策网络时具有化约主义和功利主义两个鲜明特征：一方面，将政策网络现象看作是个体行为的总体后果；另一方面，又将政策网络中的政策行为看作是自我利益算计的产物。无论是“结构后果”逻辑观，还是“行为后果”逻辑观，片面强调结构或行为的局限性不言而喻。结构主义与行为主义的偏执，使得学者们努力去寻求“结构与行为”的互动理论。马什与史密斯由此发展出了辩证分析模型(thedialecticalmodel)，试图说明“结构影响行为，行为又影响结构，而结构、行为与环境也相互影响”。17遗憾的是，Marsh-Smith模型不能阐释特定的政策网络行为与特定后果之间的因果关系。为此，本文将从能统合结构与行为于一体的新制度主义视角，来诠释政策网络如何影响政策结果，并进一步解释特定政策网络行为与特定政策结果之间的因果关系。三、政策网络与政策结果：新制度主义的检讨政策网络理论学者主张，政策网络是“国家与社会行动者在政策过程中的互动关系模式”；18而新制度主义者则宣称：“制度建构了政治互动关系借此影响政治后果。”19两者实际上是对同一个问题从不同侧面加以关注的。前者关怀的是政治生活中互动关系模式，而后者则重点关注这些政治关系模式是怎样建构的。如果将两者整合，政策网络就是关系与制度变量作用下的一个函数。这