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政治其它相关论文-民情上达的困难与地方人大的功能定位内容简介：在当代中国的地方政治生活中，民情上达存在着一定的困难。笔者认为这是因为现代化发展导致民众诉求增多，而政治系统的输入管道过于狭窄，从而导致输入超载和输入失败的结果。解决的思路是挖掘现有制度的潜力，尤其要重视政治系统输入管道的改造，完善地方代议制度，让地方人民代表忙碌起来，开创充满生机与活力的地方政治生活。关键词：民情上达地方人大功能定位一、民情上达的困难：三个案例所谓民情上达，就是民众的诉求进入政治系统，并得到注意和处理的过程。在当代各国尤其是发展中国家的政治系统中，民情上达都存在着程度不同的困难。当代中国的民情上达问题主要集中在政治系统的边缘地带，即乡镇政府、城区政府和公营单位（包括国有企业、公共事业单位等）。我们先来看看三个有代表性的案例。案例一（涉及乡镇政府）西部某乡有两个青年农民谢某和赵某，他们文化程度不高，但听说过国家有这么一个规定：农民负担不得超过农民收入的5%。但是村里和乡里收的钱远远超过了这个比例。谢某和赵某很气愤，一定要讨个说法。他们先找到村里，村长说，这些钱都是乡里要收的，我们在收钱上面不敢做主。他们就去找乡政府，乡政府的人告诉他们，我们收的钱都是按县里规定收的，如果你们觉得收多了的话，得去找县里。他们于是就来到县里，县政府某部门的官员告诉他们，我们没有规定收那么多的钱，是下面收多了，你们还得去找乡里。谢某问政府有没有一个文件规定，农民负担不得超过农民收入的5%。这位官员说有这么一个文件。他们于是又回到乡里，乡政府的人说，我们的收费是合理的，我们没听说过国家有这么一个规定，你们说有，拿给我看看。老实而又固执的谢某和李某又来到县里，找到前次接待他们的官员，说想将那份文件复印一份回去。那位官员不给，说政府的文件不能让他们复印。谢某和李某竟然想办法将那份文件偷了出来。当他们再次找到乡政府时，乡政府的人说，上头有很多文件，有些文件没法执行，我们只有根据实际情况来执行可以执行的文件。谢某已经气得说不出话来，拳头攥得紧紧的，想那个乡政府的人揍一顿，但被李某拉住了。案例二（涉及城区政府）湖北省武汉市武昌区有一个优秀共产党员叫吴天祥，多年来深得老百姓的拥戴。远远近近的人们都说他是一个大好人，受过政府冤屈的人都想找他帮忙。吴天祥担任过武昌区政府信访办主任，成天接触的是老百姓的困苦与冤屈。他也是一个贫苦人出身，而且至今生活也不宽裕，对周围人尤其是弱者的苦难有一种本能的同情之心。很多人都有同情之心，但没能尽帮助之力。吴天祥与平常人不一样的地方就是不遗余力地去帮助他所接触的受苦受难的人。受过他帮助的人越来越多，他的故事越来越广，他的名声也越来越大。政府对他的行为以各种方式加以肯定，给了他各种各样的称号与奖章，并对他的事迹做了各种宣传。他也在众望所归之下当上了武昌区政府副区长。随之而来的是，找吴天祥诉苦、叫冤和办事的人越来越多。吴天祥本人也感到心力交瘁，难以应付。武昌区政府专门成立了一个吴天祥办公室，协助他处理各种民众诉求。案例三（涉及事业单位）2001年8月，湖北省某著名高校针对本校青年老师考取本校在职博士生出台了一项收费措施，规定凡是此类博士生一律收费，并划定了一个外语考试的分数线，凡是过了线的，收费五千元，凡是没过线的，收费一万五千元。此举引起轩然大波，因为这些博士生在报考时和录取时都不知道有这项收费，至报到这一天才知道还要交上这么多的钱。于是他们便集体写了一份意见书，认为自己有权拒交这项费用。教师们先找到研究生院，院领导说这是学校统一的政策，是由校领导做出的。他们又来到校长办公室，办事员收下了意见书，说要转达给校长。可是，等了几天，没有消息。教师们便抓住一次校长开会的机会找校长表达诉求。校长说要先找职能部门，职能部门又推给校长。这三个案例，一个涉及农村基层政府，一个涉及城市基层政府，一个涉及事业单位。它们都是政治系统的边缘地带，或者说是国家与社会的结合部。这个地带或部位是民众诉求最集中的地方。如果这个地带的民情上达不通畅，政府与民众的互动不充分，是极容易激起民怨的。民众的热情参与和官僚系统的冷漠会给民众带来大量的政治挫折感，从而导致政治不稳定。现代化过程是一个参与激增的过程，正如加布里埃尔A阿尔蒙德所说，“假如有一场政治革命正在整个世界发生，那么它就可以称之为参与激增”（1）第4页。中国经过二十多年的经济改革，人们在一段经济狂热和政治冷漠之后，越来越多地意识到要通过政治渠道来解决自己的经济问题，这会带来新一轮政治参与的热潮。参与增长已经让各级政府部门感到一种压力。广州市一位分管社会治安工作的市委副书记说：“多年来不断调整利益关系而潜伏和引发的社会矛盾纠纷如今出现了四大变化：一是主体变化。从过去主要是民间和民事纠纷，向群众与政府或政府部门之间的纠纷增多变化。二是性质变化。从个人之间的利益纠纷，向因政府部门执法和处理问题不化不当引发群众大规模越级上访增多变化。三是范围变化。从过去多是邻里、房里族亲关系的纠纷，向涉及社会经济领域和政治生活领域各层面变化。四是难度变化。从单一部门、地域变化，调处难度大大增加。”（2）如果一个政治体系不能有效应对这种局面，它的存续就会有严重的问题。二、中国已有的民情上达机制中国传统政治体系能够维持相当长的时间，与它建立了相对有效的民情上达机制有密切的关系。这些机制大体包括如下几种：（1）民众申诉，就是有冤屈的老百姓可以到衙门前击鼓鸣冤，或者拦住官员的轿子，递上诉状；（2）上奏陈情，就是地方官员对本地情况奏报上级或中央，请求裁妥，其中包括官员们的相互参奏；（3）微服私访，就是官员们着便服到民间了解真实情况，体察民苦；（4）民间传送，就是民间各种关系网络传递着民情、民意的信息，官员们利用自己的亲戚、朋友了解这些信息。这些机制的有效性建立在社会比较简单、民众诉求不多、官员比较廉洁自律的基础上。当出现天灾人祸，民众诉求猛涨，或者临近王朝末年，官员腐败盛行的时候，这套机制就会面临重大考验。中国现代革命将这些传统的民情上达机制消灭殆尽，建立了与革命政治体系相配套的民情上达机制：（1）人民监察，就是人民群众直接向政府有关部门反映官员的劣行，民众的怨愤，这在中华苏维埃时期就已实行；（2）逐级汇报，就是下级以各种方式将自己所了解的情况定期或不定期地向上级汇报；（3）群众路线，就是要求官员们“从群众中来，到群众中去”，了解底层的情况，为决策提供依据。在革命时期和建国初期，由于革命目标的巨大感召力和革命激情的巨大魅力，官员们的主动性和积极性发挥得很充分，民情上达的效率是比较高的。然而，随着和平岁月的增长，这种感召力和魅力日渐消解，官员们走“群众路线”的主动性和积极性也随之下降，尽管经过多次整风，但难以阻挡下降的大趋势。于是，这套民情上达机制就日益陷入危机。一旦这套机制失效，而传统的机制又已消亡，民情上达机制就处于缺失状态，从而导致民情的堵塞。更为严重的是，革命后的中国社会进入了一个参与激增的现代化过程，利益分化和利益冲突不断增加，民众的诉求爆炸性地增长。如果传统的和革命的民情上达机制都不起作用，而又没有新的机制补充进来，民情的堵塞情况只会日益的加重，直到危机的爆发。中国政府的高层决策者对民情堵塞情况一直比较担心，因为这直接关系到政权的存亡。鉴于层层虚报、浮夸风等民情堵塞现象曾给中国政治经济生活带来灾难性影响，中国政府一直在努力探索新的民情上达机制。到目前为止，比较成形并在不同程度上发挥作用的机制有这样几个方面。信访机制在邓小平经济改革尚未大规模启动的时候，各级政府就建立了人民信访办公室，接待群众对政府的各种投诉，帮助解决群众的各种冤屈，监督各级官员的犯错、违法和犯罪行为。这一机构的建立对了解民情、缓解民怨起了相当大的作用。下访机制执政党和政府出台了很多措施，规定领导干部必须有一定的时间到基层锻炼或调研。在此过程中，领导干部要深入群众，倾听群众的呼声，为群众办实事。这种机制是革命时期群众路线的继续，它要依赖于领导干部的积极性和主动性。由于前面说过的原因，这种机制收效不大，形式主义的成份较多。在现实中，它更多地成为上下级政府官员之间联络感情的一种机制。群众到下来锻炼的干部那里表达诉求的愿望不是很强烈。民告官机制就是老百姓可以状告自己的父母官违法，这是对中国传统民情上达机制的一个突破，因为在中国传统政治体系中，这种做法是不可想象的，即使在革命政治体系中，这种做法也是难以接受的。自1990年10月1日中华人民共和国行政诉讼法施行以来，行政诉讼案件逐年增多。在结案的案件中，官民胜诉比例大体相当，说明这种机制起了一定的作用。尽管如此，作为民情上达机制的一种，民告官机制还是有其弱点。第一，行政诉讼法的受案范围是列举式的，只包括涉及公民、法人和其他组织的人身权、财产权、经营权等有限的行政行为，主要是具体行政行为。第二，官员与民众在信息、资源的占有方面是非常不对称的，处于弱势地位的民众难以有勇气和决心将政府官员告上公堂，普通民众经受不过大量的时间、精力、财力的消耗，更不用说承受打击、报复的风险了。所以，尽管这类案件一年比一年多，但绝大部分民众诉求还是没有通过这个渠道反映上来。基层自治机制在当今中国，基层自治机制主要指两种组织，一种是农村的村民委员会，一种是城市的居民委员会。就目前来说，学界和政界给予较多重视的是村民委员会。这个组织是在人民公社体制废除后兴起的，目的在于填补农村基层权力真空（3）（第29-37页）。随着农村现代化的发展，农民对政府的诉求日益增加，主要表现为农民上访次数的增多。这是让上级乃至中央政府倍感头痛的问题。中央政府希望通过加强基层自治的建设，尽可能就地解决农民诉求，化解农村矛盾。电视、报刊等媒介在宣传村民自治的好处时，均不约而同地将农民上访数的减少作为重要指标。尽管有些地方尤其是示范地区的村民自治搞得有声有色，但很多地方的农民对村民自治并不太感兴趣，这一事实经常被媒介和学者所忽视。有人认为，示范点的成功“与执政党和政府扮演的积极主动角色密切相关”（4），或者说“村民自治的启动依赖国家力量的深度介入”（5）第58-64页。然而，如果农民觉得村委会所能决定的事务与自己的利益没有太大的关联，即便国家介入或政府推动激发起短期的热情，要想让村民的兴趣长久地保持下去是大可疑问的。由于与村民利益密切相关的大量事务的决策权在乡政府那里，所以，村民们的诸多诉求无法在村委会这一层次得到解决。在这些方面，他们需要更多地与乡政府打交道，而在现有体制下，就容易出现案例一所反映出的问题。至于城市里的居委会，处理民众诉求方面的功能就更为虚弱，而街道办事处只负担部分管理职能，即没有象村委会那样的自治权，又没有一级政府那样的决策权，所以，在处理民众诉求的能力方面相当有缺陷。由此看来，改革后所补充的民情上达机制只能处理很小一部分民众诉求，在非常有限的程度上缓解了民情堵塞情况，大部分的民情仍淤积在政治系统之外，酿成厚厚的民怨。三、输入失败：一种理论解释描述了政治系统的某种症状，也指出了经验上可能出现的后果，但并不意味着就可以轻而易举地开出政治药方。好的政治药方一般建立在科学研究的基础上，正如日本的政治学者吉村正所说的：“没有科学的政治研究，就像医生诊断出病情，却又不对这一病情的原因加以查明，故而无法写出治疗的药方”（6）（第166页）。二十世纪五、六十年代发展很快的系统论描述了一种信息输入超载的现象，意思是说一个系统与环境不断地在进行信息交流，不过，从系统外进入到系统内的信息需要有个限度，才能维持系统的稳定与平衡，如果超过了这个限度，系统就会面临崩溃的危险（7）（第61-78页）。这一观点被美国政著名的政治学家戴维伊斯顿引入了政治系统论。他认为，任何政治系统在特定的时间内只能接受有关诉求的一定量信息，不可能接受和考虑无限量的诉求。“如果在特定的一段时间内，诉求的数量超过了当局实际上可以处理的限度，那么，人们就可以原则上认为，这个系统本身发生了我们所说的要求输入超载现象”（8）（第67页）。如果超载量过大，系统就会象超载的汽车一样，有翻车的危险。当然，所谓输入超载是相对的。如果输入和应对诉求的机制比较发达，那么，系统所能输入的诉求量就会大一些，反之，就会小一些。就象案例二所说明的，如果武昌区的民众诉求只通过吴天祥或吴天祥办公室来输入到政治系统，那么只需少量的诉求就会出现超载现象。只需要简单的算术就可以清楚说明超载问题。武昌区现有人口近八十万人，假设每人平均十年有一项针对武昌区政府的诉求（具体职能部门解决不了或不愿意解决的诉求，或者民众不愿意找职能部门解决的诉求），那么武昌区政府一年内会遇到这样的