银行管理论文-世界银行项目后评价反馈系统对我国项目后评价工作的启示.doc

银行管理论文世界银行项目后评价反馈系统对我国项目后评价工作的启示内容提要项目后评价成果的反馈是后评价体系中至关重要的一个环节。后评价成果能够以经验总结或教训借鉴的形式反馈给项目各参与方，从而提高项目决策能力、设计水平、项目管理水平和运营水平。本文对世界银行的后评价反馈系统进行了深入的研究，结果我国后评价工作的现状，提出建立我国政府投资项目后评价成果的汇总机制、扩散机制和使用机制三种机制的建议，并结合三种机制设计了我国政府投资项目的后评价反馈系统。关键字后评价反馈系统世界银行IEG一、背景随着国际工程合作的加强，我国的建设水平和管理水平必须不断提高，这就要求我国项目参与方能够充分利用国内外项目后评价成果，使后评价信息能够迅速通畅地反馈，形成循环链。尤其是对于政府投资的重大项目，其投资效益和建设水平对于我国的整体建设水平有着重要的影响和指导作用，故应首先从政府投资项目的后评价成果利用出发，提高我国项目参与方的整体水平。成果的反馈和使用是后评价体系中的一个决定性环节。它是一个表达和扩散评价结果信息的动态过程，同时该机制还应保证这些成果在新建或已有项目中以及其他开发活动中得到采纳和应用。因此，后评价作用的关键取决于如何对后评价成果进行管理，并把这些成果通过反馈机制运用到新的项目中去姚光业，2002。目前，美国等一些发达国家以及世界银行简称世行、亚洲开发银行等国际金融组织十分重视后评价成果的反馈，反馈形式逐步多样化、科技化和透明化。这些先进的反馈系统非常值得我国学习和借鉴。二、世界银行的后评价反馈系统研究一世界银行后评价组织结构体系早在1970年世行就建立了相对独立的业务评价组织，评价工作受执行理事联合审计委员会监督。1973年“业务评价局”OPERATIONEVALUATIONDEPARTMENT，简称OED成立，业务评价局与其他业务部门完全独立，不受外来干扰，独立地对项目执行情况做出评价，只对执行董事和行长负责，将信息直接反馈到世行最高决策机构。通过逐步发展，现在世行的后评价组织改名为独立评价组INDEPENDENTEVALUATIONGROUP，简称IEG，IEG也是世行中的一个独立组织，该组织主要包括三个部分世界银行独立评价小组IEGWORLDBANK、国际金融公司评价小组IEGIFC和多边投资担保机构独立评价小组IEGMIGA，这三个部分分别负责世行集团相应项目的后评价工作，世行后评价的组织结构如图1所示THCWORLDBANK，2008。二世界银行后评价成果反馈流程世行后评价成果的反馈将实践中获得的经验教训应用于其成员国的开发援助活动中。同时，它不断地将信息反馈给董事会，以加强其决策能力，制定合理的项目计划。学习和研究后评价成果如何有效迅捷地在世行组织内部和外部传递，对我国开展后评价成果的推广和应用有很好的借鉴意义。图2为世行后评价成果的反馈流程图。三世界银行后评价成果反馈形式IEG主要负责后评价成果在世行内外的推广。在世行，后评价成果的反馈形式主要有以下几种。1出版物每年IEG都会将后评价成果以各种报告的形式进行上报和公开发行，世行的出版物通常按照评价组织三部分进行分类，表1给出了世行有关后评价成果的主要出版物。从上表可以得到世行后评价成果按项目规模、区域、国家和行业等进行分类均有相应的评价报告，这些报告在吸取评价项目相关的部门和机构的意见后上报世行董事会和相关管理部门，用以调整相关部门的决策行为，同时银行职员和银行外部人员也可要求获取上述各种报告。2后评价信息管理系统IEG建立了与行内联网的后评价信息管理系统，储存了世行大量的后评价资料信息。世行的后评价信息管理系统主要起到交流平台的作用，包括了世行项目后评价的评价方法、已评价项目的产出结果和正在评价中的项目信息等。已完成的评价信息主要按国家、地区、行业、报告类型和语言类别进行分类，包括评价办公室的所有报告及其项目相关的所有文件，在项目信息摘要中显示了通过对该项目进行后评价所获得的经验教训。正在评价中的项目信息包括评价目的、评价小组、评价进度等，评价过程高度透明化，加强监督管理作用。信息系统还存储了其他国际多边和双边援助机构的后评价成果，可供银行职员参考。此外，该信息管理系统设有银行职员界面和执行理事界面，分别设有一定权限，方便银行内部运作和交流。3成果反馈讨论会、内部研讨会及培训IEG十分注重参与式的管理方式，即要求所有IEG职员都能参与到后评价成果的扩散过程中。通常采取的方式有研讨会、讲座和培训THEWORLDBANK，2003。研讨会参与者主要是评价成员和业务部门的官员，共同讨论评价成果。此外，IEG还经常在银行内部举行各种培训和讲座，逐步发展了一系列有关后评价的课程，保持与学术研究人员的交流，在内部宣传后评价的成果，加强与其他部门的联系和交流，扩大后评价成果的影响和应用。4合作伙伴关系世行不仅仅在内部宣传其后评价成果，还与其他国家和各种国际机构国际货币基金组织、证券交易组织、外交部门、联合国评价组织等建立双边协作组织和多边组织等合作关系来推广其后评价成果和经验，同时通过该形式获得更多专业技术、方法以及加强对对方机构或国家的了解，加强了借款国和项目主要参与方的参与力度，扩大了后评价成果的扩散和使用范围。同时，这种合作关系还体现在评价能力的发展和培训等方面，通过建立合作伙伴关系来加强借款国监管和评价能力。为了满足对专业评价人员的需求，IEG与卡尔顿大学合作组织了后评价国际培训项目，帮助国际上的评价人员获得更多专业评价技术和经验。三、我国政府投资项目后评价现状及反馈机制分析我国政府投资项目的后评价工作起步于上个世纪80年代，相对西方发达国家而言比较落后。与世界银行后评价成果反馈机制相比，我国后评价成果反馈机制的不足主要体现在如下几个方面。一缺乏完善的后评价机构使得评价成果零散分布国外的后评价机构都隶属于该国的立法机构或是政府部门。如美国的评价机构为会计总署，直接在国会领导下进行评价工作；加拿大设有总监办公室，总审计长办公室后评价处；澳大利亚由财政部门负责后评价工作；英国成立了后评价协会，各部门独立进行后评价；韩国在政府的经济计划委员会下设有业绩评价局；印度设有规划评价组织，直接受计委领导与指导。我国各评价机构比较分散，相互之间缺乏统一的协调，有关行业部门虽然设立了自己的评价机构，但负责管理、协调和指导政府投资后评价工作的国家级机构尚未成立，即没有一个权威的中央评价机构对全国的评价工作进行领导和管理。现有的评价机构均分布于政府的各个部门和行业中，或者以市场中介机构的形式存在。后评价机构不完善导致直接反馈流程难以形成，由于缺乏统一的监督和管理，导致了评价工作处于可做可不做的零散状况，评价成果缺乏准确性零散分布于各部门。BR二反馈形式单一且缺乏时效性目前国内后评价成果的反馈主要以后评价报告的形式存在，此外国家发展改革委员会以及国务院下各行业部门推行出一些后评价的管理办法以及工作指南。与世行和亚洲开发银行相比，我国后评价反馈形式较为单一，基本上没有公开发行的出版物和总结文书，并且缺乏专业的培训机制和评价人员。此外，我国目前仍以传统文本的方式进行后评价信息的管理，大量的文档资料仍以传统方式保存，分布分散，不能很好地相互交流和使用，无法实现信息资源共享，后评价成果的影响力和扩散范围受到严重的约束。三评价成果不能被真正利用在我国，项目后评价工作通常强调的是总结报告的形成，并随着评价报告的归档而宣告结束，从评价中进行学习的过程在现实中常常被忽视。另外，后评价学习没有制度化、规范化、科学化，没有形成规范的学习程序，也没有积极利用手段和机制来促进项目后评价学习的开展。因此，后评价学习过程带有较大的随意性，一些必要的程序和内容甚至可有可无，而在很大程度上降低了后评价学习的效果。同时缺乏相应的后评价成果管理机构，对后评价过程中总结出来的经验教训进行管理，并以各种形式反馈给决策部门和领导机构作为规划制定、项目审批、投资决策、项目管理的重要参考依据。四、建立我国政府投资项目后评价反馈系统一后评价成果的汇总机制要改善我国后评价工作分布零散，后评价工作和成果缺乏统一协调与管理的现状，首先必须建立结构清晰的后评价管理组织体系。国务院是我国的最高国家权力机关的执行机关，国务院下设有发改委、审计署、财政部、中国人民银行等行政机构，政府投资项目均需这些行政机构审批、监督。其中发改委承担规划重大建设项目和生产力布局的责任，安排中央财政性建设资金，按国务院规定权限审批、核准、审核重大建设项目、重大外资项目、境外资源开发类重大投资项目和大额用汇投资项目。指导和监督国外贷款建设资金的使用，引导民间投资的方向，研究提出利用外资和境外投资的战略、规划、总量平衡和结构优化的目标和政策，组织开展重大建设项目稽查，指导工程咨询业发展。根据发改委的领导权力和范围，我国政府投资项目的后评价最高管理机构可设置在发改委之下，其作为一个独立的评价组织。该评价组织包括后评价执行组织和后评价成果管理委员会，后评价执行组织只对发改委、审计署、财政部和人民银行等国务院的直属机构负责，向这些直属行政机构反馈后评价报告后，各机构提出相应建议并达成一致的后评价反馈成果，通过后评价管理委员会反馈到相应的执行部门和下属机构。我国的政府投资项目后评价管理组织体系的构思如图3所示。二后评价成果的扩散机制借鉴世行的后评价成果反馈形式，我国后评价成果的扩散机制可以如下几种形式进行。1出版物。世界银行针对不同性质的项目每年都会发行项目后评价报告书，这使得后评价成果能够及时汇总会发布。目前我国在发行物方面仍然没有形成系统性和规律性。有鉴于此，建议我国每隔一年或者两年对外公布该时期的政府投资项目后评价报告，并且报告的格式以及内容一定要正式，其中必须要包括“经验教训”部分。此外发行综合研究报告和简报等，以供相关机构检索和借鉴。2后评价信息网络。政府投资项目后评价信息系统的建立可以包括项目后评价数据库系统、后评价网站和论坛。数据库系统是一个动态系统，可以由后评价最高管理机构建立和操作，不断地更新政府投资项目后评价的相关信息，并将历年的后评价成果进行汇总。后评价网站主要是一个对外公开的交流平台，将后评价相关信息与资源在该网站上展示给公众和相关机构，从而促进后评价成果的扩散。后评价论坛可以设立于各部门网站之中，论坛最突出的特点是自由空间大，在其中可以自由探讨后评价的相关课题和研究，促进资源共享。3内部研讨会、行业交流会或培训。内部研讨会可以由后评价成果委员会举办，分为高层讨论会和基层研讨会。高层讨论会主要由后评价最高管理人员及国务院高层领导参加，目的是加强我国后评价工作与国务院高层管理之间的密切联系，充分考虑报告中提到的建议和结论，从而对于投资政策和计划的制定等达成一致看法，最终反馈给后评价成果管理委员会。同时可以组织业内人士召开成果反馈讨论会，会议内容主要是以后项目建设时应考虑的经验教训，包括新项目的改进、在建和完工项目的调整和完善。通过这种讨论会，有利于后评价成果的理解，使之更容易被接受和采纳。另外，我国必须加强我国后评价人员的培训，实行持证上岗制，建立国家级和地方级培训机制，使得我国的后评价能力得到发展。三后评价成果的使用机制后评价结果的使用机制是非常重要的一个环节。要设计出有效的反馈渠道使后评价结果反馈顺畅，还要制定有效的结果使用机制使结果能够有效地应用陈岩，2007，我国政府投资项目的使用机制可根据项目生命周期来进行划分。1决策过程中的使用。即后评价管理机构将有关项目的经济、环境、社会等方面的影响评价反馈给决策机构，提供意见和建议。使投资决策者在项目决策阶段及时纠正偏差，完善目标方案，做出正确决策并付诸实施。同时使决策者对今后同类项目能够做出正确决策，提高其整体决策水平。2设计过程中的使用。即将后评价过程中发现的设计方面问题与建议反馈给设计单位，使其充分吸取经验和教训，提高设计水平，从另一角度而言也是对设计单位的一种监督措施。3工程建设过程中的使用。即通过对项目的跟踪评价将项目实施过程中出现的问题迅速反馈给项目管理者，保证项目能够顺利建成，并将后评价成果中关于项目建设过程中的问题反馈给建设单位，使其不断地改善和调整将来的建设和管理，也起到一定的监督作用。4工程运营过程的使用。即通过项目在投入运营后效益、运营情况的分析和评价，对项目进行可持续性评价，并将运营中出现的问题和建议反馈给运营单位，以提高项目的运营水平。四我国政府投资项目后评价反馈系统构图结合上述提出的三种反馈机制，借鉴世行的反馈系统，可以构造如图4所示的我国政府投资项目后评价反馈系统。