银行管理论文-中国信用再担保制度研究.doc

银行管理论文-中国信用再担保制度研究一、我国信用担保政策环境与实践情况（一）担保行为的出现。1979年和1983年，国务院分别批转国家计委和中国人民银行的报告，从此，中国结束国家计划资金统包国有企业固定资产投资和流动资金的历史，开始逐步实施“拨改贷”。1981年，五届人大四次会议通过经济合同法，其中第15条对担保的规定是：经济合同当事人一方要求保证的，可由保证单位担保。保证单位是保证人一方履行合同的关系人。从此，在体制调整和法律保护下，担保作为一种行为开始进入中国的经济生活。但是，此时的担保行为局限于计划经济体制下上级主管部门和关联企业提供的担保。由于当时国有企业改革尚未到位，特别是政企不分，为了帮助下属企业获得银行贷款或其他融资，企业的上级主管部门不得不承担担保责任，以至出现了重庆的一家大型国有纺织企业破产，法院强制查封市纺织局要求承担担保责任代为偿债的事件。针对上述情况，国务院专门下发文件要求各级政府部门一律不得为企业经营行为进行担保。为此，国有企业特别是大型国有企业技术改造贷款难问题又成为一个突出问题。（二）担保机构的出现。为了解决国家行政机构不能为企业经营活动提供担保问题，帮助企业获得技术改造贷款和日常经营活动必需的流动资金贷款，1993年前后，在重庆、上海、北京等地出现了专门为企业提供流动资金贷款担保服务的独立担保机构，1994年初，财政部与原国家经贸委联合组建了专门为国有企业技术改造提供贷款担保服务的中国经济技术担保公司。1993年，八届人大三次会议通过经济合同法修正案，修改后的第15条对担保的规定是：经济合同当事人一方要求保证的，可由保证人担保。被保证的当事人不履行合同的，由保证人履行或者承担连带责任。1995年，八届人大常委会第十四次会议通过担保法，对担保的规定是：在借贷、买卖、货物运输、加工承揽等经济活动中，债权人需要以担保方式保障其债权实现的，可以依照本法规定设定担保。从此，包括独立担保机构在内的各类担保行为有了专门的法律保护。但是，担保法又规定：担保合同是主合同的从合同；同时又规定：担保合同另有约定的，按照约定。截至1998年底，全国登记注册为不同形式的担保机构约有近十家，其主要担保服务范围有国有企业的技术改造贷款担保，个体私人企业和乡镇企业等中小企业贷款担保等。此时的担保行为已成为平等主体地位下的市场交易活动的保证措施，并且，担保行为开始成为法律允许的独立担保机构从事的一种主营业务。（三）担保产业的形成。1998年以来，为缓解经济活动中的融资难、贷款难特别是担保难问题，中国人民银行开始推动贷款担保，财政部推动融资担保，原国家经贸委推动中小企业担保，建设部推动住房置业担保并分别下发了一系列政策性文件。在政府部门的大力推动下，各类担保机构在分担银行信贷风险，缓解企业和个人贷款难、融资难方面的作用日益显现。在2000年国务院办公厅59号文件、2003年国务院18号文件和2002年颁布的中小企业促进法等法律和政策的促进下，中国务类担保机构得到了快速发展。据中国人民银行统计调查，截至2002年底，我国共建立各类担保机构848家，可运用的担保资金总额为242亿元，其中注册资金为184亿元，共为28717家企业提，供了51983笔贷款担保服务，累计担保金额598.2亿元。另据建设部统计，截至2002年底，全国各地共有住房置业担保机构七十多家，为近三十万个家庭住房贷款提供了担保，担保金额236亿元。至此，经过10年的担保实践，中国已由十几个担保机构发展成为拥有近千家各类担保机构的一个新兴的担保产业，并成为中国社会经济发展和金融稳定不可或缺的重要力量与制度保障；中国的信用担保产业初步形成“一体、两翼、三层”的信用担保体系（一体是指政策性信用担保为主体，两翼是指民间投资的商业担保与互助担保，三层是指依托城市的各类担保和在省域担保，仅缺全国再担保机构）。特别是中小企业促进法等法律的出台，从国家法律层面为独立担保机构确定了法律地位。（四）担保体系的完善。各类担保机构的快速成长特别是省、市、县信用担保体系的逐步完善，为地方经济发展，特别是在缓解私营企业、乡镇企业等中小企业和城乡居民住房贷款难等方面发挥了重要作用；但是，由于缺乏全国性再担保机构，不仅单个担保机构的担保能力严重受限，而且也造成担保机构与协作银行处于不平等的合作关系，所以，在各地担保实践中，许多担保机构不仅放大倍数低于2，而且还要承担100的连带保证责任。出现上述情况的原因，一是担保机构自身信用能力缺乏保证，二是银行无法控制担保机构的实际担保能力（因为一个担保机构实际为多个银行的客户提供担保），感到自身的担保贷款可能形成实际上的空悬。为此，不仅许多担保机构呼吁要求尽快建立全国再担保机构，而且，许多学者和政府主管部门也积极推动工作。为此，在2000年9月已经开始起步的探讨组建政策性国家中小企业再担保机构的基础上，根据中国加入WTO之后的新形势和中央政府加快自身机构改革与转变职能的要求，将工作思路调整为组建民间投资的市场化、股份制、综合性的全国性信用再担保机构。2002年8月，原国家经贸委负责全国信用担保体系设计和组织实施的部门负责人，也是原全国信用与担保课题研究的负责人，“下海”到中国最大的全国性信用管理公司工作，并担负起联合全国性行业协会、信用管理机构和各类担保机构，共同发起筹备组建民间投资的市场化、股份制、综合性的全国性信用再担保机构中国信用再担保股份有限公司的任务。2003年6月，在有关部委和行业协会的支持下，中国诚信信用管理有限公司与中国最具成长性的担保机构、技术支持机构共同发起了中国信用再担保股份公司的筹备组建工作。二、中国信用担保理论研究的三个阶段和中国再担保制度的提出（一）理论研究的最大收获。在第一、第二阶段课题研究和各界有志于信用担保事业的人士的研究与实践下，中国信用担保体系的理论框架基本形成。这些课题研究和理论探讨取得了如下收获：1.形成和完善了以“一体两翼三层”为主要特征的中国信用担保体系的理论和政策框架。2.在理论与实践基础上出台的中小企业促进法赋予了独立担保机构的法律地位，填补了担保法没有解决的中国担保业的法律空白。3.理论与政策指导下的中国信用担保实践，1998年以前，以中国投资担保公司为代表的全国仅有的几个担保公司，发展到2002年底；以中小企业担保和住房置业担保为代表的全国上千个担保机构，实现了中国担保由担保机构向担保产业的转化。4.在借鉴国外经验和立足中国实际基础上形成的再担保制度和信用担保体系，特别是大规模的基层担保机构的实践，奠定了中国在世界担保业中的地位。5.逐步形成的信用担保体系在亚洲金融危机之后的中国，实质上发挥了银行贷款保险、投资责任保险、履约责任保险等重要作用，在一定程度上成为中国金融风险的工种控制机制。（二）理论研究的三个阶段。经历了重点探索单一担保问题、综合解决信用环境问题、全面完善信用担保体系问题等三个阶段。目前，蓬勃兴起的社会信用建设问题，实际上是研究担保问题中产生的一个具有完善市场经济体系和重塑社会关系的重要的“副产品”。1.起步阶段（19922000年）：重点探索单一担保问题。结合资金效益、优化资本结构等工作，研究拨改贷之后不同规模企业的融资渠道和方式问题，开始关注单，企业的担保问题，并对东北、西南地区进行了案例调查。1四8年提出建立信用担保体系和全国再担保制度问题，1999年6月印发关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见（540号），2000年8月国务院办公厅59号要求加快建立信用担保体系并肯定了一体两翼三层的工作思路，允许探索组建国家信用再担保机构。2.扩展阶段（2000-2002年）：综合解决信用环境问题。结合信用担保、社区发展、融资体系等工作，研究如何实现提升企业信用能力与营造信用环境的结合问题。连续4次考察美国、加拿大、日本等国家的政策与实践情况，提出了社区、融资、担保、信用的协调发展问题，在深入再担保研究的同时，启动了社区发展中合作研究项目、社会信用体系建设课题等研究工作，并进行了组建全国性征信机构的实际案例操作。2001年印发关于建立全国信用担保体系有关问题的通知和10部委关于加强信用管理的通知，2002年6月中小企业促进法颁布并要求县级以上政府均要推动信用担保体系建设。3.深入阶段（2003年起步）：全面完善信用担保体系问题。结合政府加快建立社会信用体系和完善信用担保体系的精神，在有关部委和全国性行业协会的支持下，联合国内知名的信用管理机构、信用担保机构、技术支持机构和海内外志同道合的战略投资者组成课题组和筹备组，对二十多个省市的担保机构进行了实地考察，达成了联合组建全国性和综合性的再担保机构的共识，形成了初步方案和商业计划书，2003年6月进入实质性筹备和重组工作。期间，得到国务院有关部委、全国人大、研究机构等方面领导和专家的大力支持。10年的课题研究、政策调研和实践探索以及近四年的前期准备，为中国信用再担保股份有限公司的组建和运营奠定了重要基础；担保机构从无到有并形成了一千多家机构和近万人的专业队伍，不仅为全国再担保机构的组建创造了条件，为再担保业务提供了广阔的市场需求，特别是企业发债政策的解冻、资产证券化的实施等中国资本市场的全面启动，对再担保的需求也是前景无限。（三）中国信用再担保制度的提出。1.制度的提出。许多国内外专家学者在不同场合的研讨会和交流活动中均充分肯定了中国信用担保体系的实践，加拿大研究信用担保问题的专家明确肯定再担保制度的提出是一种创新。可以讲，再担保在中国是首次提出，中国再担保是世界首创。中国信用担保体系和再担保制度的提出，是在1998年9月开始起草的扶持中小企业政策研究中，由时任国家经贸委改革与发展处副处长的陈洪隽提出，第一次提交专家公开讨论是在1998年11月20日由财政部中国财经报和经济科学出版社在北京科技会堂联合召开的“财政政策研讨会”上。实际上，中国信用担保体系和再担保制度思路的萌芽是起源于1992年国务院经贸办企业局的滚动研究（企业债务负担和财会制度改革）和1996年抓大放小的工作思路，核心就是如何通过分担金融风险来间接解决弱势群体（由困难的国有企业到私营企业）的融资难问题。2.制度的理论与实践基础。再担保思路的经验来自于对美国、加拿大、日本等实践的考察，特别是加拿大专家推动两国之间的担保理论与实践的广泛交流与合作，不仅使中国的实践借鉴了加拿大的经验，也通过加拿大专家的介绍了解了世界各国信用担保体系发展的总体情况。再担保思路的理论来自于对再保险、再贷款等类似金融理论的借鉴。与再保险相似之处是：再担保是指特定的再担保机构为各类担保机构提供保证的行为，再担保机构不与担保机构的被担保人（企业或个人）发生关系，也不向其收取任何费用。与再贷款相似之处是：再担保机构向各类担保机构提供保证，并要求担保机构按照约定比例交存风险保证金。所以，全国性信用再担保机构实质上是以企业法人资格和一般保证方式为担保机构提供独立保证的特殊保证人，以经济手段间接地承担了规范担保机构行为和完善担保体系的重要责任。再担保思路的模式来自于理论与实践思考后的对中国未来经济发展的客观判断和预测。目前中国的担保产业处于一种两难状态：一是几十年经济建设的历史经验与沉痛教训，特别是加入WTO和政府职能的转变，决定了中国在一个激烈竞争和充满风险的市场领域内，不可能成立一家“一统天下”的全国性担保集团公司，也不可能将已在市场成长起来的各类担保机构合并成为一个公司；二是已近千家的各类担保公司实际上处于政府无力（也无手段）监管、担保行为无人控制的“一摊散沙”的混乱状态，银行和投资者对担保机构的实际担保能力的了解和把握实际上处于失控状态。1998年超前提出的信用再担保制度的设想被实践证明是一种行之有效和必不可少的规范担保行为和控制担保风险的制度安排。3.理论转化为政策与实践的情况。1998年9月，课题研究首次提出建立中国信用担保体系问题并提出了全国再担保机构的设想，其主体框架就是“一体、两翼、三层”的构想（一体是指政策性信用担保为主体，两翼是指民间投资的商业担保与互助担保，三层是指依托城市的各类担保和在省域及全国范围内的再担保）。上述构想提出后，得到了参加1999年2月在济南召开的全国担保工作座谈会全体与会代表的认同，在广泛征求了财政部、中国人民银行、科技部、外经贸部、中国保监会、中国证监会等部委以及各个商业银行和有关研究机构的意见之后，得到国务院的肯定并成为2000年国务院办公厅59号文件的核心内容：各级政府和有关部门要加快建立中央、省、地（市）信用担保体系。要选择若干具备条件的省、自治区、直辖市进行担保与再担保试点，探索组建国家信用再担保机构，为担保机构提供再担保服务。在政策上，已经由1999年初的一个司级的文件初稿在四年内逐步上升为部委文件