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政治其它相关论文西方政府改革运动实践模式演变的回溯分析摘要西方国家的政府改革运动开启于上世纪的70年代。在实践模式上表现为对效率、效益、经济的追求,力求通过引入市场机制,回缩政府职能以提高政府管理的有效性与回应性。因此。分权与市场化成为这一时期改革实践模式的显著特征。在新公共管理理论的推动下,这一时期的政府改革取得了显著的成绩,促进了政府管理理念的转变,丰富了政府管理的工具选择,但与此同时也带来了诸如权力碎片化和政府空心化等问题。关键词新公共管理政府改革实践模式一、新公共管理运动的兴起背景与理论特质新公共管理运动是一场全球公共领域的革命性运动,它于上世纪80年代初发端于英国。随后波及美国以及许多发达国家,这场以提高效率、效益和节约以及注重管理结果为导向的政府改革运动对传统官僚科层制的唯一和最佳方式提出了挑战,通过将市场理念、市场机制和市场手段广泛地运用于公共管理过程,推动了公共管理的实质性变革。1、新公共管理运动的背景三大危机困扰与反国家主义思潮的激扬对国家主义的厌弃在西方各国有着悠久的历史传统,在其公共行政中可以说是根深蒂固,人们普遍认为国家的过分扩张会变成自由和自主的敌人,这一思想在现代保守主义之父埃德蒙柏克那里得到了系统的理论提升,秉承了这一传统的保守主义思潮也成为左右西方政府改革的主导理论范式之一。但是20世纪60年代末70年代初西方各国的反国家主义却达到一种狂热,根据理查德J斯蒂尔曼的观点,在美国的行政学说史上没有哪个时期像60年代末70年代初那样目睹如此泛滥的反国家主义文献。实际上这种反国家主义思潮的激扬有着深刻的现实原因,开始于20世纪30年代的政府经济职能和社会职能的扩张,长期奉行凯恩斯的国家干预政策,加上石油危机的影响,进入70年代,西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任危机。而在此背景下兴起的新公共管理运动正是欧美各国就如何克服危机,提高政府管理效能和合法性而进行的一场兼具理论思考和实践探索双重内容的社会运动。由此可见,承载着人们医治三大危机的希冀的新公共管理自然在其理论母体中被植入了这种反国家主义的因子。梳理其发展脉络可以发现,新公共管理出现不是偶然的,它有着深厚的理论积淀和实践积累。首先,新古典自由主义理论的引入以其经济学意义上的个人主义、理性经济人的假设冲击了正统公共行政学研究,并由此打破了政治、经济市场二元划分的樊篱。这一试图揭穿有关政府部门的神话,剥去公共管理者神圣外衣的方法论上的哥白尼革命,构成了新公共管理的认识论基础。另一方面,公共选择理论则进一步促成了在知识上对大政府的普遍憎恶,成为新公共管理的理论支柱之一。它告诉世人政府未必就是公共利益的天然代表者,同样有追求自身利益极大化的冲动,与普通人相比,作为政府组成人员的政治家并不具有更多的利他意识,他们有自己的一系列的偏好,并且由此得出结论最佳的成果总是由于市场发挥了更为重要的作用,而不是政府扮演了更加重要的角色。为此,他们力主用各种各样的技术分割、裁减、压缩政府。其次,从政府改革实践来看,随着世界文明发展的第三次浪潮改变了人类活动的环境,人们依据原来的社会机制处理公共事务的能力受到了挑战,而政府危机导致了不信任时代的到来,对官僚制政府的批评与诘责成为从政府到社会、从精英到民众等各方面的共同话语。这也成为引发全球性政府改革浪潮的触发性事件。2、新公共管理运动的特质理论与实践的互动与共进新公共管理是理论与实践互动、共进的典范。作为一种理论范式虽然这种理论范式并没有形成统一,新公共管理具有如下特点1既关心战略,又关心过程,但它以外部管理为取向2主张给公共管理中的公共的下更广泛的定义,以将非营利组织、私人企业的公共方面包含于其中3关注理论和规范,更加强调硬知识管理方法、技术,尤其是定量分析技术4在实践中以资深的公共管理者为方向。同时,从理论色彩来看,管理主义这一工商业管理领域长期流行的管理哲学的引入并对人们进行了理性的说服,使人们坚信,良好的政府管理可以通过引进私营部门中良好的商业实践而在公共部门中实现,构成了新公共管理理论范式的内核。在实践中,管理主义的激扬及其与公共选择理论、交易成本经济学、委托代理理论的联姻。也就为新公共管理运动分权制衡的理论主旨在实践层面得以实现提供了可操作性的理论指导。作为一场改革运动的公共管理从发轫至今划分为两个阶段第一阶段为民营化时期,时间跨度是从1970年代末至1980年代末或1990年代初,大体是10年左右的时间第二阶段是政府重塑时期,其时间上限与民营化阶段的结束相衔接,并持续至今。从实践来看。这两个阶段是一以贯之的持续运动,不是截然分开的,在市场为基础、政府企业化的改革旗帜下西方各国进行了一系列的实践探索,其内容主要有1调整政府与社会的关系,重新定位政府职能体系。主要包括放松管制,收缩政府经济职能调整压缩福利项目与开支,稳定政府的社会职能适应社会需求,强化科技与教育等社会发展职能。2引进市场机制,促成公共服务职能运行的市场化。这又包括政府掌舵而不是划桨的职能定位,实现政策制定与执行职能的分离公共服务的供给者必须多元并存,竞争发展让消费者对公共服务享有选择权利。3放松规制,健全政府内部职能运行机制。包括废除过时的规章制度建立有使命感的预算制度改革照章办事的人事制度改革政府采购体制,简化行政程序。4适度分权,重构政府间职能关系,围绕结果而不是职能再造政府工作流程。二、新公共管理时代政府改革的实践模式新公共管理是对传统公共行政范式面临的危机以及政府管理实践的困境所进行的一种革命性的回应。与以往政府改革实践中人们将目光投向政府内部,希望通过组织结构调整和运行机制调适使政府这架精密的机器更加高效和协调地运行不同,新公共管理的理论家和实践者不再将目光囿于政府内部,他们带着如何从传统的官僚体制中解脱出来,再造一个更具代表性、回应性和责任感的政府这个问题从外部进行审视以选择改革路径。再造一词不仅是一种对传统官僚制进行颠覆性变革的宣誓,也表明一种与以往不同的更加宽广的探索治道变革的视野。1、改革的目标再造一个小而美的企业型政府基于政府非但不能解决问题,政府本身就是问题里根语这样的归因逻辑,背负着三大危机的新保守主义者不论是从现实的角度缓解资本主义统治危机,还是从迷思的角度顺应改革的呼声,获取公众的支持,都要推进改革,这可以说是形势所逼。然而,社会的普遍不信任所造成的政府合法性危机已经使得他们不能再据守政府这个堡垒,从中获得稳定的改革动力,相反只有掉转矛头,把它作为改革的靶标,以顺应公众的愿望才能从外部获取推进改革的动力。因此,新公共管理的理论家和实践者在改革工具的选择上倾向于对政府进行内外两个向度的分权就不足为奇了。从撒切尔、里根时代开始,在对福利国家的批判中,保守主义与新右派的政治意识形态重新占领了在凯恩斯时代失去的理论高地。正如许多理论家在对当代西方社会问题进行归因时所坚持的那样一问题的根源不在于市场制度,而在于政治制度,将大政府是个不容易对付的家伙,它恣意妄为当然是在获得同意的情况下,吃光我们的家当这一格言作为新公共管理改革者的座右铭恐怕再恰当不过了。既然他们把福利国家看成是一切罪恶的源泉,那么在福利国家垮掉之后,由谁来提供福利呢答案是市场引导的经济增长。因此,在对国家和政府表达出厌恶的同时,人们又把凯恩斯主义以前的对市场的信心重新找了回来,并坚信如果市场能够在不受干预或少受干预的情况下自由运作,那么这个世界最终将达到它的最佳状态。正如美国学者英格拉姆所说在管理主义理论中,分权对那些主张把政策交给人民或者是市场是解决问题最有效方法的保守主义思想家有吸引力。分权可以提高效率,提高官员接触民众与获取信息的机会,从而更好地控制以提高责任感。基于这样一种理论预设,新公共管理下的政府改革重新回到古典自由主义者倡导的最小政府角色,追求花费更少,做得更好,获得社会普遍支持的公共行政模式。他们期望中的理想政府模式应该只关心有关国家的最基本的东西安全、司法和其他有限活动,而把剩下的留给私人市场。在实践中这种改革模式呈现出一种纵横交错的网状结构,首先,在政府内部采用授权或分权的方式进行管理,打破政府等级分明的集权结构,通过减少层级、授权和分散决策权的办法对日趋复杂的管理事务迅速作出反应,从而有效地解决问题,缓解信息技术发展和决策速度加快对政府决策与管理系统的压力。其次,横向的权力外放也在进行,改革者们强调完善的市场机制在形成良好的社会公共事务管理中的作用,力图通过市场对政府的分权来达到制衡政府的目的。在众多的分权形式中,中央与地方之间的分权,由于有两大最直接的驱动力量分散中央政府的财政与决策负担和推动地方政府进行政策与制度创新因此成为改革实践中分权的重要选择。概言之,此段时期内西方国家的政府改革实践沿着两个维度展开一是借助分权对传统的行政国家进行大刀阔斧的改革,强调效率和政府回退,以优化政府职能二是引入竞争机制、确立顾客导向、通过市场化的途径用私营部门精神改革公共部门,建立一个小而美,践行三E理念的企业型政府。2、改革的衍生品权力碎片化与政府空心化新公共管理将落脚点定位于对传统官僚主义的解构,其理想中的再造后的政府是消极意义上的最小政府,用前纽约州州长马里奥科莫的话来说,提供服务并非政府的义务,政府的义务是保证服务提供得以实现。是这场运动中对市场教义的不当崇拜和对市场机能的盲目自信,让人们忘记了鲍阿普尔比PaulAppleby在很久以前所说的那句话政府是与众不同的。过分强调分权与市场化使得改革所衍生出来的权力碎片化、职能悬浮、政府空心化等问题又困扰着各国政府。首先,推进政府内部结构性分权以后,官僚制结构出现松动,导致了权力碎片化的不虞效应。由于减少了管理层次,扩大了控制幅度,政府再造后横向部门大量出现,而这些机构之间却没有任何制约关系,谁也无权命令或指挥、协调别的机构,因此出现沟通不畅、协作不力的情况。特别是决策部门与执行部门的分离使得传统政府内部的制度性的合作协商平台被打破,政府的整体战略和决策因失去了统一的实施主体与责任主体而难以得到有效的保障。正像罗宾巴特勒爵士sirRobinButler所说在整个公共部门,各部和它们的执行局之间变得互不相干,根本没有真正意义上的合作决策机制。其次,由于过分苛求小而能,原本由政府来承担的职能被大量外放,这其中有些职能是可以交给市场和社会的,但也有许多是应由政府独担或主打的,因此盲目将政府权力与职能外放就造成了职能悬浮与政府空心化。如是观之,马里奥科莫的话只说对了一半,实践告诉我们,市场在整合为一体的同时也分化为碎片,在公共产品供给上它并不能完全取代政府,在很多情况下政府要保证公共服务提供得以实现就不得不亲自去行动,因为有些公共产品服务是需要政府去提供,或者政府主导才能实现有效供给的,舍此,公益政治将不复存在。正如张成福教授所言,将市场机制、小而能、顾客导向、效率至上的企业型政府视为一种绝对的信仰,构成一个不当的市场中心主义,会扭曲了公共行政的特质日。所以,幻想将政府悬置的情况下让市场与社会独自去行动,同将市场和社会置于政府的羽翼下让其成为装点门面的饰品的思想一样都是应该摒弃的。实践告诉我们,政府既不能包揽一切也不能袖手旁观,它应该同市场与社会协同合作一起去行动。三、新公共管理运动的反思以及理论与实践的转向新公共管理的理论探索与实践运动拓宽了传统公共行政学的研究范畴,促进了政府管理理念的转变,丰富了政府管理的工具选择。但同时,我们也要理性地看到。由于理论体系的多源流性经济学的、社会学的、管理学的等等,新公共管理并没有形成统一的理论范式,内部诸理论之间还存在着很大的张力,同时由于认识论上的缺陷在实践中也造成了诸如权力碎片化、部门主义、视野狭隘和各自为政等问题。有学者对新公共管理提出三个反问,可谓切中其要害1为何而行动都是自利驱动吗2为何而管理就是3个E吗3谁来掌舵是政府还是公民对新公共管理运动的反思开始促使政府改革运动在理论探索和实践模式选择上出现新的特点。1、新公共管理理论特质与实践模式的不足第一,对市场的推崇和过度的宣扬,使得新公共管理陷入了一条腿走路的误区。实践也证明西方国家市场化和民营化运动并没有取得改革者预想的成效,相反。只是将一种公共垄断变成了私人垄断,公共性不足甚至流失的现象依然如故。在实践中提供公共产品和服务的公司越来越重视自己的商业利益,放弃那些对他们效用度低或无利可图的顾客,代行政府权力者未能按公共取向去行动,这也直接削弱了政府机关追求最广泛公共利益的能力,潜在着那些最需要服务的人得不到服务的可能。其实,公共部门与私营部门确实存在相通的地方,但是,这些相通的地方只停留在技术层次。正如华莱士塞尔所言公共事业和私营企业的管理,在所有不重要的方面都是相同的。随着一系列不虞效应的日益显现,人们对这句话感受得更为深切。第二,新公共管理推行市场化模式。过分压缩政府也造成了不良的实践后果。其直接后遗症就是造成政府将本来应该由其承担的责任和义务推给社会。由于许多本应由政府来供给或主导的公共产品和服务不当地推给了社会,而市场的利润主导倾向,社会组织由于资金、技术、人才等方面的缺陷,使得它们不可能具备完全解决这些问题的能力,加之在私营企业提供公共服务的过程中,政府由于信息、精力等等因素很难实现及时、有效的监管,使得新模式又陷入了政府失职与市场失灵的双重困境。莫尔就尖锐地指出以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的。第三,在参与式民主日益勃兴的时代背景下,新公共管理不恰当的顾客隐喻也成为其致命的缺陷。将政府与公民之间的复杂关系简化为单向度的政府与顾客的关系,实际上降低了公民作为与国家相对的权利和合法地位的拥有者的作用,抽离了民主的精髓。正如佛雷德里克森G.Frederickson所言,民众是政府的所有者owner,而非顾客,所有者概念具有主动性,它可以决定政府的议程更符合人民的地位。此外,公共部门的小单元化分解也带来了严重的控制和协调问题,伴随着中央的控制权下降,正常的政治控制手段所维系的管理效果也在减弱,加之市场和资本的作用被过度彰显,实质上被最小化的政府已不能够再掌舵。或许可以用理查德J斯蒂尔曼在评论奥斯本和盖布勒的重塑政府企业家精神如何改革着公共部门一书时的观点来概括批评者们对新公共管理的质疑他们提供了一个令人心悦诚服的替代性方案吗他们的灵丹妙
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