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银行管理论文-存款保险制度和中国银行业转轨.doc银行管理论文-存款保险制度和中国银行业转轨.doc -- 2 元

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银行管理论文存款保险制度和中国银行业转轨存款保险制度是指为从事面对公众的存款性业务的金融机构建立一个保险机构,各机构成员向保险机构交纳保险费,当成员金融机构面临危机或经营破产时,保险机构向其提供流动性资助或者代替破产机构在一定限度内对存款者给予偿付的制度。目的在于防止存款者因个别金融机构倒闭而对其它金融机构丧失信心,由此导致挤兑并引发银行危机。目前存款保险制度在全球有了长足发展,对存款保险是否可能导致道德风险、是否能增强银行体系的稳健性等多方面的理论争执也渐成趋势。21世纪初期,中国银行业的准入和利率市场化等转轨进程均显示出,中国需要构建一个市场化的、渐进的和多层次的存款保险机制。一、存款保险制度渐成国际趋势追溯存款保险制度的起源,在19291933年大危机期间,当时美国共有9096家银行破产关闭,广大存款人的利益和信心均遭到重创。迫使美国国会随后迅速通过了格拉斯一斯蒂格尔法并建立了世界上第一个存款保险机构联邦存款保险公司(FederalDepositInsuranceCorporation,FIDC)。美国的存款保险制度并未立即得到其它国家的效仿,直到1980年前,全世界只有6今国家建立了存款保险制度。80年代到90年代末,全球金融危机事件频频发生,给发生危机国家的经济造成了严重的破坏,有些国家甚至由此爆发了社会动乱。人们意识到了建立存款保险制度的必要(FIDC,2000),因此从1980年到2000年这二十年间,建立存款保险制度的国家骤增到85个。此外,以明确的存款保险制度取代政府隐含的存款保险制度更成为全球新的发展趋势。截止到2000年,已有67个国家采用明确的存款保险模式。惟一的反例仅有日本,从2002年4月1日起,日本将分两步逐渐解除银行存款保险制度,这可能是日本政府为缓解自身的压力不得已而为之的措施。就存款保险基金的筹资方式来看,在存款保险的实践中,许多国家发现,应该为存款保险机构建立一个基金水平目标(通常以占总存款额的百分数或者投保存款的百分数表示),这一目标是对存款性机构确定适当的保险费率的基础。世界上有58个国家收取的存款保险费是以银行状况和未来的预测为标准,但收费差别很大,1999年美国联邦存款保险公司对资产状况最好的成员银行只收取零保险费,孟加拉国收取其存款总额的0.005%,最高为委内瑞拉的2%。引人注目的是,在全世界有29个国家保持的存款保险基金要低于其目标水平,目前平均只达到其目标水平的1/3.可见大多数存款保险机构所收取的保险费并不能满足实际需要。存款保险公司的基金目标和实际收取的基金费用之间存在相当大的差距。为了尽量改善存款保险公司的运作效率,并防范该制度给存款性机构带来的道德风险,目前各国都在努力促使存款保险制度从费率收取和公司运作本身的市场化,基本做法之一是收取费率和存款性机构的资本金充足率等挂钩,并强化信息披露之二是存款保险基金的来源尽量避免完全由政府出资成立,而由政府和私人部门共同出资,以缓解存款保险机构工作的低效率和浪费,另外,完全由私人出资而由官方担保也不失为好的办法之三是存款保险公司本身有时候是公私合营或政府委托给私人部门运作,在全球67个实行明确而有限担保的存款保险制度的国家中,绝大多数国家则采取官方和私人共同出资或私人出资官方担保的模式设立并运作。在大多数设立存款保险制度的经济体中,该制度通常是为保护私人部门的小额存款人而设立的,除了大额存款人之外,还有相当多的存款不在存款保险公司的保险范围之内。这些不受存款保险的存款人和存款种类包括(1)其它银行和金融机构的存款(2)中央、地方政府或者政府部门的存款(3)公司存款(4)破产银行董事、经理、股东和审计人的存款,因其对银行破产负有管理责任,他们的存款不受保险也会对其道德风险有所限制(5)与破产银行属于同一集团公司的存款(6)属于洗钱行为的银行存款(7)对破产银行持有类似资本性质的次级债券的债券人。目前有54个国家对银行间存款不予保护,33个国家对政府存款不予保护,34个国家明确规定不给银行内部人员的存款提供保险,全球有26个国家对外币存款都不予赔偿(欧盟国家对非欧盟国家的货币不予赔偿),23个国家不为非法存款提供保护9个国家拒绝对高息存款提供保险。20世纪90年代之后,存款保险制度出现了一个新的趋势,即,一些经济体在发生系统性银行危机时,对所有的存款都给予赔偿,这往往是为应对金融危机而采用的非常措施。当时的韩国、墨西哥、土耳其等国在危机时,对全部存款都给予了赔偿,这实际上超越了存款保险制度的限额赔偿原则,属于一种有争议的非常措施。泰国、印度尼西亚和马来西亚因在金融危机时还没有存款保险制度,但政府却做出了全额赔偿存款的承诺,以挽救危机。危机过后,这些国家建立了有限明确的存款保险制度(Cillian.Garcia,2000)。尽管迄今为止对存款保险制度还存在相当广泛的争议,但20世纪80年代以后,该制度被越来越多的经济体所采纳。二、关于存款保险的理论反思存款保险制度的设立就是为了保护存款人的利益,增强银行体系的稳定性。但存款保险自建立伊始就引发了众多的争论,争论的主要问题集中在存款保险制度能否降低银行失败所带来的损失存款保险制度能否规避道德风险等方面。对于厌恶政府干预的经济理论而言,存款保险通常是难以容忍的(郭研,1999)。越来越多的理论分析倾向于认为,由政府设立的存款保险制度还是较好地弥补了市场缺陷并增进了社会福利,对存款保险制度的再认识和日益频繁的金融危机交织在一起,才造就了存款保险制度的流行。第一,关于存款保险和银行失败。政府在建立存款保险制度时,显然应该考虑银行失败所导致的风险蔓延和存款保险本身所导致的道德风险成本。到底哪个更高些尽管在有存款保险时,一般存款人对银行的监督弱化,但由此也带来了存款保险公司代替存款人对银行进行监督,并且有效地树立了存款人的信心,使存款人对银行挤兑的概率趋近为零。而如果没有政府提供的存款保险,银行系统可能因无法阻止存款人对银行的挤兑,而使得某一家银行失败就可能导致银行体系的无序倒闭(Diamond,DouglasW.andPhillipH.Dybvig,1983)。从这个角度考虑,存款保险是保证银行有序倒闭,防止银行失败无节制的风险蔓延所不可或缺的。第二,关于存款保险和道德风险。对于存款保险制度最富争议之处就在于该制度可能引发的道德风险。20世纪80年代美国的储蓄与贷款协会危机,充分暴露了存款保险可能引发的道德风险,它一方面使存款人对银行经营状况的关注程度下降另一方面则对参与存款保险的银行提供了过度冒险的激励。但是政府在斟酌是否需要存款保险制度时,却需要考虑如果不存在存款保险,银行是不是就不存在道德风险传统上对银行系统中的道德风险的认识一直是与存款保险联在一起的。似乎因为有了存款保险才产生了银行经营中的道德风险行为,这可能是个误解,事实上银行业本身的特点就使得银行天然地具有道德风险。对存款人而言,其分散性、对银行披露信息理解的非专业性以及协同监督的难度,都使得存款人实际上并没有足够的能力去监管银行,事实上大多数存款人在选择银行时只是以银行的声望和规模为依据,很少有存款人能对银行实施有效监督。即使部分存款人有足够的动机去监督银行,也难避免存款人彼此之间的搭便车行为,小储户总是以大储户的行为为依据,结果是理性的存款人在观察到一定数目的存款人在提取存款时,也会认为别人比自己掌握了坏消息而加入挤兑的行列。依赖存款人来行使银行监督,在现实生活中几乎是难以想象的(Kareken,JohnH.andNeilWallace,1977)。与存款人直接对银行进行监督相比,通过政府出面组建存款保险公司,可以较为有效地对银行进行监管,由政府支持的存款保险公司的监督激励历来被认为是不足的,它们有可能按自己的利益而非存款人的利益去监管银行,但我们不应该忘记保持自身的存续就是存款保险公司最好的激励约束制度,在对银行进行监管时,无论在技术水平上还是在专业化水准上都较分散的存款人更有优势,而存款保险公司所进行的信息披露,又可以传达给存款人银行风险等级的信息。这样在管制者有效的信息搜集、分析和发布过程中为银行系统创造了更完善的竞争环境。随着信息和网络技术的发展,监管的成本会大大降低,由政府实行集中统一的监管较市场监督更具有优势(谢平、王素珍等,2001)。同时,存款保险制度本身也有可能引入市场化因素来弱化其产生的道德风险,防止参加存款保险的银行铤而走险。自该制度创立30多年来,各国政府的确摸索出了相当有意义的市场化存款保险制度方式,使得存款保险带来的道德风险问题大为降低。第三,存款保险和社会福利。存款保险可通过准备金的形式将单一银行失败风险在银行体系内进行分摊,尽管过分慷慨的存款保险制度可能会造成令人难以接受的道德风险,它可能鼓励被管制的银行过分冒险,因此存款保险制度仅能补充和支持,而不代替市场约束,但由于有了存款保险,存款人不再因风险厌恶而过度限制银行对风险项目的投资,结果实际部门的投资增加,因此社会净福利有增加的可能(Landskroner,YoramJacobParoush,1994)。三、中国建立存款保险制度的现实理由中国长期以来并不存在明确的存款保险,但从近年来所发生的各种金融机构破产案中,政府所采取的处理方法来看,可以认为中国存款性机构的各类存款均享受政府的隐含保险。前文我们简要回顾了存款保险制度在全球范围内兴盛及其理论基础。结合中国的金融转轨,有五个现实理由显示中国的确需要明确的、尽可能市场化的存款保险制度。理由之一是利率市场化往往会导致中小金融机构的倒闭潮理由之二是存款保险如果不予以明确化,可能导致外资银行享受搭便车式的政府隐含担保理由之三是存款保险制度是规范民营银行生存土壤的必要机制理由之四是央行和银监会的分离,使得在市场化监管下的银行应通过存款保险来事后分摊银行失败的风险理由之五是国有银行的存款享有隐含政府担保,往往是国有银行同时必须承担大量的政策性负担,确立明示的存款保险制度也有助于国有银行的商业化。第一,中国推进利率市场化需要存款保险制度。十六大报告明确提出稳步推进利率市场化改革,优化金融资源配置,加强金融监管,防范和化解金融风险,使金融更好地为经济社会发展服务。利率市场化可能是十六大报告中表述得最为清晰和明确无误的金融改革信号。中国目前已具备利率市场化的基础。目前包括国债、金融债券在内的非存贷款工具和银行业拆借市场、银行间债券市场包括贴现、再贴现市场在内的货币市场以及外汇市场都基本实现了利率市场化道路。勿庸置疑,利率市场化有其一系列的益处,但它也伴随着一系列风险。(1)利率市场化最直接的负面影响就是因竞争加剧导致银行破产,从国际经验来看,有一些国家在利率市场化后出现了银行倒闭增加的情况。例如美国从1982年开始到1986年3月,大约用了5年的时间完成了利率市场化。在利率市场化的初期,美国每年倒闭的银行达两位数,1985年达到了三位数,此后则急剧增加,在19871991年每年平均倒闭200家,最多的一年竟然有250家银行倒闭。其它国家也不乏利率市场化失败的例子,韩国从1981年开始推进利率市场化,结果到1989年市场利率大幅上升,利率重新被管制起来,第一次利率自由化改革宣告失败。印度尼西亚在1983年一次性放开所有存贷款利率限制,结果导致其国内实际贷款利率长期高达10%15%,高度垄断的银行体系坏账愈积愈重,并最终在1991年爆发银行支付危机。(2)举凡利率市场化拖延得太久的经济体,利率市场化基本都失败了,例如日本和韩国,日本利率市场化一拖20余年,经济拖成了泡沫经济,银行体系拖成了坏账堆积如山的坏典型韩国则是利率市场化完成不久就爆发金融危机。因此推进利率市场化除了要考虑时机的选择和利率渐进放开的步骤,还必须前瞻性地确立存款保险制度,防范此进程中个别银行倒闭给银行体系带来风险蔓延。另外,在利率市场化之前推进存款保险可能是较为理智的选择,因为经验分析表明,利率自由化会使存款保险下的道德风险问题更加严重,理由是在利率控制下,银行从事高风险高收益项目反而受到抑制(AsliDemirguckuntandEnricaDetragiache2000)。故在利率管制下构建存款保险机制似乎更为妥当。第二,中国加入WTO和外资在中国银行体系中重要性的上升需要存款保险。(1)外资银行在华展开经营活动时,享有品牌和管理上的优势,如果目前隐含的存款保险制度不予以明确化,那么民众就有可能理解为在外资银行的存款也是享有政府隐含担保的,这就可能产生两个问题,一个问题是中国央行并不具有除了本币以外的其它货币的创造能力,因此它并不必然具备为外汇存款提供隐含担保的能力另一个问题是,政府隐含担保本应只覆盖国有银行,这样不在此列的非国有银行,包括外资和民营银行的资金存贷利率将高于国有银行,非国有银行系统和国有银行系统之间资金来源与运用的利率差,是银行体系是否享有政府担保的成本显性化。若不确立起明示的存款保险制度,那么非国有银行体系是否享有政府担保是暧昧的,或者至少对于存款人而言是暧昧的,这将造成非国有银行体系的搭便车行为,以及央行对经营失败的非国有银行体系是否应救助的被动。(2)关于东道国中央银行是否应充当境内外资金融机构的最后贷款人角色,在国际金融界迄今为止一直是模糊不清的。巴塞尔银行监管委员会一直在回避这个问题。美国法律规定了联邦储备银行可以向外国银行的分行和代理机构提供信贷。欧盟存款担保指令却规定,对在欧盟成立的银行机构的分行,由母国提供存款保险。对于外资银行分行,中国央行是否会单独或伙同母国的最后贷款人一起共同对外资银行的失败充当最后贷款人这些问题悬而未决,那么相应地,外资银行在华失败时,就很难期望央行行使最后贷款人职能促使这些外资银行有序破产,并防范风险的传疫。(3)在这样的背景下,央行是否确立起明示的存款保险制度,几乎就是外资银行失败的最后一道风险隔疫机制。国民待遇原则决定了必须对外资金融机构的存款保险通常是采用东道国原则,即外资金融机构参加东道国的存款保险制度,由东道国的存款保险机构提供存款保险。但迄今却没有明示的存款保险制度,如果暗示外资银行享有政府隐含担保,几乎是不可思议的。第三,民营银行的设立更需要明确的存款保险。民营银行在资本金、从业经验和人员素质等诸多方面更需要存款保险,否则,其失败几乎就无法处置(钟伟、巴曙松等,2002)。第四,目前中国央行和银监会开始分立,此背景下存款保险制度的推出非常必要。货币政策是逆经济周期的,需要灵活抉择而银行监管始终是市场中立的,需要一以贯之。央行因货币创造职能而天然地享有对本国金融体系的最后贷款人职能,在银监会分立并以完整的市场化理念监管存款性机构时,央行以通货稳定的层面作为其利益取向,银监会以银行体系的有序稳健作为其利益取向,而谁体现存款人的利益趋向这就必须有存款保险机制。
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docin上传于2013-12-16

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