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文档简介

农村研究论文-农村发展与新的治理范式内容提要:以新一届政府的农村新政为标志,中国农村发展进入了一个令人鼓舞的黄金时期。在“以工促农、以城带乡”政策导向确立、政府投入大量增加的有利条件下,农村发展的制约主要是治理不善。好的政策怎样获得好的执行,正在困扰着农村工作;政府如何管理乡村社会,仍然深陷传统体制的泥沼。实现农村和谐发展,需要建立政府与乡村社会的新型关系,核心是革新基层政府运作,激活乡村民间力量,探索“多中心治理”的乡村治理范式。去年初冬,我到北方农村调研。在一个村庄里,旁听了几位老太太的聊天。这几位老人都是资深村民,年长者八十几岁,年轻者也逾七十,正在村头闲坐。一位老人说:“美国人打伊拉克,原来准备死一千人就行了,现在死了两千人,仗还没有打完”。另一位说;“打仗的事情没有谱,连村里种菜不也让日本人坑了吗?原来说好了,这里的日本公司收购,但秋天又不要了。你看路边那些被扔了的菠菜、罗卜,一堆一堆的。”又一位老人说:“土地是越来越金贵了,听说村里又卖出去十几块宅基地,都是卖给了城里人”。“还有被被征走了的那些地,说是要修大路,建什么公园,推土机来推了一天,又被村里的年轻人赶跑了,早知道还不如继续种”。老人们的闲聊,兴致很高,话题很广,也许其中有的耳朵不好,说话的声音很大。她们还谈到县政府盖大楼,说包工头都是县委书记的亲戚,还谈到邻村发生的集体上访,说有北京和省城上学工作的人用电脑发来文件,教给村民怎样起诉乡镇政府。听了这些老人的讨论,我想到了进村的时候,一个在田里种菜的村妇女居然问“WTO对于种西红柿有什么影响”,还说到孩子越来越难管,经常在网巴里玩,知道天南海北许多事情。品味着这些闲谈,我恍然若有所悟,这也许就是所谓“全球化”,或者说,这是在村落里可以感受的“全球化”。我没有专门研究过全球化问题,只是接触过一些文献,参加过几次研讨会。全球化难以定义,却不难理解。这是一种我们可以感同身受的社会潮流,是全球范围内经济、技术、信息、文化越来越共通和共享的趋势性力量。这种力量创造就业和生活,改变观念和行为,不仅影响了现代城市,也影响了偏远乡村。本文试图分析,在全球化的宏大背景下,在当前农村发展进入新阶段的具体情况下,中国农村需要新的治理范式。一农村发展需要好的治理村庄开放带来与外界资源、信息的充分交流,特别是人口的流动,为过去相对稳定的村庄生活带来了诸多变量。这些变量不仅改变村民的日常生活,也在改变村庄内外部关系,改变乡村社会治理的过程和结构。遥远的西方国家如何进行一场战争、如何处置一个紧急事件,都被村民直接关注并成为议论评点的题目,而乡村内部的事情,农民所受到的影响则可以直接转化为某种价值和行动。从信息传播看,农民获得外部信息变得快捷方便,大量的国家政策通过大众传播工具发布,传统的逐级传达文件似乎变成多余,普通农民往往比县乡干部更懂政策。政策传播不再被官员“垄断”,基层政府“领导”农民的难度显著增加。从农民与政府的互动看,农民更有力量反作用于政府,当农民为某些事情而抗争冲突时,如选举纠纷、征地纠纷、环境破坏、干部腐败等问题,因为信息共享,农民变得更加容易组织起来。因为与外部的联系变得方便,农民也更加容易获得外部的支持。比如,一场村民与乡镇政府的征地谈判,农民往往有远在北京上学、在上海经商的村里人在政策信息、斗争技巧、上访资金的支持,甚至有国外人士、媒体的直接关注介入。这个时候,基层政府面对的,不再是孤独无援的几十个普通村民,而可能是一种巨大深远的社会网络。在这样的情况下,政府应该认真考虑如何调整行为,改善与乡村社会的互动。上个世纪九十年代中后期,中国出现了空前严峻的“三农”问题。有基层干部将问题的表现概括为“农村真穷,农民真苦,农业真危险”。那些年里,中国农村确实状况堪忧:经济方面基本上处于停滞,农民收入连年徘徊,生活艰难;社会方面可以说全面滞后,农村的教育、文化、卫生、社会保障等问题不断堆积,公共服务严重短缺;政治方面,则信任和支持明显下降,农民与基层组织的关系空前紧张,冲突性事件频仍。反思这些问题的生发过程,我们可以从多个方面找到原因。本文认为,主要原因在于政策导向发生偏差,重视城市而抑制乡村,农村和农民在宏观决策中被忽略。那些年里,农业和农村工作虽然在“认识”上提得很高,但是,就实际工作来说,说空话多,办实事少。特别是九十年代中后期,不仅在整治农民负担过重方面措施不力,大量农民为地方苛政所苦,而且政策上严重歧视农村,对农民流动就业横加打压,更使得农民陷入了内外交困的境地。中共十六大以来,中央政府切实重视解决农村问题,以“工业支持农业,城市反哺农村”为方针,坚持“多予少取放活”,使农村走上了健康发展的道路。新一届政府的农村新政,基本着力点可以归结为两个方面:第一,给农村有力的经济支持,这种支持包括采取若干有力的措施增加农民收入,如取消农业税,直接补贴粮食生产等,也包括在发展农村教育、医疗卫生等方面增加投入,这些措施不仅显著地加快了农村经济发展,而且有效地推进了经济发展和社会进步的协调;第二,切实保护和张扬农民的权力,包括断然废除主要针对进城农民的“收容遣送条例”,取消农民流动就业的若干歧视性政府规定,也包括采取严厉措施处理征地过程中对于农民的利益侵犯,高度重视解决农民工工资等问题。所有这些努力,都真正体现了以人为本的执政理念。因此,近几年不仅农村经济迅速复苏,而且农村中的若干冲突和危机因素被化解或者有效抑制。现在是八十年代初中期以来又一个农村发展的黄金时期。可以说,如果没有近几年的农村新政,农村不会有现在这样的良好局面,相反,将会是危机四伏且局势动荡。但是,当前农村发展的良好局面,仅仅是个开始,不可以估计过高。本文认为,现在农村发展的突出问题是:政策导向转变以后,这些好的政策路能否能被好地实施,能否充分发挥作用,特别是投入增加以后,这些投入能否充分惠及农民,或者说这些钱能否真正花好。换一个角度看,问题的关键是如何充分张扬农民的社会、经济和政治等多方面权利。应该说,好政策如何落实好,这已经不是农村工作的新困惑。前不久,教育部前副部长张保庆在谈到教育发展中的问题时说:“中国很多问题就是政令不通。”随后,他接受上海东方卫视今天的中国栏目专访,又一针见血地指出:“现在发了很多文件,包括国务院发的文件,包括我们教育部发的文件,大部分都没有落实。有20、30落实的话,就不是现在这个状况了。他们以发文件代替落实、以开会代替落实,根本就不是在干上来落实,这是不行的。”(东方网2006年1月21日)。其实,政策在执行过程中走样或者消解,以开会代替落实,以发文件代替落实,是地方政府运行的重要特色,在农村工作中表现得也许尤其突出。这样的问题,说简单了就是抓工作不得力的问题。说深刻一些,是政治家的政治承诺和政治主张,如何在政府体系运行得到体现的问题,或者反过来说,是行政体系是否与政治家的设想相一致的问题。政治家的施政路线,往往在官僚机器面前变得苍白无力,这其实不是中国的特有问题。但是,在中国当前的情况下,联系农村工作的具体实际,这种政治主张与政府运行不协调的问题特别严重。在不同层级政府之间,有这种不协调不合作的问题;在同一层级政府的不同部门之间,也有不协调不合作的问题。从具体表现看,有的是政策精神的公开冲突,也有的是政策执行的暗中抵制,也有的是政策资源在运行中层层侵蚀。从最简单的事情来说,中央的扶贫款在传递到贫困农户的过程中,一层一层有若干流失,政府专项资金在落实到具体项目的过程中,一层一层有若干抛冒滴漏,这些问题困扰着政府,更困扰着农民,困扰着农村发展。按照世界银行报告和联合国有关机构的理解,这些问题都属于“治理”(GOVERNANCE)问题,特别是政府治理问题。解决这些问题的过程,是一个改善治理的过程。在这样的过程中,政治运作中的地方就显得特别重要。借用美国前众议院议长TipONeil的话说,就是“一切政治都是地方政治”(“AllPoliticsIsLocal”)。现在,在农村问题研究中,治理已经成为一个非常流行的话题。其实在研究者的运用中,对于这个概念的理解是很不一致的。本文在这里主要用世界银行专家所理解的“治理”(GOVERNANCE)概念。世界银行1992年年度报告的题目是治理与发展。世界银行的专家在工作中深刻地感受到治理对于发展的重要,特别是非洲发展中的治理问题。简单的道理在于,有了钱还有要好的“治理”,才能有理想的发展。在追求发展的时候,许多政府没法进行有效的治理,或者说存在着治理的危机,严重损害了发展。治理的问题包括了若干方面,如政府腐败,官员缺乏忠诚和民众的信任,公共服务领域的低效率,社会冲突缺乏有效管理等等。因此,要发展必须要治理,发展的过程也必然是治理的过程。在农村工作中,基层干部对于“治理”的一般理解,主要是基于农村社会经济有诸多“乱象”,需要整治、管理、解决。如在许多年前,许多基层政府设立了“综合治理办公室”,这个“办公室”通常和“治安联防队”一起办公,有时候也以“计划生育工作队”的面目出现。这里的治理主要是加强管制、严厉整顿的意思。我们在这里采用新的理解:“治理”根本上不同于“统治”,“统治”必须要向“治理”过渡。在统治过渡为治理的情况下,承担维持社会秩序、协调社会发展的,将是多种主体,既有政府组织,也有非政府组织,有盈利组织,也有非盈利组织,既有个人,也有利益集团,既有政府动员,也有社会运动等。在这样的治理体系中,多种主体相互依存,通过“参与”,“谈判”和“协调”等合作的方式来解决冲突,实现一种良好和谐的秩序。今天的中国农村,特别需要这样一种“治理”理念来指导农村工作。进一步说,农村发展需要治理范式的转换。二改善治理的关键是革除政府积弊就中国农村而言,虽然改善治理不能仅仅依靠政府,但是,治理的问题主要表现在政府系统。因此,我们讨论治理必须先聚焦于政府治理。中国改革发展的成就卓著,在此过程中,政府体系的革新也相当可观,首先必须充分肯定。本文认为,这种肯定大致可以集中在两方面:第一,中国的发展是政府主导型的,因此发展的成绩里政府自然功不可没;第二,在中国改革发展的过程中,政府自身也在变革前进,正在从旧的管制型政府体制向公共服务型政府转变,如减少审批、增加透明、精简人员等,有若干不俗的表现。但也必须承认,政府的改革已经明显地落后于经济和社会变革的进程。本文认为,政府改革滞后主要表现为政府的治理能力下降。治理能力下降的主要表现有:政治信任弱,政府效率低,公共服务短缺,问责系统短路,社会紧张加剧。农村治理危机的主要矛盾是,公共服务需求与公共服务供给匮乏的矛盾。公共服务匮乏的原因,有政府财力不够问题,但主要是政府治理问题。本文认为,在农村工作中,政府治理存在的问题主要表现在以下方面:其一,从日常运行看,基层政府自身定位不准。突出问题是做的事情过多,特别是做了许多不该做的事,做了很多没有实际效果的事。政府花在“做秀”方面的功夫太大,成本太高。其实任何政府都需要“做秀”,问题是现在的基层做秀已经泛滥成灾。以上级领导下来“视察”“调查”为例,基层每每大动干戈,全面动员,精心包装,反复演练,甚至不惜偷梁换柱和瞒天过海,上演了很多出轰轰烈烈惊心动魄的闹剧。许多心思平常就花费在打造典型、包装经验上边,而对于那些为农民所需要,但是就政绩而言难以显山露水的事情,则很少兴趣。汇报工作的时候,往往强调开了多少次、发了多少个文件、成立了什么样的领导小组,应付的主要是“嘴皮上的活儿”“场面上的活儿”。与此同时,许多应该做的事情却没有兴趣做,或者没有认真做。在公共服务领域,从乡村基础设施建设,到生产信息技术服务,从教育到卫生,农民的服务需求很广泛也很强烈,但是,基层干部的主要兴趣和精力很难集中到这些事情上。有些事情确实应该抓,但是,抓的办法不对,比如要求为农民做实事,建立工作责任制,这些事情本身是应该做的,但是,方法依然是行政命令,发文件,搞会议,搞了许多考核检查,大搞形式主义,往往把实事办成了虚事,把为农民服务搞成了给农民添乱。其二,从上下关系来看,上级政府集权程度太高,权力和利益主要被上级操控,下级苦不堪言。这个问题可以说是日常运行问题的直接动因,因为上级过于集权,在各个上边拿捏了下级的命运,所以下级主要上级而活,大量工作是做给上级看。总的来看,在市场经济迅速推进过程中,政府权力正在退出越来越多领域,社会本身的自主运行程度不断提高。但是,就政府体系的权力运行本身看,上级集权程度太高。与社会经济发展要求相比,这种上级集权越来越不适应;与改革中期比较,这种上级集权也在许多方面趋于强化。许多基层干部认为,现在上级政府集权比八十年代中后期还严重。集权主要表现在三个方面:(1)在财政分配格局中,乡镇被县级拥挤压盘剥,县被地市挤压盘剥,基层政府承担了许多责任,没有相匹配的财政支持。上级政府手里集中了多过的项目资金,这些项目在安排上的随意性又很大,没有一个公开公正的程序,暗箱操作,幕后交易,用内部的话说,是“这些钱给谁都是给,就看谁能活动”。在这种情况下,基层领导干部的很大精力是用在向上级领导部门跑关系上。(2)在政府权力配置方面,近些年来越来越多部门被垂直管理,作为基层政府的乡镇已经徒有其表,人员机构庞大但是行政能力羸弱,根本上不具备一级政府的管理职权。但是,在上级的行政压力下,许多事情还必须完成,又没有合法手段,那就只有作假或者硬来。(3)在人事管理方面,虽然近几年在某些地方有直接选举、公开选拔、全委会票决等改革措施出台,但是总体而言,干部任命的权力主要集中于主要领导个人。越来越多的下级政府领导是由上一级机构下派人员来充任,下级机关成为上级机构安排干部的出口。如县的党政领导越来越多来自地市机关,乡镇领导越来越多来自市县机关,县委书记的秘书可以直接派下来担任乡镇的主要领导。从实际效果来说,负面影响很大,一方面,上级派下来的干部没有基层工作的经验,往往难以做好工作,另一方面,对于那些长期在乡镇直接做农村工作的干部是一个很大打击,压抑挫伤了当地基层干部的积极性。人们通常看到,就弄虚作假、贪污腐化、贪赃枉法的一般情况而言,基层干部

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