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农村研究论文中国近30年来的农村改革发展历程回顾与展望【摘要】本文重点从农村改革的整体性、综合性、协调性和党在农村政策的稳定性、连续性、实效性等方面入手,把我国近30年来的农村改革发展历程划分为三个不同的时期即从1978年到1988年,是农村改革的起步阶段,出现了第一个“黄金发展期”;从1988年到1998年,是农村改革的停滞阶段,出现了“三农综合症”;从1998年10月至今,是农村改革的快速推进阶段,出现了第二个“黄金发展期”。全面准确地认识和把握我国近30年来的农村改革历史进程,对于科学制定农村综合改革的整体方案及相关配套政策措施至关重要。【关键词】农村综合改革;三个阶段;三步走;黄金发展期;三农综合症;建设新农村从党的十一届三中全会算起,中国农村改革已经走过了近30年的历程,取得了举世瞩目的成就。但就整体而言,“目前我国尚未建立起民主化、法治化的现代农村政治制度;开放、公平的现代农村市场经济制度;科学、文明的现代农村文化制度;赋予农民各种权利的现代农村社会制度”1(P8)。诚如温家宝总理日前发表署名文章指出,“改革开放以来,我国农村发生了翻天覆地的变化,我们党从中国国情出发,初步探索出了一条解决‘三农’问题的成功路子。但要从理论和实践上真正解决‘三农’问题,还有很长的路要走,需要不断探索”2。为此,本文带着“问题意识”和“从下往上看”的立体式多维视角,试图通过对我国近30年来的农村改革发展历程的梳理与评价,以期对科学制定下一步的农村综合改革整体方案及相关配套政策措施有所裨益。一、关于我国农村改革“三个阶段”和“三步走”的理论概括如何全面认识和准确把握我国农村改革与发展的历史进程,可以选择以下三条分析路径。一是,1978年12月底召开的党的十一届三中全会提出了,“必须在经济上充分关心农民的物质利益,必须在政治上切实保障农民的民主权利”3P831,全景观的勾画出了我国在新时期进行农村改革的总路线图,即通过农村经济体制的改革,再造市场经济的微观基础,使亿万农户成为独立的市场主体;通过农村政治体制的改革,再造基层社会的民主权威,使亿万农民群众当家作主。近30年来,尽管我国农村改革的发展历程并不是一帆风顺,但是这一基本指导思想始终没有发生大的变化。这是我们正确判断和衡量不同时期的农村改革成败得失的惟一标准。按照温家宝总理日前提出的最新表述,“我国农村综合改革的目的就是调整不适应生产力发展的农村生产关系和上层建筑的某些环节,为社会主义新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉,增强农村发展的活力”2。二是,1998年10月召开的党的十五届三中全会提出了,“农村改革已经走过了20年光辉历程。实行家庭联产承包责任制,废除人民公社,突破计划经济模式,初步构筑了适应发展社会主义市场经济要求的农村新经济体制框架”4P2。根据会后有关部门权威人士的解读,“这20年,我国农村改革的发生和发展大体经历了三个阶段即从1978年党的十一届三中全会的召开,到1984年全国普遍实行家庭联产承包责任制,是农村改革的第一个阶段,改革的重点是推行家庭联产承包责任制,废除人民公社制度;从1984年党的十二届三中全会的召开,到1992年初邓小平同志发表南巡谈话,是农村改革的第二个阶段,改革的重点是推行农产品流通体制改革,调整农村产业结构和发展乡镇企业;从1992年10月党的十四大的召开,到1998年10月召开党的十五届三中前,是农村改革的第三个阶段,改革的重点是稳定土地承包关系,减轻农民负担,深化粮食流通体制改革,推进乡镇企业转变经营机制,发展农业产业化经营,初步形成了以家庭承包经营为基础,以农业社会化服务体系、农产品市场体系和国家对农业的支持保护体系为支撑的农村经济体制”4P26~32。很显然,这是以我们党在不同时期所发生的重大历史事件为主线来划分的。譬如,1978年12月召开的党的十一届三中全会提出了,“党和国家的工作重心从1979年起转到社会主义现代化建设上来,全党目前必须集中主要精力把农业尽快搞上去”3P832;1984年召开的党的十二届三中全会提出了,要把我国经济体制改革的重心由农村转到城市;1992年初邓小平同志视察南方谈话和党的十四大提出了,要建立中国特色社会主义市场经济体制的改革总目标。总的看,这是从宏观上对我国农村改革20年的发展历程所作出的一个基本判断和经验总结。三是,温家宝总理在日前召开的全国农村综合改革工作会议上提出了,“我国的改革是从农村开始的,农村改革取得了举世公认的巨大成就。农村改革近30年来,我们迈出了三大步。第一步,实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革;第二步,实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革;第三步,实行以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革。这三步改革始终贯穿一条红线,就是保障农民的物质利益,维护农民的民主权利,解放和发展生产力”2。很显然,这个“三步走”的理论概括主要是以我国农村改革在不同时期所取得的重大突破性进展为主线来划分的,并且把农村改革的出发点和落脚点回归到“两个必须”(即保障农民的经济利益和维护农民的民主权利)上去认识和把握。总之,上述这三条分析路径,都可以帮助我们去认识和把握中国近30年来的农村改革发展轨迹及基本特征。然而,这种带有明显“价值取向”的直线式描述法,尚不足以全面客观地反映我国农村改革和发展极其复杂、曲折、多变的演进过程。换句话说,“由于我国正处在结构转型和制度转型的交叉时期。在这一时期,从宏观、中观到微观层面的改革都出现了不同程度的滞后,由此导致结构转型得不到制度转型的有效支持,从而成为制约农业和农村发展、农民增收的深层次矛盾和体制障碍”6P24。因此,单纯依靠“理论上揭示并不等于实际上解决问题,尤其是当问题涉及重大的利益调整时更是如此。可以认为,至今这一问题仍然存在”5P145。二、我国近30年来的农村改革历程的分期与评价本文重点从中国农村改革的整体性、综合性、协调性和党在农村政策的稳定性、连续性、实效性等方面入手,把我国近30年来的农村改革历程大致划分为三个不同的时期即从1978年到1988年,是农村改革的起步阶段,出现了第一个“黄金发展期”;从1988年到1998年,是农村改革的停滞阶段,出现了“三农综合症”;从1998年10月至今,是农村改革的快速推进阶段,出现了第二个“黄金发展期”。这样做,可以使我们更加全面准确地去认识和把握我国近30年来的农村改革原始起点、发展基点和未来坐标。(一)从1978年到1988年,是农村改革的起步阶段,出现了第一个“黄金发展期”。这10年的农村改革历程,又可具体划分为三个小阶段。(1)从1978年到1984年,是农村改革的艰难起步阶段,改革的重点是推行家庭联产承包责任制。截止到1983年底,全国农村实行包产到户的生产队已达到995,其中实行包干到户的生产队占到978,形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。与此同时,随着农业生产经营体制的改革,国家、集体和农民三者之间的分配关系也发生了根本变化,原来的“工分制”变成了“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”。(2)从1982年到1987年,是农村改革的第二阶段,改革的重点是实行政社分开,建立乡政府。1982年12月,五届全国人大通过了修改后的中华人民共和国宪法,其中规定“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域,设立人民代表大会和人民政府”;“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”,由此确立了“乡政村治”二元治理体制新模式。1983年10月,中共中央、国务院正式发出了关于实行政社分开建立乡政府的通知,要求各地废除“政社合一”的人民公社体制,建立乡党委、乡政府和乡经济合作组织,“尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”3P867。截止1984年底,全国共建立起了79306个乡,3144个民族乡,9140个镇和948628个村民委员会、588多万个村民小组。1987年11月,六届全国人大常委会第23次会议通过的村民委员会组织法(试行),规定了实行村民自治的基本原则及具体实施办法。此后,全国农村有计划、有步骤地推行村民自治制度。(3)从1985年到1988年,是农村改革的第三阶段,改革的重点是鼓励农民面向市场,发展商品经济,确立农户独立的市场主体地位;逐步取消农产品统购派购制度,推进农产品流通体制改革;调整农村产业结构,发展乡镇企业和建设小城镇等。总的说,这一时期的农村改革核心内容是实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,其实质是从计划经济体制转变到市场经济体制上来,逐步建立与社会主义市场经济发展要求相适应的农村经济体制和基层社会管理体制。特别值得关注的是,从1982年到1986年,中共中央“每年搞一个战略性文件”(胡耀邦语),总结和吸收亿万农民群众在实践中创造出来的改革经验,然后把它转化成为党在农村的基本政策以此推动我国农村改革向纵深不断发展,这在中共历史上是前所未有的做法。概括起来,这5个“中央一号文件”的主要内容包括“1982年,正式承认包产到户的合法性,使农民获得了生产经营自主权;1983年,放活农村工商业,使农民获得了自主择业权;1984年,疏通流通渠道,以竞争促发展,使农民获得了产品处置权;1985年,调整产业结构,取消统购统销,使农民获得了更大的自主择业空间;1986年,增加农业投入,调整工农城乡关系,使农民获得了相对平等的发展权”5(P138~142)。从1987年起,全国农村开始推行村民自治制度,又使农民获得了参与村级公共事务管理和监督的民主决策权。这极大地调动了广大农民群众的积极性和创造性,使我国在短短几年时间里不仅解决了8亿农民的吃饭问题,而且也为城市经济体制改革提供了宝贵的经验和坚实的物质基础。据统计,从1978年到1984年,中国粮食总产量由3000亿公斤上升到4000亿公斤,全国农业总产值增长68,全国农民收入增长166。同时,“乡镇企业在短短几年时间里,产值已达二千亿元以上,吸收劳力六千万人,为我国农村克服耕地有限、劳力过多、资金短缺的困难,为建立新的城乡关系,找到了一条有效的途径”3(P885)。对此,邓小平同志生前曾经回忆说“我们真正干起来是1980年。1981、1982、1983这3年,改革主要在农村进行。1984年重点转入城市改革。经济发展比较快的是1984年至1988年。这5年,首先是农村改革带来许多新的变化,农作物大幅度增产,农民收入大幅度增加,乡镇企业异军突起。广大农民购买力增加了,不仅盖了大批新房子,而且自行车、缝纫机、收音机、手表‘四大件’和一些高档消费品进入普通农民家庭。农副产品的增加,农村市场的扩大,农村剩余劳动力的转移,强有力地推动了工业的发展。农业和工业,农村和城市,就是这样相互影响、相互促进。这是一个非常生动、非常有说服力的发展过程。”7P376正如有的学者所提出的,“80年代农村发展的实质是把农业的三大要素土地、劳动力、资金留在农村内部转化了,当时叫‘农村工业化’和‘农村城镇化’。这样就形成了农民收入的增加,又拉动了国内消费需求的增长,促使整个国家出现了‘内需拉动型’的增长。这就是80年代中国经济增长的第一个黄金时期”8(P2327)。但是,我们对这10年的农村改革“开门红”也不可估计过高。比如,“农村改革开始,一个优先的目标,就是解决农村微观经营机制的问题,即将人民公社体制改变为家庭承包制。可是,仅仅这一步,并没有解决经济发展的宏观机制,即市场经济机制问题。改革的目的是发展生产力,特别是发展商品生产。忽视这一条,家庭经营就被限制于自给经济水平,必将影响国民经济的整体发展和农民生活的改善”5(P146)。而到1987年,“我国深化农村改革主要围绕三项指标进行,即(一)确立农户自主权;(二)发育市场体系;(三)继续展开优化产业结构。这三项指标实现的程度将视作衡量农村发展成功与否的标志。但是,中国农业的进一步改革,受制于城市国有经济改革和政治体制改革。用当时的一句话来讲,就是对于中国农村改革,一切‘便宜’的项目已经出台,不触动深层结构,再也不能前进一步了。正是这个原因,农村改革初期一系列‘一号文件’的历史使命告一段落”5P145。总之,这10年,“尽管农村改革取得了令人瞩目的成就,可是不论哪一项只是开了个头,都是未完成的工程,尚留有一大堆问题待解决”9P150。比如,农村实行家庭联产承包责任制实质是“半截子改革”,国家并没有恢复和承认农民在上世纪50年代初期土改中所得到的“完整土地产权”主要包括土地自由买卖、出租、典当、抵押、赠与、继承等权利。而中国官方和理论界却把它宣称是“农民的伟大创举”且“具有广泛的适应性和旺盛的生命力”,因此“深化农村改革首先必须长期稳定以家庭承包经营为基础的双层经营体制。这是党的农村政策的基石,任何时候都不能动摇”4P58。其实,根据党内最资深的农村问题专家杜润生先生的回忆,“三中全会后不久,农村改革一开始,在当时的特殊政治环境下,用包产到户取代人民公社,乃是群众和领导机关经过长期博弈之后相互妥协的产物。当时把包产到户和包干到户统称为家庭联产承包责任制,曾考虑过土地用于农耕最忌掠夺性短期行为,因此想比照历史上有过的经验‘永佃制’(即无限期租赁)设计承包制。但权衡过利弊后提出来酝酿,赞同者少,怀疑者多,认为它不符合责任制的概念。因怕节外生枝,由此引起新的争论,影响以家庭联产承包责任制取代人民公社这个主题,因此暂时搁置了。1984年以后,中共中央一再强调稳定现行政策,争论暂时平息了”9P151。这就应验了马克思和恩格斯曾经说过的话,“小块土地所有制按其性质来说就排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用。高利贷和税收制度必然会到处促使这种所有制没落。生产条件日趋恶化和生产资料日益昂贵是小块土地所有制的必然规律。对这种生产方式来说,好年成也是一种不幸”10P830;“如果我们所许的诺言使农民哪怕有一点借口设想我们是要长期保全小块土地所有制,那就不仅对于党而且对于小农本身也是最坏不过的帮倒忙”11P501。可见,这种带有“农民福利性”的农村集体土地产权制度设计,是与我国农业和农村社会化、专业化、商品化的发展趋势自相矛盾的。事实上,我国农村实行家庭联产承包责任制的政策绩效是相当有限的。即“1978年至1984年中国农产品以不变价格计算增长了4223,其中4689归功于家庭联产承包责任制取代集体耕作制度的体制改革,化肥施用量增加的贡献份额占到了322,农产品提价的贡献份额占到了1598,其他制度改革的贡献份额十分微小”12P20;但是,“家庭联产承包责任制改革对农业生产的影响是一次性的突发效应,到1984年全国范围内都实行家庭联产承包责任制以后,这种制度变迁的冲击已经释放完毕”12P21。因此,从1984年到1988年,全国人均占有粮食数量从400公斤下降到364公斤,农业生产形势总体上仍处于基础脆弱、后劲不足的状态。也就是说,所谓的“土地大包干神话”只是昙花一现。严格地说,我国实行家庭联产承包责任制的政策作用范围是很小的。时至今日,中国官方承认“我们在农村搞的‘大包干”,很好地解决了18亿亩耕地的问题,耕地之外广大的国土资源(60亿亩草原、427亿亩林地、42亿亩大陆架渔场等)在相当程度上还处于权责不清、主体不明、利用不够、经营粗放的状态。这已严重制约着农业结构的调整、农业效益的提高和农民增收的步伐”13。关于这个问题,早在1981年3月19日,原国家农委在呈送给党中央、国务院关于积极发展农村多种经营的报告中就提出了,“我国人口多,耕地少,自然灾害频繁,技术装备落后,但我国国土辽阔,自然资源和劳力资源丰富,生产门路
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