农村研究论文-“一事一议”的制度困境及完善举措.doc

农村研究论文-“一事一议”的制度困境及完善举措摘要：“一事一议”作为农村税费改革的配套政策，它主要用来解决“后税费时代”农村公共产品的供给问题。事实上，“一事一议”在解决农村农田水利基本建设、植树造林、修建村级道路等村庄集体生产公益事业建设方面发挥了重大的作用。“一事一议”在实践中还面临很多问题，这些问题既有制度本身的，也有操作方面的。这些问题的存在制约了“一事一议”效力的发挥，因此必须加以解决。有鉴于此，文章主要从“一事一议”制度本身存在问题的角度对这一问题进行探讨。关键词：一事一议；税费改革；搭便车一、“一事一议”的制度困境（一）制度刚性“一事一议”暂行办法和“一事一议”实施细则都规定通过“一事一议”筹资不得超过人均15元的上限，并作为一项硬性要求，不得逾越。这样规定，本来是为了防止乡村两级乱收费，确保农民负担切实减轻，但也给“一事一议”的实践带来麻烦，使“一事一议”难以集中到足够的财力办大事。另外，“一事一议”项目往往是在年初议定的，但如果年中出现突发性事件需要资金如何处理?对这两个问题，暂行办法和实施细则都未明确说明。“一事一议”是一种民主化的村庄公共产品供给机制，民主化取向的制度设计，有利于促进村庄公共产品的有效供给。但是，能以“一事一议”解决的村庄公共产品是有限的。因为，任何制度都存在一个效力的问题，它只能解决部分问题。对此，“一事一议”的制度设计有明确的规定，“一事一议”主要是解决村庄范围内农田水利基本建设、植树造林、修建村级道路等村内集体生产公益事业建设的筹资筹劳问题。也就是说，“一事一议”不是什么东西都可以往里装的“收纳桶”，并不是说什么样的筹资筹劳都可以借“一事一议”之名进行。制度设计上做这样的限制，主要是防止乡村两级将“一事一议”当作大箩筐，没有钱或钱不够用的事项均往里装，进而使“一事一议”成为新的乱收费乱集资的口子，加重农民负担，但客观上规制了“一事一议”制度的效力。因此，要使农村公共产品供给，能够跟上农村发展的形势和村民的多元化需要，还必须在农村公共产品供给体制改革上下功夫，探索更为合理的农村公共产品供给模式。如在农村公共产品资金筹措上加大上级政府转移支付的力度，尝试市场化改革，积极鼓励社会力量参与公共产品的供给等。（二）非强制性不能排除“搭便车”行为曼瑟尔奥尔森曾指出：“除非一个群体中人数相当少，或者除非存在着强制或某种其他的特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则，理性的、寻求自身利益的个人将不会为实现他们共同的群体利益而采取行动。”公共产品消费的非排他性特征，导致“搭便车”行为的产生。这实际上给消费者提供了一种刺激，使他对公共产品的贡献尽可能小于（甚至为零）他从公共产品中获得的利益，而希望他人承担更多的成本。“一事一议”是一种自主供给的方式，不带有强制性。受小农意识的影响，从个体理性出发的村民很容易产生“搭便车”的心理，使得资金筹集不到位。（三）表决形式的规范化问题由于暂行办法和实施细则都没有对表决形式做出具体的规定，因而，在“一事一议”实践中，各地的表决形式各异。尽管我们不能苛求村民能自觉采用科学规范的表决形式，但是，从制度设计上来强调这一点应该是有积极意义的。二、“一事一议”有效实施的思考和建议（一）改革和完善“一事一议”制度1、根据受益主体和筹资主体相对应的原则，可适当缩小议事范围。以村民小组或自然村为单位议事的，可灵活制订筹资筹劳规则。例如在修筑一条或几条道路时，可以通过受益主体协商，有机动车的村民多缴到上限额，无车的可以减半征收等等，其具体实施方案可以经大家讨论决定。这样既可以充分提供小集体所需的公共品，又符合公平原则，皆大欢喜。2、适当灵活下放上限设置决定权。国家村级“一事一议”筹资筹劳管理办法规定“一事一议”筹资筹劳实行上限管理，这样限制了村集体筹资筹劳的能力。本人认为应该考虑不同地区、不同发展程度的村庄的不同需求，不制订统一的筹资筹劳标准，无论从筹资额上还是所议的项目上，都可以放松。3、不宜硬性完全取消“两工”。在某些农村公共品的建设上，义务工和劳动积累工仍是必要的，一些农民也对此表示理解和支持，因此可以在村民自愿的情况下允许“两工”存在。如某些公共品的技术含量并不高，比如在农村修水泥路，由本村村民自己兴建显然可以使成本降低，能够部分减轻农民负担。由此可见，硬性地取消“两工”不尽合理，这样的制度显然不符合“激励相容”的原理，在实施中势必要被打折扣。离开了带有公有权利性质的法律或行政强制力，农田水利及其他公共产品供给中的“一事一议”制度，很难真正有效地实施下去。因此政府在认真贯彻落实村民委员会组织法的基础上，必须充分联系本地实际，制定村民自治章程和村规民约，把“一事一议”的议事规则写进去，以制度的形式固定下来，并在实践中认真贯彻执行。要尽快规范和完善农村“一事一议”的相关政策法规，做到“一事一议”有法可依，让“一事一议”逐步走上法制化轨道，不断提高村民的议事意识、议事水平和议事能力，确保“一事一议”规范运作。对擅自挪用、平调、挤占“一事一议”款项的要严肃查处，属私人贪污、挪用的追究刑事责任；对村民大会或村民代表大会表决同意并签字后，不按时缴纳款项的，按违反合同论处，申请乡镇农业承包合同纠纷仲裁委员会依法仲裁，也可依法起诉。（二）促进“一事一议”制度有效实施的相关配套改革“一个制度安排的效率极大地依赖于其他有关制度安排的存在”。“农村公共产品供给机制不完善是农民负担难以减轻的主要原因，减轻农民负担光靠行政命令是不行的，必须进行机制改革”。农村“一事一议”能否顺利实施，一定程度上取决于农村税费相关配套改革能否到位。配套改革搞好了，既有利于农村税费主体改革成果的进一步巩固和发展，也有利于农村“一事一议”筹资筹劳的顺利实施。1、切实加强村民自治制度建设。说到底，“一事一议”是民主决策的一种实现形式，其实施有赖于村民自治的深入发展。村民自治包涵的民主理念、民主意识的一整套制度规范都有益于“一事一议”制度的实施，而且，村民自治实践奠定的民主基础，有利于“一事一议”的推行。当然，“一事一议”实践也会反过来促进村民自治的发展。而这种良性互动局面的出现，还得取决于政府（尤其是基层政府）所扮演的角色。从农民的视角来看，加强村民自治中的民主决策、民主管理和民主监督的建设将更有利于村民自治的深入发展。从这个意义上来看，“一事一议”将有利于村民自治的发展。当前，“一事一议”筹资筹劳难以开展的一个关键原因在于村干部缺乏权威，村民对组织者缺乏信任与支持。因此必须开展以村民选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治工作。以此为突破口，建设起村两委与村民的沟通渠道，充分发扬村民民主，改变村民心中对会议“多年不开会，开会就要钱”的不良印象，让村民真正感到“一事一议”是在决策他们自己的事情，进而愿意为改善自己的生产生活条件而出工出资。2、改革城乡二元分治制度。如果一个国家是一个城乡二元社会，有一个分裂的双层社会结构，那么无论城市还是乡村，社会福利的提供，财富和福利的增长都会陷入窘境，但是民主化将阻止这种分裂，这正是福利国家产生的重要条件和社会后果。在没有对长期以来实行的城乡二元分治制度作根本性变革的情况下，在农民收入普遍偏低的现实下，“一事一议”制度不大可能完全解决农村公共产品供给，但我们不能因为“一事一议”在理论上和实践上的困难而放弃，因为我国城乡二元结构还将存在相当长的一段时期，“一事一议”至少在今后相当长的一段时期内还将发挥其应有的作用。不过，我们也应当承认，要最终解决包括村级公共品在内的农村公共品短缺问题，还得靠改革不合理的城乡二元分治制度，并采取“以工补农”的方式来扶持农村发展，加大财政对农村公共建设的投入，提高农民收入，关心农村的发展，使“一事一议”达到理论和实践上的圆满。3、推行“一事一议”必须深化公共财政体制改革。从根本上来看，国家应在收入分配上进行税收及公共财政体制创新，加大向农村的转移支付力度，建立一个有利于城乡统筹发展、真正有效的公共财政体制。目前，县乡两级财政基本上是吃饭财政，根本无钱兴办农村公益事业。因此，国家财政支出制度，要体现把财政增长主要用于农村教育、文化、科技以及其他基础设施建设的宗旨，逐步减少农民自己出资出劳兴办农村公益事业比例，使城乡经济和社会公益事业同步发展。同时，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励企业和个人投资兴办公益事业，逐步减少“一事一议”筹资，让农民真正实现税费“零负担”，从而推进农村公益事业健康发展。参考文献：1、曼瑟尔奥尔森.集体行动的逻辑M.上海人民出版社,1995.2、罗兴佐.对当前若干农田水利政策的反思J.调研世界,2008(1).3、愈可平.治理和善治:一种新的政治分析框架J.南京社会科学,2001(9).4、