农村研究论文-农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果——以安徽省为例.doc

农村研究论文-农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果以安徽省为例农村税费改革在减轻农民负担方面的成效是不容质疑的1，然而，人们目前担心或诟病最多的还是农村税费改革对乡村财力的影响，特别是由此导致的乡镇财政的拮据，势必最终会影响农村基层政权的正常运行。许多人因此认为，如果不能从根本上解决乡镇财政的缺口和债务问题，乡镇政府将不得不再次向农民“伸手”，这样一来，农村税费改革就避免不了要走历史的老路，就像唐代杨炎的两税制改革、宋时王安石变法、明朝张居正推行的一条鞭法和清初雍正的摊丁入亩一样，初时“向来丛弊为之一清”，时间一久难免“积累莫返之害”而归于失败2.很显然，这些担心和忧虑，还是就事论事地局限于农村税费改革的本身，对它所产生的影响及其连带效应缺乏足够清晰、全面和深远的认识。实际上，农村税费改革不单是分配关系的一种调整，就它影响的广度和深度而言，已经远远超出了经济的范围，对乡村政治、社会的发展乃至国家与乡村社会的关系的构建都有直接或间接的影响作用。本文试图从农村税费改革对乡镇财政的影响开始切入，就农村税费改革对乡村政治的民主化转型、乡村社会的发展的影响作用，做一初步探讨，以期引起人们的注意。一、乡镇财政的规范化客观而言，农村税费改革进一步规范了乡镇财政的收支和管理。在农村税费改革之前，乡镇财政收入基本上由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成3，“国家预算内部分，包括上级政府划归乡（镇）财政的乡镇企业所得税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、车辆使用牌照税、契税和其他收入。国家预算外部分，包括上级政府划归乡（镇）财政的农业税附加、农村教育经费附加、行政事业单位管理的预算外收入，以及一些按照国家规定征收的公用事业附加。自筹资金部分，包括乡（镇）政府按照国家规定征收的自筹收入，但不得随意摊派”4.其收入分别纳入各自的支出范围。过去的乱集资、乱摊派和乱收费主要发生在预算外和自筹资金部分，尤其是自筹资金一块更是难以控制。迄今为止，谁也无法对自筹资金和预算外收入进行比较全面的统计，甚至其中有许多收入根本就没有进入乡镇财政收入的帐户。由于它的非规范性，一些研究者将乡镇财政的自筹资金收入称之为“非正规收入”、“制度外收入”或“非规范收入”，有的则将其与预算外收入一起称作“非预算收入”（off-budgetrevenue）5.从少数个案分析来看，樊纲认为，1994年，“非规范收入”平均相当于地方预算内收入的30%（占全部地方公共收入的23.1%）。根据谭秋成的研究，预算外收入和自筹资金占乡镇财政收入的比重是逐渐递增的，1986年还只有11.83%，1992年增至28.54%，1996年则上升到35.42%.6一般来说，纯农业地区的乡镇“非规范性收入”（和预算外收入）所占比重相对较少（30%左右），其来源主要是乡镇统筹、行政事业性收费、集资等收入，基本上是从农民头上直接征收的；而乡镇企业比较发达的地区及市郊乡镇的“非规范性收入”所占比重则畸高（一般都在60%以上，甚至达到90%以上），是这类乡镇财政收入的“大头”，其来源主要是乡镇企业的剩余上交、土地征用收入。这也从一个侧面反映了为什么农民负担问题突出表现在我国中西部农村地区，因为这些地区基本上以农业收入为主，以农业税收为主体的预算内收入根本无法维持乡镇政府的正常运转，乡镇政府就不得不在非预算部分“动脑筋”，但是由于在非农领域缺乏征收空间，其非预算收入惟有从农民头上征收之一途了。随着人员和机构的增加、各种达标升级活动的开展和政绩（面子）工程的建设，乡镇公共开支逐年上升，农民负担也便随之累年加重，乡村干群冲突愈演愈烈。在这种情况之下，因情势所迫，就不得不进行农村的税费改革。农村税费改革的主要内容就是将国家政策内的收费并入农业税收之中合并征收，将乡镇的非预算收入、支出全部纳入预算管理。这一制度设计的好处主要有三点：一是简便征收，二是遏止农民的税外负担，三是进一步规范了乡镇财政的收支及其管理。例如：安徽省规定“农村税费改革后增加的农业税、农业特产税收入，全部作为乡镇固定收入”，同时“将性质职能机构的支出和社会事业发展支出列入乡镇预算支出（国家明文规定上划的除外），原由乡统筹费开支的乡村义务教育、计划生育、优抚、民兵训练以及乡级道路建设支出等五项事业支出纳入乡镇预算支出范围”。这样一来，乡镇财政收入和支出就只有预算一块，不再存在预算外和自筹资金部分。其中，乡镇财政的收入范围调整为：乡镇范围内组织征收的增值税（1/4留存乡镇财政）、地方工商各税、企业所得税、农业四税、行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入等；支出范围包括：乡镇组织正常运转的支出和乡镇经济、社会事业发展支出，行政管理费支出，社会保障和社会福利支出，公共设施维护建设支出和其他指出等7.农村税费改革以后，乡镇财政的常规收入实际上是由这样三个部分组成：一是财政收入部分，这部分以农业四税为主体，除此以外还有行政性收费收入、罚没收入、专项收入和其他收入；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入（增值税）留存部分。以下是笔者调查的三个乡镇的财政收入结构（表1），它基本反映了农村税费改革之后乡镇财政收入的大致状况：在乡镇财政收支规范化的同时，乡镇的收支结构也被模式化了。换言之，在堵住乡镇财政收支的疏漏的同时，也给乡镇财政套上“紧箍圈”，乡镇财政的增收空间非常有限，尤其是农业型乡镇，基本上没有任何合法性增收途径可言有些乡镇在农村税费改革中为了使财政收入不留太大缺口，又不能冒违背政策之险将农业税率调到上限7%以上，只得在农业税应税土地面积和常产上做文章（个别山区乡镇常产竟然调到700公斤以上），即便如此亦是非常有限的仅农业税而言，一旦按照新的税率调整以后，几乎是一成不变的了。而地税和国税收入，在短期内也不可能有太大的变动。农村税费改革以后，乡镇财政将面临巨大的收支平衡压力。二、乡镇财政缺口：个案分析农村税费改革以后（2000年），安徽省农业两税及附加是37.61亿元，比改革前49.25亿元（包括改革前的农业税、特产税、乡统筹和村提留中的公益金、管理费）减少11.64亿元，再加上被取消的屠宰税和农村教育集资5.26，全省乡村两级政策内减少财力就达16.90亿元。其中，乡镇财政减收13.96亿元，平均每个乡镇减少收入75.46万元（可参考表2）。虽然目前的转移支付填补了乡镇85%的政策内减收，但是，在税费改革之前，乡镇财政除了政策内的收入以外，还有政策外的收入（即“制度外收入”或“非规范收入”）。政策外收入占乡镇财政收入的比重在不同的地区是不一样的，总体而言，安徽省北部地区政策外收入较高，南部地区较低（从S镇财政政策内减收与全省乡镇平均减收差距可以反映出来）。农村税费改革取消了乡镇财政的政策外收入，因此，安徽省乡镇实际减少收入远远大于75.46万元。乡镇财政在农村税费改革之前就难保收支平衡，其收支缺口主要依赖“非规范收入”（制度外收入）弥补。现在农村税费改革取消了“非规范收入”，再加上政策内的减收，乡镇财政势必留下较大的资金缺口。例如，改革之后，皖北濉溪县祁集镇农业税正税收入343万元，地税和国税收入20万元，合计财政收入363万元，而支出人员工资409万元，民政优抚30万元，计划生育23万元，工作经费40万元，至少需要360万元，收支相差132万元8.皖中定远县张桥镇改革前总收入307万元（其中政策性收入266万元），改革后只有162万元，减少收入145万元（其中政策内减收104万元），减幅达47.23%.2000年该镇财政收支缺口大约是30万元9.又如皖南的G乡，改革前（1998年）农业税和特产税收入65.3万元，乡统筹67.1万元，国税收入22万元，地税收入（含工商营业税、企业资源税、屠宰税和外出务工经商所得税等）59万元，实际可用财力为196.9万元，改革后（2001年）农业税99万元，农业特产税1.3万元，土地有偿收入2.5万元，企业管理费1万元，其他收入0.2万元，国税收入20万元，地税收入20万元，实际可用收入128.9万元，减少收入68万元，加上转移支付和结算等收入，2001年该乡实际财政赤字30万元。另外，还有乡镇财政的负债问题。据安徽省财政部门的调查，全省乡镇一级财政负债平均达300多万元。乡镇举债的绝大部分是前几年农村基础教育达标和发展乡镇企业引起的。尽管这些债务是在农村税费改革之前就已发生，并非农村税费改革造成的，但是，由于农村税费改革形成的乡镇财政政策性缺口、收支结构及其预算管理的规范化的钢性约束，这些改革前留下的乡镇债务问题就没有消解的希望，原本失衡的乡镇财政，背负着如此沉重的债务重担，启能支撑多久？！三、乡村公共品、农民负担与乡镇政权的合法性问题农村税费改革的直接目的是减轻农民负担。这场改革的矛头似乎主要对准乡镇政府，因为在一般人眼中，乡镇政府是加重农民负担的“罪魁祸首”，国家的政策始终是好的，如果乡镇政府严格按国家的政策行事，就不存在所谓的农民负担问题。实际的情形好象也是如此，往往是乡镇政府在政策之外添列了不少农民负担的名目，并且是乡镇政府直接到农户家里强行征收，由此造成的干群冲突也集中在乡镇一级，乡镇政府往往是农民上访、控告的主要对象。日益恶化的农民负担问题和逐渐升级的乡村干群冲突，不但影响了农村社会的稳定，而且还危及农村基层政权的合法性和国家的统治权威。农村税费改革的深层目的，就是重建国家在农村社会的合法性基础和统治权威。因而，从这个意义上来说，与其说农村税费改革是农村分配关系和经济利益的调整，毋宁说是国家在农村社会基层政权重建（statere-building）的一种尝试和努力（能否取得实际的效果，后文将继续讨论）。这种努力，主要是通过这样两个途径达成的：一是取消一些不合理收费项目，将另一些收费项目并入农业税收中合并征收，从而将农民负担降低并控制（或固定）在某一可以接受的范围之内，农民由于获得实际的经济利益（实惠）对“国家”增进了信任和拥护；二是取消乡镇财政的非预算收入，将乡镇财政的收支纳入预算管理。在随后的改革中，又将乡村教师的工资收归县财政统一发放，并对乡镇财政实行“零户统管”。这些措施的良苦用心显而易见，说白了就是规范和约束乡镇政府的行为，以免他们向农民乱收费、乱集资和乱摊派。总而言之，乡镇政府成为众矢之的，不但农民对他愤懑，“国家”也不信任他。甚至，在个别地方（如陕西省10）还撤销了乡镇财政，认为乡镇财政是乡镇政府腐败的温床；不少学者也主张虚化或撤销乡镇政权11.在他们认为，撤销乡镇财政、虚化（或撤销）乡镇政权，不但可以从根本上治理农民负担问题（他们认为农村税费改革只是短期的治标之举），而且还可以渐臻理想的乡村自治之境。固然，乡镇政府在农民负担问题上负有不可推卸的责任。但是，如果进一步从财税体制、县乡政权的结构关系等制度层面进行分析，实际的情形并非如此，乡镇政府也有不得已的苦衷。首先，从财政上而言，县乡之间始终是一种事实上的“财政承包体制”12.这种承包制由于“游戏规则”的制定权掌握在上级政府手中，下级政府始终处在被动、服从的不平等地位，因此，它始终是有利于上级政府，以保证上级政府收支为基本前提。其结果是“乡镇财政高比例的收入上解和返还补贴”，缺乏财政自主权的乡镇政府在巨大的支出压力下，不得不在制度外“另辟蹊径”谋求资金收入。在乡镇企业比较发达的地区或地处城市郊区的乡镇，这些制度外收入可以从乡镇企业剩余或土地收益中获得；而在广大以农业收入为主的农村地区，乡镇的这些收入就只能在农民头上直接征收，这样就必然形成“一税轻，二税重，三税四税无底洞”的现象。1994年实行的“分税制”改革，又在某种程度上加剧了县乡之间财政承包体制的偏重倾向。鲍尔认为：“中国的分税制财政体制，实际上是一个把国家流转类税收和对利润所征税收在中央、省和省以下地方政府之间分享，再辅之以各级政府自上而下有条件的专项拨款的体制。最终进入地方政府预算的地方税收收入取决于中央确定的税基、税率、税收征管、地方政府的收入任务和收入分享公式。”13尽管这种税制改革的初衷主要是调整和规范中央和地方的财政税收关系，扭转过去中央财政收入偏低的局面，加强中央政府的整体调控能力（包括对地方政府的控制能力）14，但是，这种做法却被地方各级政府自上而下所广泛效仿，其结果必然是财力自下而上逐级向上集中。更糟糕的却是，分税制改革仅仅停留在税收和财政层面上，没有适时进行相应的政治分权改革（即在各级政府间合理划分财权和事权），以至最终形成财力日益向上集中，事权却逐级下移的局面。乡镇政府作为最基层的一级政府，所谓“上面千条线，下面一根针”，事无巨细最终都会落在乡镇政府身上。由此不难理解，为什么到了90年代中后期农民负担问题愈演愈烈，乡村干群冲突几乎达到白热化的程度。而且，这种偏重的财税体制是与县乡之间既存的政治结构、人事制度等耦合在一起的，从而在体制上进一步削弱了乡镇对县的谈判能力，以至上级政府可以凭借自身的优势地位和绝对的政治权力随意平调乡镇的财政资源。结果往往是乡镇超收不能多得，减收却依然保持较高的上缴基数不变。由于体制内的乡镇财政自主性（或独立性）阙如，严重束缚了乡镇财政的正常建设和健康发展，迫使乡镇政府摆脱制度内财政的规范（和非规范）的束缚而另辟财源