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政治哲学论文-宪政视野中的信访治理.doc政治哲学论文-宪政视野中的信访治理.doc -- 2 元

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政治哲学论文宪政视野中的信访治理2003年,随着收容遣送制度的废止,中国迎来自上个世纪70年代末拨乱反正之后的第二次信访高潮,当年6月25日至9月30日,国家信访局接待群众来访批次、人次,同比分别上升67.3和58.4.2与信访洪流同时出现的,是聚集在北京的信访群体的组织化和更为激烈的抗争,自焚、冲击政府机关以及集体游行使得上访群体成为威胁社会稳定的一个重要因素。2004年8月,在胡锦涛总书记的批示下,中央建立了集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度3,各地也都陆续成立了联席会议制度。联席会议制度运行半年以来,解决了相当一部分过去积累的问题,但从某些地区的调查来看,上访量并没有明显下降,联席会议制度也不能遏制新的上访出现,而且尤其令人担忧的是,一旦联席会议制度在这场治理信访的运动过后变为旧制,信访问题将依然是一个严重的社会问题。4一些专家学者针对信访问题提出了各种建议,5一些地方政府做了制度创新的探索,6中央政府也做过很多制度性改革,7但所有这些改革思路几乎都集中在如何对付已经出现的信访问题上,即问题集中在这么多人上访该怎么办。本文在分析已有制度探索和社会调查的基础上试图把问题集中在为什么这么多人上访这个更深层次的问题上,提出的解决思路重点不在于如何处理已经出现的大量上访,而在于如何从根源上减少上访,即在宪政视野中看待上访现象,在宪政框架内寻求新的解决方案。一、信访的定位和本文要研究的问题(一)狭义的信访我国国务院信访条例第二条规定,信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。从这条规定可以看出,这里的信访是一种行政性补充救济制度,本文称之为狭义的信访制度。首先,这里的信访制度是一种补充救济制度。和一级政府庞杂的职能机构相比,信访机构本身简单的多,比如我国的国家信访局只有办公室、办信司、来访接待司、研究室、督察室等部门,并不具备处理具体问题的能力,不是日常处理纠纷的机构。从信访制度本义上讲,当事人只有在对政府部门的行政行为不满意的时候才会到信访机构提出意见、建议或者投诉,是对行政机关的监督,也是处理社会问题余量的制度安排。其次,这里的信访救济是行政救济。信访人向行政机关提出意见、建议和投诉请求,通常由行政机关自己、上级部门或者专门机构负责处理,属于一种行政性的补充救济制度。它与正式的行政复议和司法救济不一样,通常而言,信访制度处理问题较司法程序更为简便快捷节约成本。8从历史上看,我国的信访制度在成立之初就具备了作为行政性救济制度的特征。中国共产党在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期,一些来信来访是由中央领导人亲自批阅和接待的,1938年,毛泽东还亲自处理了一起伤员要到延安集体上访的事件。1949年8月,中共中央正式成立了中央书记处政治秘书室,负责处理群众来信来访。新中国刚成立时,来信来访很多,中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访,即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。9作为一种行政性的补充救济制度,信访在世界范围内广泛存在,通常被称为申诉专员制度、公共监察专员制度和请愿制度等。申诉专员制度起源于1806年的斯堪的纳维亚地区。申诉专员一词源自瑞典,意思是人民的保护者或代表。南非共和国公共监察专员署根据宪法设立,南非宪法规定公共监察专员是独立的,对国民大会负责,公共监察专员有权对国家事务或任何级别政府公共管理中被指控或被怀疑的行为展开调查并提出报告,采取相应的补救行动,但对于法院判决的调查不属于公共监察专员的权力范围。10澳大利亚的申诉专员在法律规定的范围内受理公众对政府公共行政服务的投诉。澳大利亚法律规定联邦申诉专员由国会直接任命具有资深法律背景和工作经历的人担任,依法享有调查权、建议权和报告备案权,可以对政府的工作进行调查并提出具体建议。11香港的申诉专员制度成立于1989年,其目的是为一般香港市民提供和增加申诉、投诉的途径,申诉专员是代表人民的监察者,其职责是监察公营部门有没有行政失当。12美国虽然没有正式的申诉专员或请愿制度,但他们各级政府部门大都有专门人员或者兼职人员负责各类问题的意见、建议或投诉。13巴尔的摩、芝加哥等一些城市还设立了311非紧急事件求助电话,除了水、电、煤、交通、道路、卫生等公共事业方面外,市民还可以通过这门电话向市长反映意见、提出建议、投诉控告等,几乎没有范围的限制。14那么,在立法、司法、行政权力分权制衡的制度已经相当完备的国家和地区为什么还需要信访制度香港申诉专员戴婉莹的解释理由包括两个方面首先,根据香港的司法制度,法官担当裁判的角色,法庭不会就案情进行调查,投诉方需要证据和法律支持,而且诉讼费用高昂,程序繁杂。经验表明,很多针对政府部门的投诉交由法院以外的机构处理,将能获得更迅速和适当的解决。其次,有些事件透过政治渠道提出投诉,也不一定是缓解不满的最佳方法。在大多数社会里,人民代表通常都肩负多项公职。与群众联络并处理群众对政府的投诉,固然是人民代表的职责,但他们很少有充分资源,详细调查政府的决策过程。由于上述情况,便有需要另设一些独立的、简便的、高效率的申诉渠道,处理一般市民的申诉。15事实上,无论什么样的制度安排,都不可能把所有的社会冲突解决的干干净净。所以,任何一个社会都会在主体制度之外产生一些社会冲突的余量而狭义的信访制度正是为了解决这些余量而安排的一种行政救济制度。它的特点是第一,成本低。构成一个社会主体制度的任何一个分支,都是一个庞大的官僚体系,而官僚体系运转的高成本使得它在处理社会冲突时必然会留下余量,信访制度要解决这些余量,自然必须比原来的行政官僚体系运转成本低第二,它处理的量小。既然是解决主体制度留下的余量,那自然信访量不会也不该过大。(二)广义的信访但是我国现实中,信访制度成立不久就超越了行政性补充救济的范畴,信访通常是指广义的信访,是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级国家权力机关反映情况,提出建议、意见或者投诉请求的行为,它甚至包括了司法意义上的申诉、向纪检监察部门的投诉等各种向国家权力机关寻求公正的行为。从中央到地方,现实生活中关于信访的理念和治理模式基本上都是党政不分、政法不分。当然,广义的信访和我国的现实法治状况是相吻合的,由于权力过于集中,法治下的分权并未落到实处,人们在信访的时候常常没有一个明确的投诉对象,而是到很多国家机关投诉。(三)上访与信访问题本文所称的上访,即向上级机关走访,属于信访的一种。对社会稳定秩序构成威胁的通常不会是书信、电子邮件、传真、电话等方式进行的信访,而是上访。从基本的常识出发,如果信访人能够通过写信、电话等简单的方式解决问题,他们通常不会采取走访这种成本更高的方式如果信访人能够在基层政府解决问题,他们通常不会到省政府或者到北京。因此,上访属于信访中比较高级的也是更为激烈的形式。通过信访反映民意,提出意见、建议和投诉这本身是一个正常的社会现象。但是,当信访量非常大以至于信访部门根本无力解决并且相关政府部门也不能解决,尤其是当成千上万的人来到北京上访以至于成为社会稳定的威胁时,就形成了本文所称的信访问题。信访问题是中国特色的社会问题,是本文要研究的对象。二、我国信访制度的尴尬历史(一)从鼓励到控制作为一种行政性的补充救济手段,信访制度成立之初本来是要倾听人民呼声处理人民意见、建议和申诉的,是应该欢迎人民积极参与的。1951年5月16日,毛泽东在必须重视人民的通信的批示中指出必须重视人民的通信,要给人民来信以恰当的处理,满足群众的正当要求,要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度161951年6月7日政务院发出的关于处理人民来信和接见人民工作的决定,要求各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话,均应热情接待,负责处理。1953年1月5日,毛泽东在党内指示反对官僚主义、命令主义和违法乱纪中对官僚主义进行了有力批判,并要求结合整党建党及其它工作,从处理人民来信工作入手,整顿官僚主义作风。17人民日报也发表了一系列社论批判官僚主义,鼓励人民信访。18但事实上,中国的信访制度成立不久就面临尴尬的处境。从1954年开始,来信来访猛增。国务院秘书厅1956年受理的信访数量约等于1951年7月至1954年6月的2.5倍,1957年1月至9月是1956年同期的2倍。全国所有地区、所有部门的都出现类似的大幅度增长,同时来访增幅大于来信,内务部等21个中央部委机关1957年第一季度接待来访群众较1956年同期来访人数增加2倍多。19这一时期来访反映的很多问题国家一时解决不了,很多来访人滞留北京,并采取了一些过激行动,如到中南海纠缠,拦首长、外宾的汽车等。20为了让来京上访者尽快离开,稳定首都的治安,国家有关部门印发了一系列文件,以对确有困难的人提供食宿,发给路费,处理无理取闹分子,防止来访人骗卖车票等。211958年中国确立了户籍制度,从此开始了城乡分割的历史。1958年8月,内务部在芦沟桥建立了永定砂石厂,组织来访群众中有劳动能力的人员参加劳动,接受政策教育。信访部门和其他政府部门一起被赋予了法律之外的判决和执行的权利。1961年内务部明确指出,主要组织来访人中的一部分无理取闹、骗取路费和不愿参加生产劳动,经常流向城市的人员。22通过城乡分割、计划经济、劳动改造、粮票供给以及其他很多方式国家严格控制了人口流动。而且,由于大饥荒,导致部分地区农村人口锐减,各地扣押大量信件,拦截上访,打击报复信访人,再加上反右扩大化打击了群众的信访积极性,这样,不仅有意见不敢反映,也可能没有机会反映。这一时期信访量明显减少,国务院秘书厅1957年共有信访127559起,1958年只有76561起,1959年71922起,1960年仅为45134起,但匿名信明显增加,匿名信(不包括一党员、知情者等假名)比例1957年为4.92,1960年上升至9.36.23(二)第一次大规模治理随着大饥荒结束,反右结束,刘少奇开始主持中央工作,各方面工作逐渐走上正轨。这一时期信访数量逐年增多,最大年增幅超过100,重复信访也大量增加。伴随着反右平反开始和四清展开,申诉类信访数量也在逐年上升。为了便于人民群众信访,这一时期国家在一定程度上恢复了建国初期实行的领导干部接见来访群众日,县级机关在公社中建立接待站,直接处理基层信访案件,落实县级只办不转的精神。由于中央机关分布在北京城各处,来京上访群众经常要为寻找接待室在北京四处打探奔波,国务院几个信访机构于1965年在北京德胜门外联合办公,成立了中央机关联合接待室,至1966年有二十多个中央机关参加联合办公,办公地点合并,来访人仍由各部门分别接待。但是这一时期依然没有解决信访工作中的历史难题,归口办理中如何避免由于政府部门分工不明确而导致的无法明确负责部门问题,由于国家政策变化无常导致的大量遗留问题和上层建筑始终落后于经济发展而派生的新矛盾无法得到解决的问题,信访部门不认真对待认真处理信访问题而造成的信访案例积压拖延问题,这三类问题严重影响信访工作的进行。因此这一时期中央机关继续针对这些老问题制定各种文件。其中首次由党政最高领导机关联名颁发、规格最高的一份文件为关于加强人民来信来访工作的通知。通知中强调了各信访部门必须由领导同志主管,进一步明晰归口办理事宜,进一步强调信访机构应该多办、少下转,县级党政机关应当只办不转。对于通知的内容,各地在形式上给予了极大的重视,比如从统计数据来看,多办少转的原则得到了较好执行,很多单位直接办理得案件超过50,但是从信访的数量和重复信访的情况来推断,在实际操作用依然没有发挥出很大的实际功效。为了应对信访的增多,信访机构从五十年代的几个信访办不断扩充,直到县一级普遍设置信访办,甚至包括一些大工厂也建立信访机构处理信访。从实行信访制度开始,很多案件没有得到有效处理,积案数量随着时间推移增长。国务院秘书厅从1959年起3年中向其他有关机关发函交办要求回报处理结果的信访案件有46没有接到处理结果报告。这一时期,信访部门加强了积案处理力度。国务院下发了三个通知,分别关于清理积案、信访案件回报标准和清理积案同时防止新案成为积案的通知,但是整体清理积案工作进展缓慢,根据国务院秘书厅重点抽查的18件办结积案,其中有10件当事人并不满意,甚至有的只给了一个回复就算作结案。24直到这一时期结束,清理积案的最高结案率始终没有达到100,同时结案率与平息实际纠纷也有很大差距。文化大革命开始后,各级党政机关普遍受到冲击,信访机构也大多处于瘫痪与半瘫痪状态,信访工作难有作为。更重要的是,整个社会卷入这场浩劫之中,特殊的政治背景掩盖了普通意义上的社会矛盾,很多人有冤也不敢申诉。文革期间整体上信访量相对较小。1967年国务院秘书厅月均收信达两万余份。林彪坠机事件前两年,月均来信不足万件。其间1973年伴随中央落实政策规定出台信访数量有明显增长,达到34万件,出现了一次信访小高潮。(三)文革后第二次大规模治理
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