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农村研究论文乡村市场结构与产权制度摘要农业、农村和农民问题在当下的中国,究竟是个市场失灵问题,还是前市场问题从双重垄断的市场结构到三层缺陷的集体产权,本文试图给出一个分析框架。一个缺乏竞争的市场,不能给出“正确的价格信号”。普遍残缺不全的产权,难以顺应资源的优化配置,并造成村治的内在冲突。今后的改革应在这两个方面加强努力。关键词“三农问题”;市场结构;产权制度;村治。一、引言市场失灵问题还是前市场问题干预解决问题还是导致问题二、夹缝求生双重垄断的市场结构三、徒有虚名的集体,残缺不全的产权,内在冲突的村治四、结束语一、引言市场失灵问题还是前市场问题干预解决问题还是导致问题从理论上讲,当且仅当市场失灵之时,乃有政府介入的必要。西方经济学所主张政府干预农业的最基本理由如果有理由的话在我看来只能最终归结为农产品的需求缺乏弹性,而供给方的生产周期较长,两者都取决于自然的特性,那么从简单的蛛网模型就可以推断,其价格波动将趋于发散,因而不太适宜纯粹的市场调节。但是,诸如期货市场等制度安排,已经可望在较大程度上矫正这种市场失灵。所以政府的用武之地实在是有限的。在我国,“市场失灵”的论调常常成为行政干预师出有名的依据,在农业问题上尤其如此。然而干预解决了多少问题,还是带来了更多问题,是大可疑问的。近些年来,尽管从中央到地方的“三令五申”不绝于耳,“加强”、“重视”亦可谓不遗余力,“三农”问题仍然日益突出。“农民真苦、农村真穷、农业真危险”,一个普通乡党委书记上书国务院领导信中的这句话,早已成为广泛的共识。但这些现象究竟是市场失灵或者说市场的过度作用所致,还是干预本身进一步造成了市场的严重发育不足,值得深思。具体来看,是支持、保护性的干预居多,还是限制、束缚性的干预为主,也有待分辨。某些学者经常把本质上属于“前现代”的阴魂不散附庸成“后现代”的潮流所向,譬如把鞍钢宪法认作经济民主的先声,把乡镇企业视为西方工业化道路的超越,等等,令人啼笑皆非、目瞪口呆。我们要避免这种食洋不化的误区,不如仿照“后现代”、“前现代”的格式,提出一个“前市场”的概念,以免混淆于“市场失灵”。本文的基本看法是,尽管在一个比较成熟的市场经济中分散的小农仍然可能偏处弱势,但我们现实的情况还要等而下之,这就不能归咎于市场了。如所周知,“三农问题”直观上集中表现为农民收入过低、增长缓慢,而农民收入较多取决于农产品价格特别是粮食价格,价格则被普遍认为是个市场信号。人们习惯于争论怎样的农产品价格水准才是“公平合理”的,在我看来完全是本末倒置的。“等价交换”的说法也要修正,当然不是主张“不等价交换”,而是说“价”(也即交换比例)本质上是一个事后的概念,是交换过程的产物,因而“等价交换”无异于同义反复。归根结底,无所谓公平合理的价格,只有尽可能公平合理的价格形成过程;前者纵使有之也难以辨别,后者则易于观察和比较。简言之,价格形成的公平合理,有赖于市场的充分竞争。竞争的充分性,取决于市场结构即买卖各方的关系格局。那么,农村的农民,其在农业活动中,所遭遇的究竟是一个怎么样的“市场”确切地说是一个怎么样的市场结构呢二、夹缝求生双重垄断的市场结构发展经济学大师舒尔茨有句名言只要有正确的价格信号,农民能把沙土变成黄金。“三自一包”,仅仅引入了少部分商品货币关系,就使农村面貌发生了极大的变化。但是随着早期改革的能量释放殆尽、无以为继,至八十年代中期以后陷于徘徊不前的局面,此后积重难返,已是不争的事实。价格信号是不是出了什么问题一些学者和政府官员只认识到小农经济的分散、“粗放”性质,由此出发,大力主张农业的产业化。他们热衷于讨论“公司农户”、“合作组织农户”等等设计。但是,如果仅仅从规模化、集约化角度看待产业化,那就尚停留在经营的层面上。我认为,在其本质上,农业的产业化,也是一个市场化的过程。市场过程是一种自发过程。我们不需要婆婆妈妈地告诫农民该怎么做,相反倒很有必要认清农民和农业所处的市场地位。农业产业化的市场瓶颈究竟何在农业固然是国民经济的基础,但从社会再生产过程来看,也只是其中的一环,有其上游和下游。农民参与市场经济,必然是有进有出,同样是“两头在外”。择其要者,一头是购进化肥等农业生产资料,一头是卖出粮食等农产品。问题是众多分散的农民处于双重的市场垄断之下。在粮食市场上面临着粮站系统的买方垄断,在化肥等农业生产资料市场上面临供销社系统的买方垄断。这种扭曲结构的结果,就是无法生成舒尔茨所称的“正确的价格信号”,不仅使农业产业化成为空谈,更使农业的基础日益削弱。所谓粮食流通体制改革的要害在于,“严禁私商粮贩到农村收粮”,就连农村基层的加工企业也被迫舍近求远地向粮站购买原粮。这等于关闭了粮食市场,只有一个买家的市场对于众多分散的农民(卖家)可能公平吗粮站系统阳奉阴违,套取收购资金挪作他用,少收、不收农民的粮食或变相压价,已是公开的秘密。工商系统则与私商粮贩不断上演“捉放曹”的默契把戏。政府的“保护价”必然是形同虚设。此中的寻租空间已造成数千亿的财政黑洞。更难理解的是,粮站收来的粮食据说还必须“顺价销售”,这已违背了市场规律和经济现实。在市场自发因素无孔不入、供求关系千变万化的情况下,“顺价”云云只能是一相情愿。倘能做到,岂不意味着粮价只会节节高升,可是粮改的初衷不是“平抑粮价”么如果通过大力强化国有粮食企业的垄断地位,强行维持“顺价”,则势必为其转嫁经营管理不善乃至于贪污腐败盛行所导致的浪费和亏损,大开方便之门,最终由广大消费者和整个社会担负沉重代价。农业生产资料的专营也是在保护农民利益的幌子下实现“体制复归”的。前几年出现了几例“假化肥”案件,本来依法惩处就是了,倘若无法可依,那就抓紧立法呀。谁知某些利益集团搏弈的结果,却是供销社系统重新确立起行政垄断地位。这确使我感到中国市场取向改革的任重道远,以及某些人对于市场的叶公好龙。各国的经验多表明,农民面对市场,确实需要合作社一类的中介组织。但中国的供销社、信用社等“合作社”,当年是为了对农民进行“社会主义改造”才建立起来,是为先天不足;此后追求“一大二公”,职工以“非农户口”和吃“商品粮”为荣,产权不清,管理不善,是为后天失调;当前又处于行政垄断地位,指望他们为农民融入市场经济服务,是为南辕北辙。不过,倘若我们废除了强加于农民的双重市场垄断,则农民自发的合作社将会如雨后春笋般出现,现有的种粮大户、加工贩运专业户等亦将合法地延伸其服务,至于原来的供销社、信用社也未尝不可焕发新生,或被兼并重组而实现再生。当然,废除垄断的根本意义还在于让市场规律发挥作用,以吸引足够数量的劳动力和资本留在农业,并维持一个合乎社会需要的均衡产量。前面已经大致刻划了乡村市场的结构特征,凡此直接制约着农业的短期均衡过程。但进一步地,还有一些根本性的障碍,例如土地产权、户口身份,这些从经济学的长期均衡来看,事关要素的进入和退出,终究是无可回避的。可以形象地说,双重垄断的市场结构,乃是“左右夹击”,仅此却未必陷农民于四面楚歌的境地,因为大不了,老子不干了,不当这个农民了。但是土地、户口,真正使得农民进退维谷,不得不夹缝求生。户口制度,也未尝不可以解释为“人力资源”的某种产权问题,这一“中国特色”对于理解“三农”问题当然是非常重要的,但论者已较多,本文从略。以下重点讨论土地产权问题。三、徒有虚名的集体,残缺不全的产权,内在冲突的村治土地首先是最重要的农业生产资料,而农村土地一向号称集体所有。周其仁指出“集体公有制既不是一种共有的、合作的私人产权,也不是一种纯粹的国家所有权,它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排”。这种制度“同时损失了监管者和劳动者两个方面的积极性,其要害是国家行为造成的严重产权残缺”。概而言之,农地产权问题有三个层面一是对外,“集体”与政府、市场的关系;二是从对内,从“集体”内部、农民个人的角度;三是所谓的“集体经济组织”与“村委会”或者乡村社区的关系。3.1第一个层面的问题,集体土地不能自由进入市场,其产权就不完整。按照土地管理法第二条,“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”,而“全民所有,即国家所有”。也就是说,只存在上述两种合法的“所有制形式”。该法第八条规定,“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有”。也就是说,农村土地,基本都是集体所有。这个集体的概念,纵使仍然有些不着边际,至少要比抽象空泛的“全民”稍可捉摸。从表面上看,农民之于土地的权利似乎更为直接一些,至少“中介层次”大为减少,理论上无需通过国家各级政府作为代理人。但是,土地管理法第二条又规定,“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”。这句话暗藏玄机在于,土地(所有权)不得买卖和转让,国有土地固然不准,集体土地亦然。表面上看,这种规定就算不合理,似乎还公平,其实不然。国有土地实行使用权与所有权分离以后,其使用权进入市场自由流转,已经使得所有权高度抽象化乃至在相当的程度上没有交易的必要了,如果要出售国有土地(所有权),那除非卖给外国,如沙俄将阿拉斯加卖给美国,显然这是另外一回事了。而集体土地使用权的转让还有种种限制,如该法第六十三条,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,还有其他种种以“耕地保护”为由的措施也严重限制了集体土地的使用权及其流转。这样的集体土地,其产权大可质疑。产权是一个集合,是一系列权利束,在动态中体现自身的存在。从根本上说,不能交易或交易受限的产权,只会使当事人坐失本来可得的市场剩余,因而并不是完全的产权,更难转化为资本。与土地管理法第二条遥相呼应,该法第四十三条规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,所指的“国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这句话也是貌似有理,实际的潜台词仍然是农村“集体土地”不能直接进入市场,但是隐含规定,可先“收归国有”,然后再行出让。那么如何收归国有呢,土地管理法第二条已经声称“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”,这当然无可非议,但是问题在于,在国家与“农民集体”的土地关系上,这部法律根本排除了征用以外其他途径。现实中更经常采用的是这句话的“逆命题”只要征用集体土地,那当然是国家为了公共利益的需要。真正的公共需要固然也有,毕竟少有,大量存在的是商业化开发。而征用是一种强制关系,其补偿不仅有限,更重要的是,从根本上说,征用补偿的决定缺乏市场基础,全无讨价还价的余地,因而不可能合乎经济效率。如土地管理法第四十七条规定,“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿”,这也不符合最起码的经济常理,即,资产的价值取决于其未来收益的折现,而非历史成本或曾经的用途。实际上,该法的补偿规定的主旨是限制性的,如耕地补偿大致按“年产值”的倍数,严格规定了最高限额。尽管该法第四十八条规定,“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”,可是这样的“意见”提不提、听不听,事已至此,有何必要至于征用后出让的价格,必然提供了另外一个“寻租空间”,吸引官商勾结,即便如此,往往也要大为暴涨,这前后的差价,就被凭空拿走了。这对于农民是极大的不公,使之不仅无法分享经济发展、地价升值的成果,可能连基本的生计都成了问题。土地管理法的上述规定,其初衷大约是,出于“国家财力”的考虑,尽可能控制工业和城市扩张中的用地成本,因而不惜片面牺牲农民的利益,这不仅削弱了政府当局应有的超脱性和公正性,而且还没有摆脱计划经济的思维定势。不难想见,不容置疑的征用方式和低廉的地价必然进一步促使了土地包括耕地的滥用,从而与土地管理法的耕地保护的精神相背离,这恐怕是有关方面始料未及的。其实,一个开发项目如果连市场化的地价都无法承受,那就本不该“上马”,或者需要另择地点。有人担心随着地价的上涨,农民将“为利所诱”,纷纷抛售土地包括耕地,于是“无农不稳”、大乱将至,此乃庸人自扰。因为按照经济常理,需求量必将随着价格呈反向变化,实际成交量并非供给方的一相情愿,而是另有一定约束的。何况随着地价的节节高升,只要稳定存在一个交易便利的市场,人们将并不急于卖出,甚至会产生待价而沽的心理。既然用于建设的财力终归有限,地价就是“放开”,其上涨也终有止境,其回落也未尝不可能。从根本上讲,土地作为一种供给有限的稀缺资源,其最合理的用途,就是出价最高的用途,必须借助市场过程加以发现;各种用途,包括农业与非农用途,在此应当置于完全平等的竞争地位。农业用地固然紧张,非农用地从来也不宽松;非农用地浪费严重,农业用地亦然。目前对农地用途的管制,实际专门针对农民的集体产权,既不公,且无益。如前所述,耕地滥用的主要成因恰恰是行政配置、排斥市场。在微观上,市场地价这一试金石势必强于闭门造车的可行性论证;在宏观上,地价的市场化如同其他产品、要素价格的市场化一样,也将有力推动资源配置的不断优化。3.2第二个层面的问题,也是一般意义上集体所有制的通病,限制了内部成员对其应有“份额”的权利,不利于产权流动、重组和治理结构的健全。以上的分析,尚未考虑“集体”的内部结构。土地管理法第十四条则规定了,“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”。目前农村在事实上普遍采用的制度安排是将本村或本村民小组的可分配土地总数,除以本村或本村民小组的享有合法分地权利的人口总
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