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政治其它相关论文-谈公共服务型政府正当、合理的三纬度考量论文关键词：公共服务型政府理论根源现实需求伦理论据论文摘要：从我国改革开放中先后进行的四次大的行政管理体制和机构改革来看，重点是围绕着下放权力和转变政府职能进行的。转变政府职能，就是要创建服务型政府，以服务为政府行政的宗旨，强调要把公众放在政府工作的突出地位，对公众的要求做出积极的回应，而不是满足于追求行政组织的自身需要。就目前来看从理论纬度、现实纬度、伦理纬度出发，考量公共服务型政府的行政效率、制度安排的合理性具有更深层次的意义。公共服务型政府正当、合理与否，及其隶属行政制度安排的合法性问题，都离不开三纬度考量的思考。以理论纬度考量为视野，公共服务型政府正当、合理与否，有其深厚的理论根源。从“古典公共行政”到“新公共行政”的理论梳理来看，前者尽管以“行政高效率”为其主要的价值诉求，但并不必然带来高效；后者则不仅仅是“降低行政管理成本、提高行政效率”，更重要的是以“社会公平”为其核心价值诉求。这种从效率到公平的演变，折射出理论研究范式的转型。以现实纬度考量为视野，从我国改革开放中先后进行的四次大的行政管理体制和机构改革来看，重点是围绕着下放权力和转变政府职能进行的。转变政府职能，就是要创建服务型政府，以服务为政府行政的宗旨，强调要把公众放在政府工作的突出地位，对公众的要求做出积极的回应，而不是满足于追求行政组织的自身需要。这种政府职能的转型，折射出现实需求对行政制度安排何以应当的心路变化。以伦理纬度考量为视野，公共服务型政府的制度安排是否合理，除了基于以上的理由外，更重要的是它与功利主义所倡导的“两最”、罗尔斯正义论中所主张的“公平的正义”等行政制度安排的“应当”理论相吻合，因此也可以说是有据可循。尽管现代社会中的公共行政要追求多种价值，但在效率与公平上，社会公平才是公共行政的核心价值。公共服务型政府的制度安排何以应该，正是反映或满足了这种需求，“三纬度考量”又为我们认识该问题提供了新的思考路径。“公共服务型政府”或者“向服务性职能转型”，是当前国内外行政管理或公共管理关注的热点问题。尽管学术界已经从不同的角度做了探讨，也取得了一定的成果，但这种行政制度安排或者变迁的深层意义是什么，仍然有继续探讨的必要。一、立论意义目前的公共行政领域，无论是理论还是实践方面，都聚焦在“公共服务型政府”或“向服务性职能转型”上，这也使有关“公共服务”问题成为一个具有现代意义的话题。大多数的关注主要是从“环境”、“范式转换”、“能力提高”、“基本方法”、“问题研究”、“社会管理与公共服务”、“马克思主义经典作家谈政府职能”、“公共服务的主体”、“公共服务的对策思考”、“科学发展观与政府职能转变”和“理论价值”的角度出发来开展研究的。这其中涉及了“公共服务”的不同方面，必将有助于提高对“公共服务”的认识。但是，仅做这样的文献梳理还是远远不够的，因为仅仅将众多的研究进行简单的归类，并不能说明要达到的目的，而对此的忽略又不利于进一步的研究。那么，上述梳理的目的何在?本文认为，他们要解决的是“公共服务”作为“行政制度类型”或“职能转变”的重要意义、主要措施和行政制度的合法性等问题。其中，“行政制度的合法性”问题尤为突出。如果不能得到确认，对其重要性的认识就只能是肤浅的，对其主要措施的提出就缺乏有力的依据。可见，继续关注行政制度的合法性仍有其重要的价值。本文以“公共服务型政府正当、合理的伦理依据”为论题立论，正是基于此。二、研究现状行政制度的合法性问题，可以说自从人类进入阶级社会以来一直是一个重要的问题。人类历史上的任何一种政治统治和大规模的社会管理形式，都在谋求或营造其合法性，这也使得行政制度的合法性问题成为政治学、社会学和公共行政等关注的永恒主题。当然，对合法性进行理论研究是近代以来的事情。德国学者马克斯韦伯首开行政制度合法性研究的先河，继他之后更具代表性的学者是德国的哈贝马斯，两人都对合法性问题提出了各自的观点和看法。1韦伯的观点韦伯认为，所谓合法性是指在存在命令和服从的社会活动系统中被统治者对统治者的服从，这种服从不是出自诸如习俗、畏惧惩罚的情绪、物质利害关系的考虑等动机，而是与这些因素无关的对其认同的普遍信念(即带有普遍性的自愿服从的内心信念)。一旦被统治者有了这个信念(即“人内在的法”或善的意志)就会发自内心服从来自上层的命令，成为统治的可靠基础。可见，合法性问题归根到底是个信念问题，它关系到行政制度体制的正义性、运用者充任权威的正义性，乃至政策和命令的正义性。这种普遍认同的合法性是怎样体现的呢?韦伯进一步强调了一种合规则性。所谓合规则性，是指统治的合法性之所以得到认同或被认为或被感觉到正当，是因为合法性实质上是符合了某些规则，而这些规则既可以是法律程序，也可以是一定的社会价值或共同沿袭的先例，当然在韦伯那里主要是指法律程序。这样一来，他所指的合法性就符合了某种法律程序，而法律总是统治者自己制定或认可的，这也使得合法性成为一种仅局限于本阶级的自我论证，而这种论证由于失去了普世性和客观性，其结果是论证合法性的目的最后却得出了失去对象物(即行政制度)的合法性。如果说这种合法性还有存在的必要性的话，也仅仅限于那些非法的政府所寻求的合法性，其适用范围极其有限，更主要的是偏离了原来所祈求的对象物的(即行政制度)合法性的论证，这恐怕是韦伯合法性的最大不足之处。正是基于此，哈贝马斯对韦伯的合法性提出了质疑。2哈贝马斯的观点哈贝马斯认为，所谓合法性并不一定是通过一些所谓的规则去获取的，规则本身作为工具理性寓于对象物(即行政制度)之中，其作为构成系统的要素怎样去论证系统的合法性呢?显然，它不可能带来统治的合法性。当然，哈贝马斯并不否认通过一些规则去获取合法性的可能性，因为要素的合法性也有助于系统合法性的获得，但系统合法性的主要获得渠道，应当是这些要素背后的价值内涵，也就是说这些规则背后的价值内涵才是合法性的真正基础。这种价值内涵，又往往是通过根本性的民主制度的建设来实现的，即在健全的社会文化生活中获得合法性。因为只有在这种生活条件下，公众才有自由的、公开的讨论，并在此基础上形成一种对公共利益最大化追求的普遍信念，才会形成对现有政治制度和政治秩序的普遍认同，从而使政治制度和政治秩序拥有合法性。可见，这种从规则背后的价值内涵所获取的合法性，也就是在健全的社会文化生活中所获取的合法性，是对象物(即行政制度)公共利益的最大化诉求。哈贝马斯对合法性价值内涵的思考，使他从韦伯的形式主义的工具理性走向了有着实质性内容的价值理性的理论建构，这与韦伯相比无疑是一大进步。如果沿着韦伯“合法性即合法律程序性”的研究路径，合法性在很大程度上取决于统治者的自我论证，即统治者通过种种解释和说教来赢得社会公众对于政治制度的认同和忠诚，不可否认它会起到一定的作用。但谋求社会公众认同和忠诚的方式决不应当通过这种手段，而应当由行政机构和人员通过自己对社会公众的忠诚来获取认同，这种认同具体表现为行政机构和人员如何选择公共利益服务的行为问题，此方式也可以说是获得合法性的唯一正确途径。哈贝马斯“规则中的价值内涵”的研究路径之所以区别于韦伯也正是因为蕴涵着这层含义，它揭示了合法性获得的价值基础，即什么政治和什么性质的政府才能够真正拥有合法性。显然，具有公共利益最大化的行政制度类型和行政职能才具有合法性。以上有关政治制度和政治秩序合法性的探讨，对进一步明确合法性研究的必要性，尤其是为如何研究对象物合法性的方法提供了可资借鉴的理论依据。是沿着韦伯的合法性研究路径还是哈贝马斯的合法性研究路径毋庸赘言。公共服务型政府作为一种行政制度安排或者变迁，其正当、合理与否，在研究路径上的选取应当以“规则背后的价值内涵”为视野，而不是从规则本身出发。三、三纬度考量公共服务型政府作为一种行政制度安排或者变迁，具有怎样的合法性呢?或者说“规则背后的价值内涵”究竟是什么?这可以从理论根源、现实需求和伦理论据三个纬度来加以分析。1理论根源纬度自从有了国家就有了行政制度，但行政真正成为一门相对独立的学科，是始于威尔逊在行政研究中所提出的政治与行政二分的理论。随后经过古德诺的发展，尤其是韦伯官僚制的提出，使得行政从政治学中分离出来成为一个系统化的理论，被称之为古典公共行政运动。此后，随着社会的发展，又出现了新公共行政运动和公共管理运动，一时之间，公共行政成为显学。国内外的一些学者对公共行政或公共管理做了多角度、全方位的研究和探讨。随着“公共服务成为2l世纪公共行政和政府改革的核心理念”，继国外20世纪70年代对它的关注之后，我国在上世纪90年代也对此给予了高度重视。为什么“公共服务”能成为“行政制度类型”或者“主要的职能”，能够超越以前的“管制型政府”和“管理型政府”，超越以前的“政治统治”、“经济调节”、“市场监管”和“社会管理”等职能?主要原因就是顺应了社会发展的历史潮流。在“管制型政府”时期，主要以“政治统治职能”为特征，依靠暴力手段，并不重视其他行政职能，也不关注有关公平和效率的问题；在“管理型政府”时期，立足于资本主义社会的形成和发展，主要以“经济调节职能”和“市场监管职能”为特征，非常重视效率；在“服务型政府”时期，由于重视效率而提高了生产力，促进了社会的发展，但随之而来的是贫富差距拉大，这时的行政类型主要是以“公共服务职能”为特征，由原来重视效率转向重视社会公平，使社会公平成为其核心价值诉求。这种从效率到公平的演进，折射出理论研究范式的转型，尤为重要的是反映了以社会公平为价值诉求而做出的行政制度安排或者变迁，这也正是哈贝马斯所说的“规则背后的价值内涵”，使得行政制度具有真正的合法性。泰勒的科学管理之所以被后来的行为科学所修正；韦伯形式主义的工具理性的官僚制之所以被后来的公共选择学派质疑，恐怕正是对以往所崇尚的效率至上并将其作为合法性依据的否定。“降低行政管理成本、提高行政效率”固然重要，但如果忽视了“社会公平”的核心价值，其结果并不必然带来高效率。所以，公共服务型政府正当、合理与否是有其理论根源的。2现实需求纬度从我国改革开放中所先后进行的四次大的行政管理体制和机构改革来看，其内容较多，但重点都是围绕下放权力和转变政府职能进行的。转变政府职能，就是要创建服务型政府，以服务为政府行政的宗旨，强调把公众放在政府工作的突出地位，对公众的要求做出积极的回应，而不是以追求行政组织的自身需要为己任。不可否认，以前的“政治统治”、“经济调节”、“市场监管”和“社会管理”等行政职能仍然存在并继续发挥着重要作用，但在政府主要职能是服务而非掌舵的今天，政府的权威不断地被弱化，政府管辖的边界需要重新确定，以凸显政府的公共服务职能。国外行政制度安排或者变迁所经历的由“管制型”到“管理型”再到“服务型”的过程，实际上在我国也经历或正在经历着由“管制型”(即计划经济时期)到“管理型”(即从20世纪70年代末期到90年代中期)再到“服务型”(即20世纪90年代至今)的阶段和过程，这一过程凸显了政府公共服务职能的重要性。应该说，我国对政府公共服务职能的重视是一种顺应世界发展趋势、合乎规律的政府职能转变。所以，公共服务型政府正当、合理与否有其现实的需求。3伦理论据纬度以伦理论据纬度为视野，这种研究路径同前面的两种研究路径相比较，其特点在于对“公共服务型政府的正当、合理”问题的关注，不仅仅局限在学理和实践上的分析，而是在此基础上，希望从更深层次做形而上的探微。从上面的分析不难看到，尽管通过理论根源和现实需求能够获得一种行政制度安排或者变迁的合法性论证，但这两种研究路径并没有直接证明何种行政制度安排或者变迁才是具有合法性的，而这种制度安排或者变迁的依据又是什么?关于此问题，按照制度经济学的观点，制度变迁犹如生物界的自然演化一样，将遵循优胜劣汰的演进规律，那些有利于公共利益最大化的行政制度安排必将得以存在和发展，而那些不利于这种行政制度安排的则被淘汰掉。公共利益最终能否最大化，就成为检验一种行政制度安排或者变迁的标准。而公共利益最大化获取的途径，则主要有效率和公平途径等。在这方面，国内外的差异主要表现在：国外比较看重效率途径，国内比较看重公平途径。随着社会的发展，国内外均出现了效率与公平整合的趋势，当前在经济领域经常使用的“效率优先，兼顾公平”的用语就是其体现。在一般意义上，二者相互作用，互为彼此存在的先决条件，但还是有一个目的与手段的关系存在，其中公平是目的，效率是手段。实际上，关于公平问题，早在古希腊时期，柏拉图就曾在理想国中提及，后来的许多学者也都对这个问题做过论述，使得“公平”成为人类所追求的崇高理想。由此可见，尽管现代社会中的公共行政要追求多种价值，但不管怎样，都是离不开效率和公平的。在二者的关系上，只有社会公平才是公共行政追求的核心价值。之所以进行公共服务型政府这类行政制度的安排或者变迁，正是适应或者满足了这种需求，并且与功利主义所倡导的“两最”原则(即“为最大多数人的最大利益谋福利”)相吻合。因为在功利主义看来，一个行为的正当与否不在于它为行为人所带来的最大幸福，而在于受该行为影响的所有团体的最大幸福；也与罗尔斯在正义论中所主张的“公平的正义”原则以及达到该原则的途径(即“最弱小的一方得到优先考虑这才是公正的解决办法”)相吻合。因为在罗尔斯看来，正义是建立在公平之上的，公平的获取只能在一种被称之为“原初状态”的理想条件下才可能获得，但由于这种假设的状态并不存在，在现实社会中并没有什么纯粹的公平而言，总是有这样或者那样的不平等存在，但这种情形下其行为或者政策如果是有利于最弱小的一方，那么就是公平正义的。可见，功利主义和罗尔斯在追求公平(或者正义、至善和幸福)时，在侧重点上是