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农村研究论文农村土地保障与社会保障目前,我国农民养老保障主要有六种方式⑴家庭养老,但随着农民观念和家庭规模的变化,其保障功能正在弱化⑵土地保障,但我国人均耕地少1.52亩/人,农民没有卖地养老的权利,土地保障是附带土地经营风险的初级保障,大量农村人口正在离开土地进入城镇⑶农村社区养老,仅在少数经济发达地区试行,主要方式是提供养老金和举办敬老院等⑷商业养老保险,仅在少数经济发达地区的富裕户中存在⑸五保户制度,由农民集体经济组织负担,实行费改税以后将由政府负担⑹农村社会养老保险,于1992年1月根据民政部县级农村社会养老保险基本方案试行,在全国大部分县乡建立了统筹基金和个人养老金账户,但又于1999年根据国发199914号文件进入清理整顿至今。一个显而易见的事实是一个综合的可持续发展的农村养老保障体系尚未形成,在土地初级保障的基础上,绝大多数农民的养老缺乏保障,这将加剧城乡差距,导致一系列社会问题。当前,学者对农村保障的研究有两种不同的观点。一种观点认为农村的保障应趋向社会保障,另一种观点认为农村保障应趋向于土地保障为主。一、我国农村保障现状一农村社会保障现状长期以来,务实的农民们之所以羡慕城里人的非农户口,是因为非农户口的背后有农业户口所不能企及的很多实惠,其中就包括着城里人的公费养老。早在共和国成立之初的1951年2月,政务院就颁布了中华人民共和国劳动保险暂行条例,对城镇职工的生、老、病、死、残、伤做了保姆式的关怀改革开放后政府又对城镇职工的失业和贫困给予特别关照,直至失业保险和最低生活保障制度在城镇全面实施。有关研究表明,从1952年到1990年,中国农业通过税收方式、剪刀差方式和储蓄方式为工业化提供资金积累总量达11594亿元,其中,通过税收方式提供1527.8亿元通过剪刀差方式提供8707亿元通过储蓄方式提供1359.2亿元。1952年到1990年,中国工业化建设从农业中净调动了约l万亿元的资金,平均每年高达250亿元,可见中国农民对国家工业化资本积累的负担有多么沉重。社会保障在农村的缺失,与农民所作的牺牲性贡献是极不相称的。当被改革开放的大潮吸引着的农民们走入城市,政府逐渐意识到农民工已是城市不可或缺的一部分,农村的社会保障建设终于被提到了议事日程。于是,国家在七五计划中设想抓紧研究在农村建立社会保险制度,并根据各地的经济发展情况,进行试点,逐步实行。八五计划又进一步指出建立和健全养老保险和待业保险制度,在农村采取积极引导的方针,逐步建立不同形式的老年保障制度。1986年,民政部在山东烟台开始了建立农村社会养老保险制度的试点工作,并于1992年在总结试点经验的基础上,制订颁发了县级农村社会养老保险基本方案,这个方案在全国有条件的地区逐步推广,截至2000年底,全国农村参加社会养老保险的人数达6172万人,农村社会养老保险基金滚存结余195.5亿元。随着农村社会养老保险的推广,逐步暴露出一些问题。首先是农村社会养老保险基金采用完全积累制个人缴费、集体补助和政府政策扶持相结合,政府不承担直接财力支持的责任,集体补助常常落空,社会保险演变为个人储蓄保险,从而失去了它应有的意义。其次,参保农民的缴费水平低,现行的缴费标准为2元~20元/月,共设十档,但执行中多数农民选择了保费最低的2元/月,这样按民政部农村社会养老保险交费领取表计算,10年后每月可领取养老金4.7元,15年后每月可领取9.9元,这显然不足以解决他们的养老问题。另一个问题是,实践中出现了保小不保老倾向,据山东社会科学院的调查,19岁以下的投保者占全部投保人数的60以上,这显然与我们制度设计的初衷相悖。二农村土地保障现状在农民的社会保障中,土地占有重要地位。传统的农民社会保障,实质上就是以土地为核心的保障。但是,农村经济和整个国民经济的迅速发展,使得土地保障功能的发挥面临着一系列新的矛盾。首先是土地保障功能与提高土地利用效率的矛盾。随着农业生产力的发展和农民分化程度的提高,二者的矛盾越来越加剧。土地向经营能手集中,连片开发、发展农业规模经营,是提高土地利用效率的必然要求。而土地的社会保障功能,导致农户的土地不断细分,不利于土地的连片开发,妨碍农户之间的土地流转,延缓土地规模经营的发展,进而有悖于提高土地利用的效率。20世纪80年代以来,在耕地面积不断减少的同时,农村的人口和劳动力却不断增加,导致人地关系不断恶化。由此导致的结果是,从相对地位来看,土地所承担的社会保障功能上升,生产资料功能下降。在有些地方,由于农业经营比较利益低等原因,土地的生产资料功能已经严重退化,甚至基本消失,土地转变为单纯的保障手段。部分从事非农产业的农户,往往对土地进行粗放经营,或将土地撂荒。其次,土地保障功能与土地保障功能弱化的矛盾。近年来,农村土地的保障功能不仅没有得到强化,反而不断弱化。其主要表现是农业经营的绝对收益越来越低,在有些地方,农业经营甚至绝对亏本。目前,多数农产品提价的空间小,降价的压力大。但在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构,农产品成本增加的势头却一直比较强劲,由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重已经很大。以1999年为例,粮食、棉花、户养生猪的生产成本,占出售价格的比重分别高达82、94和99。在价格、成本双因素的夹击下,我国农业经营的绝对收益已经越来越低。以浙江省农村固定观察点的十个村资料为例,1995年亩均净收益为680.04元,到1999年已经下降到505.71元,四年间减幅达25.6如果扣除人工和物质费用因素,则农地经营的亩均纯收益,1995年为34.51元,到1999年已经下降到174.72元,农地经营处于绝对亏本的状态。农村土地负担越来越重,越来越多的农民视土地为包袱。农民负担问题的严重性至今没有得到明显的缓解,有些地方的农民负担甚至越减越重。同时,土地的流转价格越来越低。有的地方发生土地流转时,转出户不仅不能从土地转让中获得收益,反而要倒贴给转入户。第三,土地保障功能与国民经济结构调整的矛盾。随着城镇化的发展,农业用地转为非农用地的规模迅速扩张,许多农民失去了土地,进入先前不太熟识的非农领域或城镇生活,增加了生活和就业的风险。目前,我国农村65岁以上的老年人口,已占农村人口的7以上。由于70年代以来实行的计划生育政策的滞后效应,在今后相当长的时期内,农村老年人口的比重将会继续上升。农村养老的任务将会日趋艰巨。同时,随着经济社会的发展,农村核心家庭的主流地位将会继续提高。面对日趋繁重的养老保障任务,单纯依靠土地的养老保障能力是远远不够的。农民的土地保障基本上属于非正规社会保障。正规的社会保障基本上属于土地外保障。因此,发展农民的社会保障,必须把增强土地的保障能力与发展土地外保障结合起来,积极实现保障方式的转变,由传统的家庭保障转变为家庭保障与社会保障并举。二、土地保障与农民社会保障的综合一双管齐下,提高农业经营效益和比较利益水平,激活土地的保障能力针对现有的土地均分制与提高土地利用效率的矛盾,许多学者提出了各具特色的土地制度创新思路,希望借此促进土地流转,提高土地利用效率。其中许多思路不乏创意。但是,多数思路的实施,因为受到两方面的制约,可操作性并不很强。一是农业经营比较利益低,导致农户转入土地的动力不足二是因缺乏非农就业机会,导致农户转出土地后的收入来源和社会保障问题无从解决。提高农业经营的比较利益水平,不仅可以提高农户转入土地、扩大农业经营规模的积极性,有利于实现土地经营的效率目标,还可以提高农村土地的现实保障能力。当然,农业经营比较利益水平的提高,也有可能导致农户转出土地的动力不足。但是,综合而论,其积极作用还是会大于其消极作用的。农业经营效益和比较利益水平的提高,有利于提高农村土地的流转价格,进而提高农民的土地转让所得也有利于促进土地真正向经营能手集中。二鼓励土地流转制度的创新,积极探索多种形式的土地资本化,实现土地保障模式由消极向积极的转变土地既可成为农民获得社会保障的重要手段,也是重要的农业生产资料。但如果我们将目光仅停留在这样两点,则容易产生土地利用公平与效率的矛盾与此相对应的,实际上是土地的消极保障模式。如果我们将视野放得更为开阔一些,看到土地还是一种可以资本化的资源那么,就可能协调土地利用公平与效率的矛盾,将发挥土地的社会保障功能与利用其生产资料功能有效结合起来。与此相对应的,实际上是土地的积极保障模式。近年来,许多地方在此方面进行了积极的探索,通过实行反租倒包、转包转让、租赁、拍卖、土地经营权入股、企业或大户托管等形式,有效地盘活了土地资产,实现了土地增值也明显加快了农村土地流转的进程,促进了农业规模经营。三积极促进各种形式的农民合作组织和农民自我保护组织的发展,提高农民的谈判能力土地制度的建设和社会保障制度的完善,都是一个制度变迁过程。制度变迁的方向,不仅取决于效率原则的指向,还取决于与此相关的不同利益集团之间相对谈判能力的强弱。在城镇化及与此相关的土地农转非过程中,在农业结构调整中,要规范政府行为,有效地维护农民利益包括土地承包经营权或社会保障权,必须有相当发达的农民组织做支撑。农民要制约土地负担的迅速增长,要在与农产品经营有关的诸多谈判中,节约交易成本,减少信息不对称性,改变其被动接受的地位,就必须依靠其组织化程度的提高。在市场经济条件下,发展各种形式的农民合作组织,既是提高农民生产能力的重要形式,也是增强农民自我保护能力的重要形式。四因地制宜,加快发展面向农民的土地外社会保障长期以来,农民的土地保障基本上属于非正规社会保障。正规的社会保障,基本上属于土地外保障。从前文分析可见,仅从今后农村养老保障的需求来看,发展农民的社会保障,必须把增强土地的养老保障能力,与发展土地外养老保障结合起来,积极实现养老方式的转变,由传统的家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举。实际上,养老保障如此,其他方面的保障也如此。当前,农民的社会保障需要重点关注以下问题,一是农民工的社会保障问题。二是逐步建立农村最低生活保障制度。长期以来,城乡二元结构在社会保障问题上的反映,就是将大多数农民排斥在正规的社会保障制度之外。在这种社会保障的发展格局下,面对未来收入预期下降、支出预期上升的形势,农民往往不得不压缩现时消费,将为数可观的储蓄和手持现金留备不测。这是导致近年来农村消费市场扩张乏力的重要原因。因此,面向农民加强正规的社会保障建设,有利于缓解近年来农村市场的扩张困难。农村人口占全国人口的70目前农村市场的消费需求水平低、层次也低,城乡之间存在巨大的消费断层。扩张农村市场不仅在于能够产生简单的数量意义上的扩张效应,更在于能够延长我国现有产业的生命周期,改善整个经济的循环关系,缓解包括城市企业在内的企业经营状况,扩大国民经济吸纳就业的能力。这对于整个社会保障体系建设的开源节流都是有益的。五积极开拓农民正规社会保障基金的多元融资渠道可在科学测算、加强试点的基础上,将农民的土地转让所得,拿出一个固定的份额,用于建立农民的社会保障基金。土地资本化不仅适用于农业用地不改变用途的情况,也适用于农业用地转为非农用地的情况。在城镇化发展中,对于农转非的土地,积极探索多种形式的土地证券化思路,促进土地的资本化开发,实现以地生财,以地建立正规的社会保障基金,也能明显地提升土地的保障功能。结合相关政策或法律的调整,发展以土地使用权或所有权抵押为特征的土地金融,提高城镇化过程中的融资能力,加快土地开发或增值的进程。此外,市以上政府可以根据当年的城镇开发情况,从财政收入中划出一个固定的比例,用于建立农民的社会保障基金。农民正规社会保障的资金来源,还可有另外两个渠道,一是乡村集体资产的收益,包括集体资产改制中收回的价值形态的资产,以及股权收益、租赁收益等。二是发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益,国有企业转制中的资产拍卖、变现所得和股权收益。这些来自国有资产和国有企业的收益,转入国家财政,再通过转移支付等形式,支持农民的土地外社会保障体系建设。国有资产是全国人民所有的资产,不是城市人独有的资产,更不是国有企业职工独有的资产。因此,在国有资产和国有企业的收益中,应该有属于农民的那部分资产收益。否则,就是对农民利益的侵犯和剥夺。六优先落实失地农民的社会保障。当前我国农村保障的水平很低、覆盖面很窄,制度体系还不健全,但中国正处于城市化的加速期,伴随着大量的圈地运动,大量失地农民逐渐成为一个新的弱势群体,据不完全统计,目前我国失地农民达4000万之多,到2030年将达5000万以上。对他们的保障问题处理不当,将引发社会不安定因素。因此,优先解决这部分弱势群体的社会保障问题变得尤其突出。完善失地农民社会保障制度,主要应从以下几个方面着手一是以保障农民权益为核心,完善现有的土地征用制度二是建立合理的土地利益分配机制,提高补偿安置标准,确保足额兑现,并加强土地补偿费的分配管理三是在我国尚未完全建立农村社会保障制度的情况下,可以优先考虑建立和完善失地农民养老保险与医疗保险制度四是开发公益性就业岗位,大力引导失地农民就业,尽量将其纳入城镇社会保障。
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