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政治其它相关论文转型期的中央和地方一、分权改革和地方政府行为模式的改变1980年以来的分权改革,使地方政府获得了广泛的权力,主要表现在1央政府向地方政府下放了大量的财权和事权,包括1推行了多种形式的财政包干体制,扩大地方的财权2扩大地方的事权,包括固定资产投资项目审批权、对外贸易和外汇管理权、物价管理权、物资分配权、旅游事类的外联权和签证通知权、工资调整权等3在对外开放方面,对广东、福建两省实行特殊政策,建立深圳、珠海、厦门、汕头、海南省五个经济特区,对外开放了上海、天津、大连等一批沿海城市和长江三角洲、珠江三角洲等地区,开放和开发上海浦东新区等4在调动地方政府发展经济和社会事类的积极性中,注意发挥中心城市的作用。1983年以后,中央相继批准了一批城市实行计划单列,赋予相当于省一级的经济管理权限。在地方推行市领导县的体制。21984年以后,中央政府陆续发出了13个文件,包括97条规定,向国有企业下放生产经营管理权力。这种扩大企业自主权的放权措施,虽然中央政府的意图是把权力下放给企业,但实践中由于地方经济管理部门没有相应地转变职能,反而将直接管理升级为面对面的管理,管得更多更细。地方政府层层截留下放给企业的权力,形成了所谓的产权地方化。美国学者麦金农认为,中国的地方产权是一种从前不曾有过的独特组织形式,它既不同于计划经济,也不同于私有经济。产权地方化是中国市场经济发展的一个独特模式。它是中央政府向地方政府和企业两种放权相互结合的产物,使地方政府的经济权力大大增长了。31980年以来中国经济改革的一个主要后果,目前,国有企业占国民生产总值比重、资产规模、就业人数等都已经降低到50%以下。非国有经济的发展,往往与地方政府有密切的联系,一个地方非国有经济的发展,往往取决于当地地方政府的政策手段和能力,非国有经济企业也主要控制在各级地方政府手中。地方政府权力,尤其是经济权力的扩张,改变了它们在政府权力结构中的地位和角色,使它们由中央集权体制下的单纯的中央政府的派出和代理机构,转而变成了相对独立的行为主体,这就极大地改变了垂直控制模式下那种被动执行政策,消极地服从命令,不要独立思考,不要独立行事,出了问题负不起责任的行为模式。1980、1985和1988年实行的财政改革,以地方财政包干为基础,也就是说地方政府在完成了承包合同规定的上缴中央税金之后,基本上可以支配本地资源,地方财政收入的增长,取决于地方政府组织经济发展的成就和地方经济的增长。随着投资审批权等经济权限的下放,地方政府又成为自筹投资的主要组织者和地方经济的活动的主要决策者和管理者。现代经济学表明,利润分享、剩余价值归企业家所有是经济效率的源泉。现代管理学也表明,权力分享和责任分担能够有效地提高管理效率。正是地方政府经济和财政权力的增加,经济自主空间的扩展,以及发展地方经济,增加地方财政收入责任的加重,创造了地方政府积极主动地推动地方经济发展的强有力的动力机制。在追求利润的激励下,各地方想方设法、因地制宜地发展经济,推进改革,形成了八仙过海,各显神通的局面,有力地推动了地方经济的发展和市场经济体制的建立。在经济权力下放和市场化的过程中,地方政府的合法性基础也发生了相应的变化。在中央集权的计划经济模式下,虽然按照法律规定,党政领导人是由地方民主选举产生,但在实际运作中,省级党政领导人要经中共中央书记处的提名,并经中央政治局同意,才能当选。没有中央政治局的同意和认可,就不可能作为候选人提到人民代表大会或党代表大会的主席团上。省一级其他主要干部,也要经中共中央书记处的批准后任命或当选。在省一级以下的地市县,中共的省委书记、省委常委则严格控制着主要干部的提名或任命。这样,地方政府干部要坐稳位子,并有望升迁,只要对中央表示忠诚,严格执行中央政策即可。中央控制地方,地方控制社会,主要通过意识形态、个人崇拜和政治控制。改革开放以来,一方面国家旧的控制、动员社会的手段逐渐失效,个人崇拜消失了,意识形态淡化了,政治控制松弛了,国家不得不转而用经济利益为主要手段来动员、控制社会,以最大限度地满足人民的物质文化需求,来换取他们对政策的支持,以经济利益交换政治服从,维护政治稳定。另一方面放权改革的结果,则在很大程度上把这种责任下放到地方官员身上,他们必须有效地发展地方经济,维护和代表地方利益,满足地方人民,首先是地方官僚集团、社会精英、城市居民和国有企事业单位职工的生活福利,才能在一个地方获得强有力的支持和较高的权威,否则就会受到地方舆论的普遍谴责。在全国致力于经济发展和物质利益满足的制度环境中,所有地方官员,都必须对经济发展表示充分的兴趣和诚意,找到发展地方经济的方法并取得一定的成就。即使中央从外地调到一个地方的领导,他也必须明确地表示代表地方利益,在发展地方经济方面做出成绩,才能获得认同。而且经验观察显示,在中国现行政治制度下,越来越出现一种倾向,表明地方政府官员的提升与当地的经济发展是成正比的。地方经济发展了,地方官员升迁和进京做官的机会就增大。实际上,在经济改革和地方政治资源增加的情况下,法定的地方官员民主选举制度开始发挥真正的作用。1992年的省县政府换届选举,在实行差额选举的情况下,中央和地方党组织推荐的候选人在一些地方落选,引起了极大的震撼,其意味是深长的。在新的历史条件下,地方政府逐渐转向通过发展地方经济,为地方人民提供广泛的社会福利,来获得地方人民的支持和认可,地方政府的政治统治基础开始发生转化,形成了所谓的政绩型合法性。作为国家机器重要组成部分的地方政府和地方社会之间逐渐由强制性的统属关系转化为交换性的社会契约关系,即政府和社会主体为了自己更好的生存,各自向对方提供对方所需要的,来换取自己所需要的。地方政府以向地方人民提供广泛的物质利益和社会福利,来交换地方精英和普通公民对地方官员权位和权威的认同,对地方现行制度和政策的支持。这就在事实上构成了地方政府和社会双方公认的交换性契约,地方社会的同意,成为地方政治运行的重要基础。这种变化的意义是令人振奋的,它说明地方政府官员要能够获得和维持权力,有效地管理地方事务,除了代表中央政府,执行中央政府的政策,还必须维护和发展地方利益。由于改革以后地方经济、财政权力的扩张,地方政府就从中央政府手中获得了越来越多的独立性,而地方利益的迅速扩展,又使地方政府不可避免地越来越倾向于倚重和代表地方,从单纯的中央政府代理人,转化为更多地代表地方利益,为地方利益与中央讨价还价的相对独立的权力主体。在地方政府积极推动本地经济和社会发展的过程中,地方之间的经济竞争也在迅速加剧,各地方间对人才、资金、资源和市场的激烈竞争,成为中国改革进程中一种主要的社会现象和主导地方政府行为的一种基本社会要素。哈耶克认为,在不平等的机会和能力分布之下,才会产生利润和企业家活动,才会产生文明过程。中国是一个地域辽阔的大国,东西部、南北方之间发展极不平衡。虽然毛泽东时代采取了加速西部发展,缩小沿海和内地差距的政策,但向海而兴,背海而衰的经济格局并未能得到改变。邓小平允许一部分人先富起来的改革战略,使改革不是一下子全面铺开,而是以点带面,逐渐展开。一是允许地方充分发挥主动性和积极性,创造改革模式二是赋予沿海一部分地区和城市以优惠政策。政策倾斜引起了大规模的社会流动,用脚投票,内地本就短缺的人才、资金和技术大量地向东南沿海开放、开发地区流动,使这些地区在短时期内经济迅速崛起,并因此拉大了内地与沿海的差距。而这种差距所造成的巨大压力,又反过来激发了内地地方政府发展经济的热情和竞争精神。为了争夺经济发展所急需的人才、资金、技术和资源,保护本地工商企业的利润,省与省、市与市、县与县之间展开了激烈的市场竞争。竞争导致急功近利,使各地大量投资发展见效快的中小企业和加工工业,而忽视规模经济基础产业的发展,以及产业结构的转变。从中国经济长期持续健康发展的要求来看,地方政府在地区经济竞争中急功近利的短期行为,确如人们普遍认识到的那样,妨碍了中国经济的产业结构调整、产业升级和统一的市场秩序的形成。但进一步的研究发现,地方政府在经济竞争中的这种行为取向,反映了市场经济发展的一般规律。市场经济的发展是一个自然演变的过程,是自发秩序不断扩展的过程,而不是理性设计的结果。在经济发展的不同历史阶段,发展的驱动力是不同的。经济学家M.Porter把经济发展划分为要素驱动、投资驱动、创新驱动和财富驱动四个阶段,经济发展的初级阶段,即要素驱动阶段,发展的主要动力是劳动力、土地、矿产等廉价资源,资本积累是靠开发这些廉价资源实现的。例如,在人口密度较大的东亚各国,劳动密集型工业如纺织、服装、制鞋等是经济发展早期的典型的工业。在中国,由国家中央政府主导的计划经济向市场经济、由农业经济向工业经济转型和经济起飞的初期,在各级地方政府推动下大量发展起来的劳动密集型、小规模的乡镇企业、个体私营企业,曾经是80年代前期中国经济主要的增长点。一旦市场经济发展到更高阶段,原有的经济模式已无钱可赚,市场主体和他们的行为模式,就会在优胜劣汰的竞争中自然地发生转化,80年代以来乡镇企业在中国经济中的潮起潮落,正说明了这一点。各地地方政府间的竞争是推动经济发展和制度变迁的一个重要因素。根据经济学家罗小朋的研究,各地区之间的经济竞争是推动产权制度变革和市场化的主要动力。他认为,农村包产到户之后国内市场的发展和地区间竞争的压力,导致私有经济的发展。首先是许多经济落后地区的领导人,由于本地的国营和集体工业显然不是发达地区的竞争对手,在竞争的压力下,就有效排除了政治上的阻力,支持民间的企业家发展私营企业。而地方之间经济竞争的趋势,是私营企业和集体企业对地方经济和财政的贡献越来越大,反过来又促使地方政府对私营和集体企业的发展越来越支持。地方政府在产权体制方面的竞争,是推动微观经济体制改革的最重要的动力。地区竞争还推动了外向型经济的发展。地区间对海外投资的竞争促进了地区间全面的制度竞争。地方政府发现,引进外资是摆脱国有企业经济困境的一个有效途径。它既回避了政治上困难的私有化,又避免了被国内民营经济打败的尴尬前景。引进外资因此成为地方政府又一个政治成本低而收益高的选择。各地区吸引外资在1992年邓小平南巡讲话之后达到白热化。为了适应外资的需要,不得不引入土地市场和资本市场。这样在吸引外资过程中,各地就在土地开发、证券市场、企业股份化等一系列市场制度建设中,展开了激烈的竞争。外资不仅带来了资金、技术和管理,意味着经济增长和就业的机会,同时也带来了国际通行的产权规范的压力。各地政府要赢得外资,就不得不竞相与国际规则接轨,从而把经济改革引向对国有经济的产权制度实行根本性的改造。二、地方政府力量护张的社会政治后果1980年代以来实行的行政放权和经济市场化改革,是中国现代化进程中影响深远的事件,它的一系列经济政治后果,已经并将继续影响中国经济政治结构的变迁。20年的改革,在推动中国国民经济迅速发展的同时,也推动中国政治体制及作为其运作基础的社会结构发生了深刻的变化。一是非国有经济快速发展壮大,成为中国经济市场化过程中的主导力量,并从根本上改变了中国经济的所有制结构。这种以市场为导向的新兴力量的发展,就要求新的解决问题的方法、规则和制度结构,以保护和扩展他们的经济利益和政治利益。二是经济和社会格局的变化,产生了大量不受政府直接控制的工业、商业、信息咨询、文化和其他各种民间组织,逐渐形成了相对独立的民间社会。这些利益集团在经济政治运行中的影响作用,大大地拓展了公民自由活动空间,增加了公民自由选择的权利,将逐渐构成公民社会的基础。三是地方政府力量的扩张,十多年放权改革的一个重要后果,就是明确的地方利益格局的形成。改革以前地方政府和地方政治家在总体政治格局中也是一支举足轻重的政治力量。但只有改革才使他们与经济、财政权力以及因经济发展产出的巨大财富如此紧密地结合起来。地方政府权力和财富的结合极大地改变了中国纵向权力结构中的力量对比,使地方力量成为改革进程中崛起的一支举足轻重的政治力量。由于地方政府往往主导各地方的市场化改革,他们就和非国有经济力量和民间社会力量有着某种天然的紧密联系。80年代改革以来,中国经济政治力量格局的变化,深刻地影响着中国的政治发展进程中的中央地方关系。具体来说,至少表现在以下几个方面第一,以地方政府力量崛起为代表的新兴力量的发展,产生了强烈的制度创新需求,制度供给不适应制度需求,新的需求和旧的体制之间产生了尖锐的矛盾,就使中央集权体制面临深刻的危机。未来中国政治发展要解决的一个基本问题就是如何推动新的制度结构的产生,以在新的体制体系中有效地吸纳新兴社会政治经济力量,满足新的社会政治需求,重新配置政治格局,并在新的基础上实现新的国家整合。文明演进的自然规律表明,中央地方关系的危机正在为中国政治体制转型提供一个巨大的历史契机。第二,地方力量的兴起所形成的多元力量格局,改变了中央与地方政府的政治运动模式。地方政府已经由单纯的中央政府政策的接受和执行者,转化为具有实际的相对独立性的行为主体,中央的许多不利于地方利益的政策得不到有力贯彻,上有政策,下有对策,甚至受到公开的抗拒。地方政府为了保护和扩展本地方的利益,在越来越多的政策领域与中央讨价还价,公共政策制定和执行的模式发生了基本的变化,互动的、相互调整的合作模式逐渐取代单向的、中央命令型决策模式,谈判、交易和妥协、多元利益均衡逐渐取代中央的权威性利益分配,这将最终导致一种均权的国家结构的产生。第三,传统的政治运作、政治权力斗争和权力继承,主要是政治家集团内部的权力和利益分配重组,为少数高层政治家所主持,与社会往往没有发生直接的关系。这种主导中国政局的传统因素的作用正在不断下降。经济和财政权力已经或至少正在成为联结中央与地方政府,直至国家与社会的主要因素经济发展状况开始能够左右实际政治运作,成为政治的睛雨表,并在很大程度上决定着政治统治的合法性,决定着一个政治家和一届政府的去留。政治运行过程与社会多元利益群体的接触面越来越大,并受到他们越来越多的影响。第四,传统的地方行政区划,主要考虑的是如何加强中央的控制和维护国家的统一。80年代改革以来,经济因素开始成为一种决定性的价值标准。1983年以后相继批准一批城市实行计划单列,特区城市和特区省的建立,地县改市和市领导县体制的建立,以及区域性经济联合体的建立等,都是在经济因素的主导下,改变了地方行政区划。1997年八届人大五次会议正式批准重庆为第四个直辖市,将中国人口最多的四川省在行政区划上以成都和重庆为中心,分为东西两个省级单位。这种经济主导的行政区划变革还将继续下去,并将因此影响中央地方关系。第五,中央实行的放权改革,表现在财政方面就是中央对国有企业减税让利,对
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