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农村研究论文农村土地与农民的社会保障一、土地保障与联产承包制20世纪80年代初期,在全国范围内实行联产承包责任制,这是迄今为止中国农村最具深远意义的重大改革。它是20年多来农村经济、乃至国民经济中,一系列重大改革的引子。对于这场改革的动因,不同的人可能从不同的角度作出解释。但我认为,在改革之前,传统集体经济体制的长期运行,导致了农村土地保障功能的供给严重不足,则是引发这场改革的重要原因。在20世纪80年代以前,农村经济结构的基本特征是,农村经济以农业经济为主,农业经济以种植业经济为主,种植业经济以粮食经济为主。这种农村经济结构,对于土地有着高度的依赖性,为土地成为农民社会保障的主要来源提供了条件。因为在当时,对于绝大多数农民来说,经营土地是获得收入、维持基本生存的主要手段。在传统的农村集体经济体制下,农村土地实行集体所有、统一经营。农民对这种集体的成员权,是与生俱来的。这种成员权主要体现在两个方面,一是作为集体中不可分割的一部分,拥有对于土地的产权,特别是部分剩余索取权二是成年后在土地上就业的权利。这种成员权加上土地的养育功能,使土地能够在相当程度上,发挥对农民的就业保障、生活福利保障和伤病养老保障功能。以其中较为复杂的养老保障为例,它主要是通过两种形式实现的。其一是对于为数较少的孤寡老人实行集体养老赖以进行集体养老的收入,则主要来源于土地。其二是对于为数众多的一般老人,主要实行家庭养老。后者的养老保障收入,少量来自老人凭借其对于集体的成员权,所获得的福利收入主要来自于家庭内收入的人际转移,特别是代际转移。而家庭内收入人际转移量的多少,则取决于两个因素集体土地生产力水平的高低、家庭劳力的强弱多寡。因此,一般老人的养老保障收入,虽然不是来自于老人长期生活中的现金积蓄,却可视为其婚后的长期非现金储蓄。养儿防老实际上是一种长期非现金储蓄。实行联产承包制以前,传统的集体经济体制的运行特征是,土地集体所有、集体统一经营和统一分配。这种传统的集体经济体制的长期运行,导致农民缺乏生产经营的积极性,也严重妨碍了农业生产力的发展和农村经济效益的提高。在农民人数不断增加、农村人地关系日趋紧张的背景下(注在全国普遍实行联产承包制的1984年,农村人均耕地面积仅有1.5亩。),由此又进一步导致了土地的保障功能严重供给不足,土地对单位农村人口的保障能力不断弱化。到1978年,全国农民人均纯收入仅为133.57元,比1957年仅增加60.6元,其间年均递增率仅为2.9%。同年,全国大约有2亿人口不得温饱,农民的人均粮油消费量甚至比1957年还低。在80年代以前,除五保户、民政救济和合作医疗等少数领域外,在广袤的我国农村,来自土地之外的社会保障,几乎是一片空白。因此,在当时高度土地依赖性的农村经济结构之下,农民长期的生活困难和土地保障功能严重弱化的现实,极易诱发出农民增强土地保障功能的制度创新冲动。联产承包制的产生,就是这种冲动爆发的结果。在农村改革初期,为什么实行联产承包制首先是从贫困地区开始为什么在进行这项制度创新时,在农户之间往往是按人口或人劳比例分配土地保障功能方面的原因,不能不受到充分重视。既然进行这项制度创新的重要原因,是增强土地的保障功能那么,在土地集体所有这一集体范围内,平等的成员权就应该享有平等的土地保障权。因此,按人口或人劳比例均分土地,是一种难以回避的选择。甚至在绝大多数地区,是按人口而不是劳动力,把集体所有的土地,按肥力划等平分的。根据全国农村固定观察点办公室的资料,即令是到1997年,在观察点系统的317个村中,按人口或劳动力均分承包地的,仍占70.7%其余29.3%实行所谓的两田制,如口粮田按人均分,责任田按劳力均分。此外,调查的266个村自实行联产承包制以来,有80%进行过土地调整其中又有81%的村,在调整中采取增人增地、减人减地的原则(注全国农村固定观察点办公室当前农村土地承包经营管理的现状及问题,中国农村观察1998年第5期第57页。)。二、土地保障的新矛盾实行联产承包制(十五届三中全会后改称家庭承包制),从早期动因上看,是为了解决农土保障功能的严重供给不足问题。这场改革的发生,也带来了土地保障功能的一系列新变化。主要表现是第一,提高了土地的生产力水平,增强了土地的收入保障功能。改革初期农业生产力迅速发展,农民收入水平的迅速提高。第二,强化了土地的失业保障和社会稳定功能。实行联产承包制,赋予了农民对部分土地的承包经营权。这种土地承包经营权,可以作为农民从事非农就业的退路。因此,农民的土地承包经营权,有利于增强其抵御非农就业风险的能力也保证了不至于因多数农民无从就业,而妨碍社会稳定。80年代以来,随着人口的变化,许多地方频繁地进行的土地调整,在相当程度上,正是为了维护土地的上述保障功能。但是,自实行联产承包制以来,农村经济和整个国民经济的迅速发展,也使土地保障功能的发挥,面临着一系列新的矛盾1.发挥土地的保障功能与提高土地利用效率的矛盾土地不仅是农民社会保障的重要依托,还是重要的农业生产资料。如果农村的分工分业不发达,农民经营素质的分化程度也不高那么,发挥土地的保障功能与利用土地的生产资料功能,往往不存在明显的矛盾。但是,随着农业生产力的发展和农民分化程度的提高,二者的矛盾将会越来越大。因此,土地向经营能手集中,土地连片开发、发展农业规模经营,就是提高土地利用效率的必然要求。如果过分强调土地的社会保障功能,势必导致农户的土地不断细分,不利于土地的连片和有效开发,妨碍农户之间的土地流转,延缓土地规模经营的发展进而有悖于土地利用的效率目标。80年代以来,在耕地面积不断减少的同时,农村的人口和劳动力却不断增加,导致人地关系不断恶化。由此导致的结果是,从相对地位来看,土地所承担的社会保障功能上升,生产资料功能下降。在有些地方,由于农业经营比较利益低等原因,土地的生产资料功能已经严重退化,甚至基本消失转变为单纯的保障手段。主要表现是,部分从事非农产业的农户,往往对土地进行粗放经营,或将土地撂荒。据张红宇(2001)对安徽寿县的调查,2000年全县土地撂荒面积高达16.3万亩,比上年增加1.4倍占全县耕地面积的9%。其中常年性撂荒面积占72%,季节性撂荒面积占28%撂荒2年以上的,占撂荒面积的26.7%。2.发挥土地的保障功能与土地保障功能弱化的矛盾长期以来,农民的社会保障,主要是以土地为中心的非正规保障特别是那些在农村经济和农民的收入来源中,农业所占份额大的地区。因此,随着农村经济的发展和农民收入水平的提高,农村土地的保障功能应该得以强化。但是,遗憾的是,近年来,农村土地的保障功能不仅没有得到强化,反而不断弱化。主要表现是农业经营的绝对收益越来越低,在有些地方,农业经营甚至绝对亏本。目前,多数农产品提价的空间小,降价的压力大。随着加入WTO,农产品提价的空间,将会越来越小。但与此同时,在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构之下,农产品成本增加的势头,却一直比较强劲由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重,已经很大。以1999年为例,粮食、棉花、户养生猪的生产成本,占出售价格的比重分别高达82%、94%和99%。在价格、成本双因素的夹击下,我国农业经营的绝对收益,已经越来越低。以浙江省农村固定观察点的10村资料为例,1995年亩均净收益为680.04元,到1999年已经下降到505.71元,4年间减幅达25.6%如扣除人工和物质费用因素,则农地经营的亩均纯收益,1995年为34.51元,到1999年已经下降到174.72元农地经营处于绝对亏本的状态。(注张忠根、史清华农地生产率变化及不同规模农户农地生产率比较研究,中国农村经济2001年第1期。)农村土地负担越来越重,越来越多的农民视土地为鸡肋或包袱。近年来,由于有关方面的积极努力,减轻农民负担工作取得了积极的成效。但是,农民负担问题的严重性,并没有因此而有明显的减弱在有些地方,农民负担甚至越减越重。以1999年为例,未扣除价格变动因素的影响,全国农民人均纯收入较上年增加2.2%,但人均农业各税却增加了5.8%。农民负担的增长往往呈现以下特点费比税增加快,隐性税费比显性税费增加快,欠发达地区比发达地区问题重。在许多地方,日趋沉重的农民负担,有相当一部分是按地分摊的。日趋沉重的土地负担,使越来越多的农民感到承包地食之无味,弃之可惜甚至有不少农民将承包地视同包袱,早甩包袱早开心。在此背景下,土地的保障功能几乎无从谈起。土地的流转价格越来越低,在有些地方,经营土地甚至成了农民的绝对负担。根据南方周末2001年6月14日的资料,目前在河北监利县,多数农民认为种田是划不来的事,发生土地流转时,转出户不仅不能从土地转让中获得收益,反而要倒贴给转入户每亩300元,当地称此为倒贴皮。崔红志对吉林省梨树县新丰村的调查显示,该村将集体按规定预留的5%机动地,租赁给农民经营。1998年,在每亩租赁价格为105元时,农民还踊跃租赁但到2000年,每亩租赁价格下降到60元,竟有不少地无人愿意租赁。3.发挥土地的保障功能与国民经济结构调整的矛盾随着农民非农就业机会的增加,和农民收入来源渠道的多元化,在农民的收入来源中,农业或土地收入的相对重要性,将会趋于下降土地经营的要素成本和机会成本趋于提高,农业经营的比较利益趋于减少。因此,土地保障的相对作用,也会趋于下降主要依靠土地保障的局限性,也将趋于增加。据齐莉梅(2001)对广东石基镇的调查,在农村高度市场化和城市化以后,农户依靠小规模耕地,根本保证不了基本生活,更不能保证养老。特别是,有些农民已经较长时期地离开了土地,进入城市或乡村的非农领域,其就业观念和生活方式已经发生了质的变化。其中多数人即使暂时丧失了非农就业机会,也未必把回归农业、经营土地,作为一条退路土地的保障作用将因此失去了意义。城镇化是国民经济结构调整的基本方向。随着城镇化的发展,一方面,农业用地转为非农用地的规模,将会迅速扩张另一方面,在那些城郊或小城镇重点发展的地区,土地资产将会迅速增值。但是,当前,国家基本上垄断了农村土地的一级市场,在农用地转为非农用地的过程中,比较规范的程序是,先征为国有,再由国家或政府将使用权出让给非农用地单位。国家征地时,往往将征地价格压得很低,而国家的土地出让价格却通常很高。在此过程中,政府一转手即可获得高额收益而作为土地所有者的集体和拥有土地承包权的农民,却所得甚少。根据有关资料,目前在城市建设征用农用地的过程中,征地收入的分配比例大致是农民得5~10%,集体得25~30%,政府及其机构得60~70%。(注张正河、武晋,论农村生产要素的准城市化农业经济问题2001年第7期第22页。)在土地农转非的过程中,也有相当一部分是以不规范的方式进行的。其大致情形是,地方政府与土地开发商合谋,以较低的价格,从农村集体(农民)手中征得土地,通过土地开发或直接转手,赚得高额利润。可见,目前在与城镇化相关的土地农转非过程中,相关集体和农民的利益往往受到侵害。从土地农转非中,农民得到的有限利益,甚至远远不能替代转非的土地,发挥相应的保障作用。此外,许多农民还会因为失去土地,不得不更大程度地介入先前不太熟悉的非农领域或城镇生活,而增加了生活和就业风险。在不少地方的农业结构调整中,基层组织仍然习惯于计划经济下的行政命令,不顾当地条件和群众意愿,假借推进农业规模经营和企业化经营等名义,强迫、甚至替代农民和集体转出土地,或随意缩短土地承包期、收回承包地、多留机动地,侵犯农民的经营自主权。在有些地方,乡村组织甚至与龙头企业合谋,人为压低土地转包价格,为乡村或领导者个人创收。有的地方在招商引资中,甚至竞相压低条件,热衷于低价格、长期限、大规模地转让和租赁土地。由此,不仅侵犯了农民的物质利益和经营自主权,也剥夺了农民正常地获得土地保障的权利。这种现象为什么会发生城镇化过程中农民的利益为什么会受到损害在很大程度上是因为,在现有的以小规模农户分散经营为主的农业组织结构下,农民与政府、农民与企业的交易地位严重不对等,农户多而散,谈判地位低、对话能力弱。目前,我国农村65岁以上的老年人口,已占农村人口的7%以上。由于70年代以来长期实行的计划生育政策的滞后效应,在今后相当长的时期内,农村老年人口的比重将会继续上升。因而,农村养老的任务将会日趋艰巨。与此同时,随着经济社会的发展,我国农村核心家庭的主流地位,将会继续提高。加之,农村劳动力的就业空间将会不断扩大。因此,主要依靠土地保障的传统农家养老方式,将会面临养老保障能力供不应求的挑战。从近期来看,80年代实行独生子女政策后的新生代,其父母很快将进入需要养老的阶段。届时,这些由独生子女组成的家庭,将面临一对夫妇供养4个以上老人的繁重养老任务。可见,提高农村的养老保障能力,不仅是一项长期任务,更是当前的迫切要求。面对如此日趋繁重的养老保障任务,单纯依靠发挥土地的养老保障能力,是远远不够的。三、土地保障能力的再造与农民社会保障体系的建设1.双管齐下,提高农业经营效益和比较利益水平,激活土地的保障能力针对现有的土地均分制与提高土地利用效率的矛盾,许多学者提出了各具特色的土地制度创新思路,希望借此促进土地流转,提高土地利用效率。其中许多思路不乏创意。但是,多数思路的实施,因为受到两方面的制约,可操作性并不很强。一是农业经营比较利益低,导致农户转入土地的动力不足二是因缺乏非农就业机会,导致农户转出土地后的收入来源和社会保障问题无从解决。提高农业经营的比较利益水平,不仅可以提高农户转入土地、扩大农业经营规模的积极性,有利于实现土地经营的效率目标,还可以提高农村土地的现实保障能力。当然,农业经营比较利益水平的提高,也有可能导致农户转出土地的动力不足。但是,综合而论,其积极作用还是会大于其消极作用的。农业经营效益和比较利益水平的提高,有利于提高农村土地的流转价格,进而提高农民的土地转让所得也有利于促进土地真正向经营能手集中。目前,在农业经营比较利益水平较低的背景下,通过农户之间自发的土地流转,也有可能实现土地向部分人手中集中。但是,集中的指向往往不是经营能手,而是经营和就业能力比较差的农民。长期下去,对于提高农业竞争力,是非常不利的。从当前来看,要提高农业的经营效益和比较利益水平,应该双管齐下。一方面,积极促进农业结构调整,加快农业的产业化经营借此,优化农业结构,提高农产品的价格竞争力和农产品的加工增值程度。另一方面,适应加入WTO以后农业政策调整和提高农业竞争力的需要,改善政府对农业的调控方式,优化农业的发展环境。特别是要根据绿箱政策的要求,加强政府对农业基础设施、农业科技、农产品营销等方面的支持,改善支持方式。2.鼓励土地流转制度的创新,积极探索多种形式的土地资本化,实现土地保障模式由消极向积极的转变土地既可成为农民获得社会保障的重要手段,也是重要的农业生产资料。但如果我们将目光仅停留在这样两点,则容易产生土地利用公平与效率的矛盾与此相对应的,实际上是土地的消极保障模式。如果我们将视野放得更为开阔一些,看到土地还是一种可以资本化的资源那么,就可能协调土地利用公平与效率的矛盾,将发挥土地的社会保障功能与利用其生产资料功能有效结合起来。与此相对应的,实际上是土地的积极保障模式。近年来,许多地方在此方面进行了积极的探索,通过实行反租倒包、转包转让、租赁、拍卖、土地经营权入股、企业或
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