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农村研究论文- 农村税费改革与村支书的分化和社会矛盾转型——基于湖北农村调查的分析.doc农村研究论文- 农村税费改革与村支书的分化和社会矛盾转型——基于湖北农村调查的分析.doc -- 2 元

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农村研究论文农村税费改革与村支书的分化和社会矛盾转型基于湖北农村调查的分析内容提要湖北农村税费改革降低并硬化了农民直接交纳的费用,因此改变了农村利益分配格局,促进了村支书的分化,导致农村社会矛盾转型,从而使农村社会的不稳定性进一步上升。关键词农村税费改革、村支书分化、农村社会矛盾转型、农村社会的不稳定性进入20世纪90年代以后,尽管党中央、国务院多次下发通知、规定,要求各级政府切实减轻农民负担,但农民交纳的各种税费仍然不断增加,以致不堪忍受,在一些地方,出现了农民集体抗税、冲击基层政府的恶性事件(于建嵘,2003(a)),农村社会稳定因此受到了严重威胁。始于安徽的农村税费改革改变了农村利益主体之间的利益分配格局,但能否缓解农村社会矛盾,促进农村社会稳定,则有待于在实地调查的基础上进行学理层面的分析。本文根据笔者2003年23月在湖北省国家级贫困县阳新县和孝昌县、经济较为发达的随州市和仙桃市以及89月对咸宁市和黄冈市的20个村的田野调查对此进行探讨。一、税费改革前的农村利益分配格局、社会矛盾和冲突(一)利益分配格局与社会矛盾农村税费改革前,参与农村收益分配的主体有农民、村干部和以乡镇为代表的各级政府部门(以下简称乡镇,因为农民交给县以上各级政府的税费也是通过乡镇政府收取的),被分配的农村收益则有农民家庭收入和村集体收入。在农民看来,村干部和乡镇是与自己利益相对立的利益共同体。第一,村干部在向农民收取各项税费用时不开具收据或发票,通常也不说明具体名目,如遇到抵制,往往借助公安等国家机器及家族、宗族乃至黑帮势力进行压制,其中的一部分税费被村干部和乡镇瓜分。因此,在农民看来,他们构成了利益共同体。乡村干部这种动用国家机器和各种社会势力向农民征收各种税费并将其中的一部分进行瓜分而结成的共同利益关系称为利益共同体Ⅰ,由此而引起的农民与乡村干部之间的矛盾称为矛盾Ⅰ,导致的冲突称为冲突Ⅰ。农村税费改革前,矛盾Ⅰ较为普遍,由此上升为冲突事件的也不乏其例,如丰城事件(刘萍,2002),湖南H县抗争(于建嵘,2003a)等。第二,村干部和乡镇在占有和瓜分村集体收入这一点上也构成了利益共同体。农村税费改革前,村集体收入在地区之间很不平衡,在笔者调查的这些村中,村集体年收入最少的几乎为0,最多的达数10万元。这些村几乎都没有集体企业,集体收入主要来自出卖和(或)出租集体土地。出卖的集体土地大多是农民的承包地,但承包农民只能得到土地出卖收入的很小一部分,大头则归村里。出租的土地一般是没有承包给农户经营的,主要来源于开荒、集体农业时期的村集体留用地和土地重新丈量后多出的部分(彭代彦、张卫东,2003)。在许多地方,村集体收入首先以多种形式被村干部(主要是村支书)占有,村支书然后将其中的一部分分配给乡镇干部,以确保得到乡镇的连续任命。乡村干部这种由占有和瓜分村集体收入而结成的共同利益关系称为利益共同体Ⅱ,由此而引起的农民与乡村干部之间的矛盾称为矛盾Ⅱ,导致的冲突称为冲突Ⅱ。农村税费改革前,在村集体收入较多的地方,一般都存在矛盾Ⅱ,有的也酿成了冲突,如广东省石壁三村冲突①。农村税费改革前,几乎每一个村都至少存在这两类矛盾中的一种。一般来说,集体收入越少,矛盾Ⅰ就越突出集体收入越多,矛盾Ⅱ就越突出集体收入处于中间水平的地方,两种矛盾都比较突出。至于这些矛盾在某一个特定的地区是否转化为现实的冲突,则取决于非农业就业机会和乡村干部的利益维护行为等因素。其中,村支书的态度至关重要,而村支书的态度则取决于其能否得到足够的收入。(二)村支书的职能、收入及特征1.村支书的职能农村税费改革前,村级组织的职能包括以下五项(1)收缴各种税费(2)落实计划生育政策(3)发展集体经济(4)维护社会治安(5)兴办村集体公益事业。在这五项职能中,除第一项外,到农村税费改革前的2000年前后,其余四项都容易完成(详细参见彭代彦、张卫东,2003)。但由于各地都有外出打工户、难缠户和困难户,村级组织要完成乡镇政府下达的各种税费任务却非易事,村支书的主要精力也放在了这一方面。那么,村支书的收入是否起到了足够的激励作用呢2.村支书的收入村支书的收入由工资和工资外收入两部分构成。根据笔者2003年23月在湖北省4县市11村的调查,2002年村支书的工资最高为5000元,最低为2000元,平均为3555元。除工资之外,村支书还有其他一些好处。曹锦清(2000)1996年在河南农村调查后将村支书的工资外收入归纳为以下几项(1)乡里来人陪吃和村里群众办红白喜事吃酒时多报多拿烟酒,全年约30005000元(2)分配计划生育指标时受贿(3)将自己应承担的农业税负部分或全部分摊到其他村民头上(4)其他好处,如多占宅基地等。这些明的、暗的收入加起来,每年约为3万元。此外,如上所述,村支书还可侵占集体收入。据笔者2003年23月对湖北省2县2市13个村的调查,村支书和一般农民在承包耕地数量方面没有明显差别。也就是说,担任村支书这一职位并不影响其从事农业生产,其机会成本很小。因此,对他们来说,担任村支书的津贴就足以激励他们完成上级交办的各项任务,如果考虑到工资外收入,这一职位对农民来说是极具魅力的。3.村支书的特征农村税费改革前,一般来说,村支书尽管在以种田为生的农民中较为优秀,但除担任村干部外,他们往往也只会种地。因此,为了保住自己的职位,大都极其听从乡镇政府的指示,积极完成其下达的各项任务,对乡镇干部表现出了巨大的依附性。他们大多性格乖巧,善于投机,治理农村有一套办法,但不具有开拓性,不主动兴办集体事业、为村民服务。笔者调查过的这些村庄都种植有水稻,大多急需修建灌溉设施,但村支书对此大多无所作为。农村税费改革前,有一小部分村支书(约占10)被树为了典型。这类村支书不仅服从乡镇的领导,而且还主动与乡镇干部搞好关系,深得乡镇领导的赏识,获得了党代表、人大代表等各种荣誉,他们对乡镇政府表现出高度的依附性。他们除积极认真地完成上级交办的各项任务之外,还利用各种社会资源为村集体办实事,在村民中享有一定的威信。笔者调查时遇到的现年70岁的孝昌县X村支书就是这一类村支书的典型。(三)村支书的社会稳定功能与农村社会冲突农村税费改革前,在一些乱收费严重的地方,农民进行了抗争,以至酿成冲击县乡政府,对工作人员进行人身攻击等恶性事件。但在笔者看来,由于村支书在抵制农民的抗争中发挥了巨大作用,这些冲突仅限在局部,难以对社会稳定产生明显威胁。一方面,尽管农民的不满随着负担的增加而上升,但上升的速度比较缓慢。第一,农民的非农业就业机会在增加,参与抗争的机会成本因此在增加。这一点与毛泽东所考察过的农民运动曾风起云涌的湖南当时的情形完全不同,当时的农民几乎没有其他的就业机会。第二,尽管依靠种地农民很少有可支配的现金收入,但温饱不成问题。当温饱得到满足后自然追求精神享受。对农民来说,极具诱惑力的精神生活之一是抹牌赌博。笔者所到之处,不论是交通发达的城镇近郊,还是闭塞的穷乡僻壤,许多农民都废寝忘食地鏊战在牌桌赌场,更有年近70的老者三天三夜不下桌脑溢血发作而猝死在牌局之中。对他们来说,一天的输赢或许不过数十元,但在这一过程中体验到的快乐却是他人难以想象的,有的农民甚至将获取赌资作为农业生产的直接目的。当农民有了这样一种扭曲的精神支柱之后,参与抗争的积极性会大大下降。只有当农民的精神生活被剥夺、农民负担重到使其不能维持简单再生产时,农民才会真正铤而走险①。也就是说,随着农民负担的增加,农民的不满也在增加,但只要农民的负担没有重到使其不能维持简单再生产的程度,农民不满的增加速度却在下降。但另一方面,随着农民负担的增加,乡村干部从中分得的好处也在增加,他们维护社会稳定的积极性也因此会上升,会借助家族、宗族、甚至黑恶势力,形成党、政、警、宗、黑势力共同对付分散的农民的局面。而且,他们对付农民的力度随着征收到的税费和从中分得利益的增加而上升。也就是说,乡村干部的社会稳定功能随农民负担的增加在上升,其增加速度也在增加。以上两方面力量共同作用的结果,在农民负担重到使其不能维持简单再生产之前,农村社会稳定受到的威胁随农民负担的增加反而在降低。笔者2003年在湖北农村调查时,干部群众几乎无一例外地表达了对乱收费的不满,但这些农民和乡村干部同样也都无一例外地表示,农民不满不会对农村稳定构成实质性威胁。在那些乱收费引起了冲突的地方,农民大多难以维持简单再生产。二、税费改革后村支书的分化与农村社会矛盾转型(一)农村利益分配格局的变化湖北省于2002年在全省范围内推行了农村税费改革。农村税费改革在硬化农民上缴的农业税及附加的同时,规定了农民亩均负担的上限,因此断绝了乡村干部借收取农业税及附加之机,通过乱收费增加自己收入的可能性。同时,通过以公开信、办公楼门前公示等方式公开办证收费标准,规范了农民在办理身份证、结婚证等证件时的收费行为,使办证乱收费现象在一定程度上得到了遏止。但乡镇政府有关职能部门办事效率低下和在农技畜禽防疫和牲猪屠宰等方面收费过高的问题依然很普遍。咸宁市咸安区S村某村民房屋年久失修,难以继续居住,不得已准备重建,但镇城建办不批,理由是屋基离国道不到100米。事实上,通过该村的道路并非国道,而是市道。村干部和该村民不得不一起到镇里请求镇城建办到村里重新勘查。为此,镇城建办派了一辆车,两名工作人员。该村民给车灌了40元的汽油(事实上不到10公里,用不了10元的油),每人发了一条烟,共花费100多元。中午村干部出面请两位工作人员吃饭,却来了8人,又花掉100多元。经过这样的招待和吃请,建房手续就变得异常简单了。工作人员说,这是旧屋翻新,手续可从简。20年前,农民通过因陋就简地发展乡镇企业,从泥土中解放了大量农村剩余劳动力。但20年后的今天,在大多数地区,农民不论是跑运输,做小买卖,还是搞农产品加工,都会被乡镇的七站八所围追堵截,受到10多顶大草帽的掠夺,交纳昂贵的费用,几乎不可能再通过兴办企业自我雇(彭代彦,2003b)。农村税费改革后,农民对这些非规范的行政性收费极为不满。农村税费改革后,村支书虽然不能趁收农业税及附加之机乱收费来增加工资外收入,但在有集体收入的地方,仍可侵占村集体收入。在农村税费改革过程中,强化了村账乡镇代管、村组财务公开和村民理财等集体财务管理制度。但据笔者调查,尽管这些措施在形式上都得到了落实,但实际上都没有真正执行,村集体收入仍属村支书支配(彭代彦、张卫东,2003)。因此,集体收入的多寡决定了村支书工资外收入和总收入的多少,从而也决定了村支书的行为。在村集体收入较多的地方,社会矛盾Ⅱ依然存在,严重的地方也演化成了冲突而在村集体收入较少的地方,村支书行为发生了实质性的变化,导致了社会矛盾Ⅰ的转型。(二)村支书的分化与社会矛盾转型1.村支书的分化农村税费改革后,按照对乡镇干部态度的不同,村支书可分为以下四类(1)高度依附型。与农村税费改革前相比,税费改革后村支书的产生方式和政府对村支书的表彰方式没有发生变化,约占总数10的村支书获得了各种荣誉、被树为典型,其行为方式没有发生显著变化,仍然高度依附乡镇干部。(2)依附型,约占村支书总数的40。这类村庄集体收入较多,村支书通过侵占村集体收入可获得丰厚的工资外收入。因此,他们非常在乎这一职位,努力搞好与乡镇干部的关系,听从乡镇的指示,和农村税费改革前一样,表现出对乡镇干部的依附性,与乡镇干部保持着利益共同体关系。(3)合作型,约占村支书总数的30。这类村支书具有依附型村支书的一些特点,但由于村里的集体收入不多,工资一般也难以兑现,与农村税费改革前相比,村支书这一职位对他们的吸引力大大下降,干不干两可。据笔者在湖北的调查,农村税费改革以后,曹锦清(2000)所列举的村支书的工资外收入基本消失。由于在这类村庄中,村集体收入很少,又不能向农民乱收费,因此,村支书的工资外收入很少,甚至工资都难以保证。这类村支书只是按部就班地完成乡镇布置的各项任务,与乡镇干部仅保持着工作关系,对村民提出的要求很冷漠,基本不考虑为村民服务。(4)独立型,约占村支书总数的20。这些村支书一般具有一技之长,是农村的能人,在改革开放初期担任过村干部,后外出闯荡或在农村搞副业,成功地积累了一笔财富,并建立了一些人际关系。他们中的一部分是由镇政府出面做工作、碍于情面才回村担任支书的。这类村庄基本没有集体收入。税费改革后,村干部的工资靠上级返还的农业税附加发放,而农业税附加只有在完成农业税之后才予以返还,但一般来说,在这些村,外出户、困难户和难缠户更多一些,农业税更加难以交齐,因此干部的工资基本无法兑现。所以,他们并不太看重这个职位,干不干无所谓,时刻准备下台,只是消极地完成乡镇交办的各项工作。同时,这类村支书开始转而看重村民对自己乃至子孙的评价,因此开始关心农民利益,希望能在任内为村民办一些实事。仙桃市H村为偿还村级债务,将全村一半的耕地以一次交清若干年的农业税及附加的条件永佃(当地农民称为卖地)给了村民,最初是无人耕种的土地,后来干脆将有人耕种(村民私下转包)的耕地也纳入了永佃范围。永佃期限分为5年和10年两种,每亩每年的农业税及附加分别为30元和20元。永佃制的实行使所有无人耕种的土地都得到了承包和利用,这笔收入冲抵了村里未能收上来的部分农业税及附加和历年欠款。但这些耕地未来几年应承担的农业税及附加却得不到保证。该村干部非常清楚以后要收齐农业税是不可能的,因此也就抱着干一天算一天的想法。村里的道路是一条从各户门前通过的、千百年来不变的弯弯曲曲的土路,坑坑洼洼,只要下雨,机动车就无法通行。近10多年来,该村池塘养鱼发展迅速,但饲料的运进和成品鱼的运出十分不便,村民迫切希望能将道路修一修。现在,村干部打算将明年的农业税及附加克扣下来修路。他们的想法是,反正村干部干不长,不如干点实事,既能得到村民的好评,自己下台后也能得点实惠。
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doc88上传于2013-12-16

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