银行管理论文-外资银行审慎监管评析.doc

银行管理论文-外资银行审慎监管评析随着2006年12月11日中华人民共和国外资银行管理条例（以下简称条例）的实施，中国履行了入世承诺，外资银行开始在我国享受不同程度的国民待遇。我国银行业的全面开放必然要求加强对外资银行的审慎监管。面对多数外资银行获得与内资银行同样的外汇业务与人民币业务经营权的金融新形势，作为东道国主管部门的我国金融监管机构，应当如何依据有关法律法规、遵守有关国际条约、遵循有关国际惯例，来履行其审慎监管职能呢？应当如何实施、加强与完善对外资银行的审慎监管呢？这些都是值得探讨的问题。一、国际金融法上的审慎监管原则国际金融法上的审慎监管原则，主要出自构成国际金融惯例的巴塞尔协议，并得到作为国际条约的WTO金融服务贸易协议的重要补充。（一）审慎监管的主要要求巴塞尔协议现已发展成为国际金融法领域的惯例。这就意味着，虽然还算不上正式的国际法渊源，但是在采纳了它的国家中，巴塞尔协议将作为国内法起作用，而在很多尚未采纳它的国家中，巴塞尔协议至少可以作为对国际金融规则的权威性解释。完整意义上的巴塞尔协议，包括以下文件：1983年的巴塞尔协定、1988年的巴塞尔资本协定、1992年的巴塞尔最低标准、1996年的资本协议关于市场风险的补充规定、1997年的有效银行监管的核心原则以及2004年的新巴塞尔资本协议。审慎监管原则主要体现在巴塞尔核心原则第614条、第15条（第四节B）、第22条（第五节）、第23条和第25条（第六节A）中。审慎监管的要求主要涵盖资本充足率、风险管理、内部控制、跨国银行监管和纠正措施等五个方面，其具体要求包括：1.资本充足率方面。监管者要规定能反映所有银行风险程度的、适当的审慎最低资本充足率要求。巴塞尔协议建议的资本充足率最低标准为8。2.风险管理方面。首先，为了避免信用风险，应当建立独立评估银行贷款发放、投资以及贷款和投资组合持续管理的政策和程序；银行监管者应确保银行建立评估银行资产质量和贷款损失储备金及贷款损失准备金充足性的政策、做法和程序；银行监管者必须制定审慎限额以限制银行对单一借款人或相关借款人群体的风险暴露；为防止关联贷款带来的问题，银行监管者应确保银行仅在商业基础上向相关企业和个人提供贷款，并且发放的这部分信贷必须得到有效的监测，必须采取合适的步骤控制或化解这种风险。其次，为了避免流动性风险，银行监管者应确保银行的管理信息系统能使管理者有能力识别其资产的风险集中程度。再次，为了避免市场风险，银行监管者应确保银行制定出各项完善的政策与程序，以便在国际信贷和投资活动中识别、监测和控制国家风险及转移风险并保持适当的风险准备金；银行监管者应确保银行建立准确计量并充分控制市场风险的体系；监管者有权在必要时针对市场风险暴露制定出具体的限额和或具体的资本金要求。最后，为了避免操作风险等其他风险，银行监管者应确保银行建立全面的风险管理程序（包括董事和高级管理层的适当监督），以识别、计量、监测和控制各项重大的风险并在适当时为此设立资本金。3.内控机制方面。银行监管者必须确定银行是否具备与其业务性质及规模相适应的完善的内部控制制度；银行监管者必须确定银行具有完善的政策、做法和程序，以促进金融部门形成较高的职业道德与专业标准，并防止银行有意或无意地被罪犯所利用。4.跨国银行监管方面。跨国银行母国必须对其活跃的国际银行组织实施全球性并表监管，对这些银行组织在世界各地的所有业务进行充分的监测并要求其遵守审慎经营的各项原则；跨国银行东道国应确保外国银行按东道国国内机构所同样遵循的高标准从事当地业务。5.纠正措施方面。银行监管者必须掌握完善的监管手段，以便在银行未能满足审慎要求时采取及时的纠正措施。（二）审慎例外如果说巴塞尔协议的审慎监管要求构成审慎监管的“常态”的话，那么WTO金融服务贸易协议中的“审慎例外”就是审慎监管的“异态”，或曰特殊的审慎监管。1（171WTO金融服务贸易协议主要由服务贸易总协定（GATS）、金融服务附件一、金融服务附件二、关于金融服务承诺的谅解协议、金融服务贸易协议构成。其中，依据金融服务附件一第2条a项的规定，尽管有GATS的任何其他规定，但是不得阻止一成员为审慎原因而采取措施，包括为保护投资人、存款人、保单持有人或金融服务提供者对其负有信托责任的人而采取的措施，或为保证金融体系完整和稳定而采取的措施，如此类措施不符合GATS的规定，则不得用作逃避该成员在该协定项下的承诺或义务的手段。上述规定就是“审慎例外”（PrudentialCarve-out）原则的体现。所谓“审慎例外”，是指WTO各成员可以为了维护国内金融的稳定，不受GATS自由化条款或已作出承诺的束缚，采取审慎的金融监管措施。虽然“审慎例外”具有特殊性，但它与巴塞尔协议中的审慎监管要求的“纠正措施”方面是吻合的，甚至可以认为“审慎例外”是一种在特殊情况下为维护金融秩序而采取的特殊纠正措施。关于“审慎例外”的规定是较为抽象而灵活的，WTO金融服务贸易协议并没有具体说明哪些措施属于构成“审慎例外”的监管措施。当然，在新一轮的谈判中，确实有少数国家要求明确列举“审慎例外的范围。比如瑞士呼吁依据巴塞尔委员会、国际保险监管者联合会、国际证券委员会组织、金融混业联合论坛所制定的标准，界定“审慎例外”监管措施的范围。2（15）但显而易见的是，新一轮的谈判还不可能顾及到这一问题，这一主张目前难以引起广泛关注，更不用说付诸实践了。这就意味着，只要表明是为了审慎的目的，东道国就可以暂时摆脱WTO规则的约束，采取任何希望采取监管措施。而且，何谓“出于审慎的目的”是由采取措施的国家自己决定的。“审慎例外”的监管措施不会受到诸如“是否具有必要性”或者“是否属于最低限度的贸易限制”的问题的挑战，也不用理会GATS第6条对国内规章的种种要求。尽管母国可能认为东道国所宣称的“出于审慎的目的”名不符实，但原则上来说，只有WTO的争端解决机构(简称DSB)才有权判断东道国所采取的“审慎例外”监管措施是否确实出于审慎的目的。而实际上，在各国都采取慎重态度的金融领域，鲜有将有关争议提交DSB的可能。正如克伊所指出的，除非存在异常过分的行为，各国都倾向于彼此尊重各自决定其国内规范是否出于审慎性的权力。3（25“审慎例外”原则保留了金融领域里监管的灵活性，可以起到“安全阀”的作用。有关国家可以在特定的形势下和在特定的时期内，违背其在GATS项下的承诺和义务，自主决定采取某些特殊的金融监管措施，以达到保护国内金融业的目的。因此，依据“审慎例外”的原则，我国完全可以在有关的国内法中，制订一些“审慎例外”的条款。这些条款应当是原则性的，只需说明是为了审慎的目的而实施的即可。这样一来，当出现紧急情况的时候，金融监管部门就可以采取其认为合适的特殊监管措施，而不论这样的措施是否违背了我国在GATS项下的承诺和义务。但需要特别指出的是，由于WTO规则不能在国内直接适用，因此只有当“审慎例外”原则被明确地表述在有关国内法中的时候，监管部门才能依法采取措施。也就是说，WTO规则中的“审慎例外”原则被转化为国内法十分必要。因为，如果缺乏国内法上的明确授权，国内监管部门是不能直接依据WTO规则采取构成“审慎例外”的特殊监管措施的。二、中国对外资银行的审慎监管的具体规定(一)资本充足率方面依据条例第40条和商业银行法第39条的规定，外商独资银行和中外合资银行的资本充足率不得低于8，我国银行业监督管理机构可以要求风险较高、风险管理能力较弱的外商独资银行、中外合资银行提高资本充足率。而依据条例第45条，外国银行分行营运资金加准备金等项之和中的人民币份额与其人民币风险资产的比例不得低于8%，我国银行业监督管理机构可以要求风险较高、风险管理能力较弱的外国银行分行提高前款规定的比例。条例第1012条对设立外资银行的外方股东提出了复合标准的要求。外方股东的资本充足率，必须既符合母国的要求，又符合东道国的要求。(二)风险管理方面首先，为了防范和避免信用风险，我国要求外商独资银行和中外合资银行的贷款余额与存款余额的比例不得超过75，对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过10。其次，为了防范和避免流动性风险，我国要求外商独资银行和中外合资银行的流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25。同样地，依据条例第46条，外国银行分行也被要求确保其资产的流动性，其流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25%。再次，为了防范和避免市场风险，我国要求外国银行分行营运资金的30%应当以国务院银行业监督管理机构指定的生息资产形式存在，且其境内本外币资产余额不得低于境内本外币负债余额。最后，为了避免诸如操作风险之类的其他风险，我国要求外资银行建立健全风险管理系统。外商独资银行、中外合资银行应当设置独立的风险管理系统；而在境内设立2家及2家以上分行的外国银行，应当授权其中1家分行对其他分行实施统一管理。(三)内控机制方面外资银行应当建立健全内控系统。其中外商独资银行、中外合资银行还需要设置独立的内部控制系统，并遵守我国银行业监督管理机构有关关联交易的规定。同时，按照条例第5556条的要求，外国银行在中华人民共和国境内设立的外商独资银行的董事长、高级管理人员和从事外汇批发业务的外国银行分行的高级管理人员不得相互兼职；外国银行在中华人民共和国境内设立的外商独资银行与从事外汇批发业务的外国银行分行之间进行的交易必须符合商业原则，交易条件不得优于与非关联方进行交易的条件；外国银行对其在中华人民共和国境内设立的外商独资银行与从事外汇批发业务的外国银行分行之间的资金交易，应当提供全额担保。此外，条例第9条第3项还要求外方股东具有有效的反洗钱制度。(四)跨国银行