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政治其它相关论文浅谈当代中国地方政府横向竞争行为的理论分析论文关键词地方政府横向竞争行为用脚投票交易成本组织间网络论文摘要地方政府横向竞争是我国市场经济体制发展过程中必然会出现的现象,是地方政府作为相对独立的经济行为体的必然结果。用脚投票理论也正解释了这一行为产生的必然性。需要从多方面努力降低地方政府间交流成本,规范地方政府间的竞争行为,促使地方政府横向竞争行为走向组织间网络协作,形成地方政府间经济发展的合作伙伴关系。当代中国地方政府横向竞争行为出现于改革开放之后。改革开放之后,中国市场经济逐步发展,政府体制改革稳步推进,中央政府对政府间的纵向权力作出了相应的调整,地方政府自主性权力增强。在政绩需求、财政压力以及地方利益等多重因素的推动下,当代中国地方政府横向竞争行为出现并日趋明朗化。当前,学术界对当代中国政府间纵向关系即中央政府与地方政府的关系的研究文献和学术成果可谓汗牛充栋,然而,对当代中国地方政府横向关系的研究却并不多见。各地方政府横向竞争的结果对各地区经济的发展势态、公共服务的质量、民营及外资外商资本的走向、人力资源的流向和国家宏观调控政策的有效度都有着重要的影响。因而,研究这一行为的现状、特点、出现的动因及如何规范,使其向着合作有序的方向发展有着极为重大的意义。一、地方政府横向竞争行为的涵义及现状现代社会日益错综复杂,作为社会管理者的政府行政体系也变得较为庞大和繁杂,所以,任何形式的政府间关系都不是单一的。从纵向来看,政府间关系体现为中央政府与地方政府间的关系从横向来看,政府间关系体现为各个地方政府间的关系另外,从斜向来看,政府间关系则体现为不同隶属、不同层次的政府间的关系。本文主要分析作为中国地方行政机关的地方政府之间横向关系中的竞争行为。政府竞争之一概念源于布雷顿原先强调的竞争性政府CompetitiveGovenrments概念在联邦制国家中政府间关系总体上看是竞争的,政府之间、政府内部部门之间以及政府与政府之外行为主体之间,迫于选民和市场主体企业等经济主体以及工会等非经济实体的压力,必须供给合意的非市场供给的产品和服务,以满足当地居民和组织的要求类似于企业之间的竞争,政府之间、政府内部部门之间以及政府之外行为主体之间为了提高自身的吸引力,就会围绕居民和资源相互竞争。法律/宪法所规定的我国地方政府具有两个方面的重要职能。首先,地方政府属于国家行政序列中的一个环节,是中央政府在地方的分支机构,因而具有执行中央政府决议的职能其次,作为地方社会经济的管理者和代表者,地方政府又具有监督、管理和调控地方经济运行的职能,它所制定与实行的政策,对地方经济发展有着不可估量的作用。当代中国地方政府竞争行为的产生源于它的第二个职能。在现代市场经济过程中,不同的经济主体平等地参与到竞争之中,由于各地区在自然资源、以往的经济发展基础、地理区域等多方面存在差别,地区经济的发展必然会呈现不均衡性。因而,为了促进管辖地经济的发展,地方政府间会在保护市场、争夺资源、制定政策等多方面展开争夺行为。本文所指的地方政府横向竞争行为主要是指地方政府之间为了促进所辖地区的经济发展,吸引资本的流人而在政府服务、效率、市场制度、投资环境等方面展开的竞争行为。在以往计划经济体制之下,我国的中央政府高度集权,地方政府从属于中央政府,它所履行的主要职能是执行中央政府决议。中央政府直接控制和操纵着经济,且控制着整个社会的绝大部分资源,地方政府只是行政等级中的一级组织,既没有独立的经济利益,也没有相应的可供控制的社会经济资源。因而,地方政府只能被动地接受和执行中央政府的指令性计划,缺乏独立自主意识。随着改革开放的进一步深化,政治体制方面的改革逐步展开,中央政府把部分权力下放到地方政府手中,财政上也实行分级核算,收入分成,地方政府逐渐成为相对独立的利益主体,地方政府便有了追求经济绩效的动力。同时,我国的经济是政府导向型经济,长期以来经济建设是政府各项工作的重中之重,因而政府的政绩评估则偏重于对所辖区经济发展的贡献。为了追求政绩,地方政Tf相互间也会开展经济赛跑,体现在现实生活中便是实行地方保护主义,搞地区大战,乃至重复建设的经济开发区遍地开花。二、地方政府横向竞争的主要机制用脚投票机制用脚投票理论是由美国著名的经济学家蒂伯特提出的。所谓用脚投票,就是指人们之所以愿意聚集在某一个地方政府周围,是由于他们想在全国寻找地方政府所提供的服务与所征收的税收之间的一种精确的组合,以便使自己的效用达到极大化。当他们发现组合符合自己的效用极大化目标时,他们便会在这一区域住下来,从事工作,维护当地地方政府的管辖。这个过程,就是所谓的用脚投票,它实际上是通过居民的自由迁徙给地方政府施加压力,从而迫使地方政府提高公共管理质量。这是从个人层面来分析的,这一理论同时也可以推广到企业等经济利益团体中,众多的企业之所以聚集到某个地方,是因为他们看好这一地区的投资环境、税收政策、公共服务等多方面的因素,在这里投资,他们能获得较大的利益。当他们发现另外一个地区能使企业的效用达到最大化时,这些经济利益团体的资金便会退出这一地区,流向另外一个地区。当个人和经济利益团体有自由选择地方政府的权利和能力,自由进入和退出某一地区时,用脚投票机制便会对地方政府之间的竞争产生推动效用。如果一个地方可以提供良好的公共服务和服务设施,具有完善的法律法规体系和司法程序,具有较低的商业运行成本和公平的市场交易秩序,这个地方就会有较强的竞争力。反之,如果满足不了以上条件,这个地方就会对投资者失去吸引力,从而出现资金外流、企业外迁的局面。这样就会对地方政府形成巨大的压力,迫使当地政府采取各种措施改善外部环境。各个地方政府为了发展和繁荣地方经济,便会在公共服务领域展开竞争,改善投资环境,制定税收优惠政策,以便吸引更多的投资者,留住人才。全球化时代的到来极大地降低了远程经商和搬迁的成本,信息技术的发展使人们更容易了解其它地区公民所享受的税收、福利和公共服务的条件,并便于与自身做比较。具体到我国的现实国情,由于我国还存在户籍制度等外在因素的制约,要实现完全的用脚投票机制还有一定的差距。此外,过度的分权导致了中央权威资源的流失,以及地方保护主义和诸侯经济的盛行,对用脚投票机制的实现造成了不良的影响。随着我国户籍制度的改革,我国大多数地区的居民逐渐摆脱了户籍制度的束缚,传统家族、乡土观念淡化,高等院校扩招,这些都使得人们的流动性大大增强,特别是中、高端人才和富裕的中产阶层,他们有了自由选择就业地和定居地的能力,使得用脚投票机制对地方政府横向竞争行为的推动作用大大增强。三、地方政府横向竞争行为的规范交易费用分析地方政府横向竞争行为会促进地方公共服务质量的提高,它迫使地方政府提高工作效率,改善投资环境。同时,地方政府在竞争中也会出现磨擦与矛盾,当地方政府为促进本地区利益的最大化,使竞争带有了不正当性,则会带来极大的负面效应。首先,地方政府间竞争扩大化不利于国家的宏观调控。整个国家经济的良性运作离不开中央政府的宏观调控,作为地方利益代表的地方政府为了局部利益,会不遵循国家的宏观调控,抑或采取上有政策,下有对策的手段,为了局部利益扩大投资,这样会造成整个国家经济结构不合理、资源浪费、中央政府权威耗散等不良后果。其次,造成资源配置不合理。资源配置不合理具体表现为重复投资、资本利用率低下。从我国的实际来看,相邻地区产业重复设置,经济技术开发区过多,无法形成规模效应,各个地方政府为了争夺投资方,采取过度让利的政策,使得利润外流,不利于我国合理有效地利用外资。一些地区引入外资无选择,造成了一些夕阳产业和高污染产业的进入,使经济增长以环境污染、环境破坏为代价的现象比比皆是。再次,地方政府问竞争不当会演化为地方保护主义。各地为了维护本地区的市场空间,限制其他地区的产品进入,或是对资本、人才、技术的流出设置关卡,这些都不利于维护国内市场的统一和开放,长期下去,不仅会损害本地区的经济发展,而且会影响整个国内市场的公平性。针对以上问题,对地方政府问的关系必须加以有效规范和协调,减少其负面效应,增加其合作与共识。以下本文将从交易费用的角度解析如何协调地方政府问横向竞争行为。交易成本是新制度经济学的核心概念,由新制度经济学的代表人物科斯在企业的性质中首先提出。后经过威廉姆森等经济学家的扩展,交易成本理论在经济学界产生了深远的影响,并扩展到了其他领域。交易成本理论发展到后来产生了很多分支,而他在公共行政学中运用的主要是威廉姆森的相对静态的交易成本经济学。正如威廉姆森所述,该理论对交易没有成本的概念提出了挑战,指出由于任何项交易的达成,都需要合约的议定、对和约执行的监督、讨价还价以及了解相关生产者和消费者的生产与需求的信息等,这些所产生的费用都会成为交易成本,这些成本不仅存在,而且有时还会高得使交易无法达成。交易成本理论的分析告诉我们,交易主体问发生冲突的根源在于交易费用太高,作为有限理性的交易主体可能会选择对抗而非合作。地区之间因区域位置、地区资源、原始经济基础存在着较大的差异。随着市场经济的发展,地区之间的交往日益密切,各个地区的经济发展已经不能单纯依靠本地的资源,而是需要纳入到与周边甚至是国际的合作中寻求发展,作为地方利益代表者的地方政府为了调控本地区经济的发展,便会寻求与其它地方政府在自然资源、科学技术等方面展开交流与合作,寻求优势互补。因而,地方政府问交易是普遍存在的。相应地,寻求这些交流与协作,从开始洽谈到交流成功以及维护交流的正常运作都需要成本,如果成本太高,地方政府问的交流与合作则不会产生。相反的,为了维护地方利益,维护本地稀缺资源,保护有限的市场,地方政府问关系会走向冲突与对抗。既然地方政府问的冲突与对抗的根源在于交易成本过高,为了减少冲突,加强地方政府问的合作与交流,就必须降低地方政府间交易成本。市场交易成本包括寻找交易对象、发现交易价格,以及交易合同的谈判、签订、执行和监督等方面的成本。类比市场交易,地方政府问横向交流成本则主要包括寻找交流伙伴、收集交流伙伴信息、与交流伙伴谈判和签订合同、维护交流的正常进行等方面。要降低这些方面的成本,首先,必须加强中央地方的宏观指导。市场对资源的配置有其自发性和盲目性,因而市场经济的发展离不开中央政府的有效宏观调控。在规划区域经济发展、寻求交流伙伴和建设跨地区大型公共产品中,中央政府可以避免地区利益的束缚,在国家利益的高度上统一规划,中央政府作为地方政府问合作的牵头人,可以避免地方政府间交易的盲目性,提高交易效用,降低交易成本,合理配置资源。其次,必须建立相应的制度,依法规范地方政府的行为,促进地方政府问公平竞争。在交易成本理论中,政府体制改革的目标是使政府主要提供公共产品服务,较少地直接参与到经济行为之中。当政府的职责真正限定到这一方面之后,地方保护主义会大大减少,地方政府之间的竞争主要就在相应的制度范围内展开,而在改善地区投资环境、提高政府公共产品质量等公共服务方面的竞争其积极作用无疑是巨大的。第三,加强地方政府问的交流与合作。在交易成本理论中,交易频率是影响交易成本大小的因素之一。长期、频繁的交流与合作,有利于加强双方的了解和信任度,从而为合作打下良好的基础。以经济协作为基础的地方政府间的横向合作,不仅有利于本地区的经济发展,而且也有利于逐步消除地区经济发展的不平衡。四、地方政府横向竞争行为治理走向组织间网络协作组织问网络,是指相关的组织之间由于长期的相互联系和相互作用而形成的一种相对比较稳定的合作结构形态,这样组织群就可以通过集体决策、联合行动来生产产品或提供服务,以便更迅速地适应不断变化的技术和市场环境,提高自身竞争力。这里的组织可以是企业组织或政府。组织问分工创造了组织间相互依赖的网络,经过相互结合,能产生一种共动效应SynergisticEffect。同时,组织问相互依赖的网络导致了对组织问作用的约束,从而产生了组织问相互依赖和长期关系的多样性合约。组织问协作网络CollaborativeNetwork的观点认为,协作是进行更大的创新、解决更大的问题以及获得更大业绩的前提条件。在这个意义上,更多的组织正在从传统的敌对思维模式向伙伴方向转变。新模式的基础是信任,是公平地处理难题以避免冲突的能力。组织努力为双方增值,并且对承诺非常信任,而不是怀疑和竞争。20世纪70年代以来,随着当代中国市场经济的稳步发展,各地区之间的联系越来越密切,地方政府问为了地区经济利益的发展,在展开竞争的同时,在中央政府的指导下也自发地组建了一批跨地区的区域合作组织。比如长三角地区经济一体化、深圳与香港开展的经济合作等。这些跨地区的合作不仅打破了行政区划的壁垒,而且使得各地区能够优势互补、提高宏观经济效益。这些原有的合作基础为地方政府横向竞争行为的治理走向提供了一个网络问依赖共存的基础,促使地方政府问竞争行为从传统的敌对思维模式中转变过来,走向合作伙伴关系。现代社会日趋复杂,跨区域问题日益增多,社会结构的网络化发展使得网络化协作治理的需求增多。相比于政府原有治理的科层制模式,组织的网络协作更加具有灵活性、平等性,各地方政府问可以相互学习、分摊风险,并使相互间恶性竞争的几率大大减少。组织网络协作的发展,使得各个相互合作的地方政府都处于网络中不可或缺的一部分,相互依赖的网络会约束地方政府的行为,减少其机会主义倾向和损人利己行为的发生,在网络协作模式下,地方政府间的关系会更多地表现为合作伙伴关系。五、小结地方政府横向竞争是我国市场经济体制发展过程中必然会出现的现象,是地方政府作为相对独立的经济行为体的必然结果。用脚投票理论也正解释了这一行为产生的必然性。地方政府横向竞争行为可以促进地方政府公共产品质量的提高,增进政府效率,促进地方经济发展,但同时,它也有着较大的负面作用。这就需要从多方面努力降低地方政府间交流成本,规范地方政府间的竞争行为,促使地方政府横向竞争行为走向组织间网络协作,形成地方政府间经济发展的合作伙伴关系。在全球化和网络化时代,虽然组织间网络协作理论在实践运用中还存在诸多不足,但是,其对未来中国地方政府间关系的协调发展仍然有着非常重要的启示。
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