农村研究论文-四川省城乡最低生活保障报告.doc

农村研究论文-四川省城乡最低生活保障报告受世界银行北京办事处和民政部低保司的委托，2004年45月，我们对四川省城乡最低生活保障制度的创建和发展过程及现状进行了一次全面的研究和评估。这个课题主要以文献研究为主：在四川省民政厅，我们翻阅了1997年以来与低保制度相关的各种文献资料，包括法律法规、工作报告、统计资料以及省内各大媒体有关低保制度的报道，整理出研究的初步线索，搭建起报告的粗略框架。然后，再对省民政厅及成都、德阳、南充等市及其所辖的若干县的民政局的官员进行了个案访谈和座谈，还列席了省民政厅在4月2627日在南充市蓬安县召开的“全省救灾救济暨低保工作会议”，比较全面地了解了四川省城乡最低生活保障制度的创建和发展的过程、制度实施的现状以及存在的问题，并且在与民政部门的官员进行充分讨论的基础上提出了若干进一步完善这项制度的政策建议。1.四川省的城乡贫困问题四川省位于中国的西南部，长江上游。现辖18个地级市、3个民族自治州；共有180个县（市、区）。四川省境内地理环境复杂、自然条件千差万别，社会、经济发展水平的一个显著特点是沿四川盆地中心向盆地四周山区递减。1-1.四川省的经济概况四川省的国内生产总值和地方财政收入，2002年分别为4875亿元和292亿元，从总量看，均占西部地区首位，全国第十位。但是，四川省人口众多，2002年末，常住人口8673万人，仅次于河南和山东，列全国第三位；占西部总人口的24，列西部第1位。11如果看人均国内生产总值，四川省将退居全国第26位，相当于排在第一位的上海市的14.2%（上海市为40646元），而人均地方财政收入则为全国第25位，相当于排在第一位的上海市的6.4%（上海市为5464元）。其他一些经济指标，如固定资产投资、社会消费品零售额、城乡居民储蓄存款余额等，也存在同样的情况。四川省的城乡居民收入水平在全国也属中下游水平。2002年，城镇居民人均可支配收入为6611元，在全国排第18位；与西部其他省（市、区）相比，也处于中游水平，比西藏、广西、云南和重庆分别少1149元、704元、629元和627元。农民人均纯收入为2108元，在西部12省市区中居第一，但在全国只能排第20位。22四川省的土地面积占全国的5.05%，承载的人口却占全国的6.75%，创造的经济总量占全国的4.76%.总而言之，人均水平和整体经济效益还处于全国下游水平，第一产业比重过大、工业化水平不足，产业结构比较落后，收入分配状况和需求结构和发达地区相比也有相当的差距。331-2.四川省的城镇劳动就业和社会保障状况如前所述，四川省是一个人口大省，2003年，劳动年龄人口已达6811万人。因此，四川省的劳动就业状况不容乐观，相关的影响因素有四：其一，城镇中的国有、集体经济单位因经济结构调整、改组改制甚至关停破产而大量减员，2003年末全省下岗职工约50万人；其二，城镇新增劳动力每年大约有100万；其三，1300万农村剩余劳动力需要转移进入城市；其四，近年来由于城市规模扩大和城市化进程加快，出现了大量的失地农民（据有关方面透露，约达260万人）。以上种种因素使四川省的就业压力剧增，就业形势十分严峻。2003年的城镇调查失业率为9.55%，比2002年的8.10%又增加了1.45个百分点。44四川省的各项城镇职工社会保险制度也面临困境。首先是养老保险基金收不抵支。2003年，征收养老保险费95.3亿元，实际支出养老金却达119.7亿元，当年收不抵支，缺口高达23.4亿元，差不多四分之一的资金要依靠中央财政的转移支付补助。其次是医疗保险仍然存在着参保职工覆盖面窄、困难企业职工参保难等问题，未参加医疗保险的企业职工和离退休人员的基本医疗得不到保障。1-3.四川省的农村贫困状况四川省有国家级贫困县31个，省级贫困县32个，占全省县（市、区）的三分之一强。以乡镇计，2002年末，共有贫困乡镇1532个，占乡镇总数5034个的30.4%.其中，贫困乡1237个，占乡总数3104个的39.9%；贫困镇295个，占镇总数1930个的15.3%.在21个市（州）中，有19个市（州）有贫困乡镇。贫困乡镇比较集中的县有：通江74个、渠县70个、苍溪65个、宣汉62个、南江58个、剑阁57个、雷波49个、万源42个、平昌39个、青川37个、美姑36个、旺苍、仪陇各35个、普格、金阳各34个。从地形分布看，贫困乡镇分布在山区的有1248个，占总数的81.5%；分布在丘陵地区的有281个，占18.3%；分布在平原地区的有3个，占0.2%.贫困乡镇地处边远，交通不便。与最近的县城通车距离在50公里以上的有578个，占37.7%；距离31至50公里的乡镇415个，占27.1%；距离11至30公里的乡镇402个，占26.2%；距离6至10公里的乡镇74个，占4.8%；距离县城5公里内的乡镇63个，占4.2%.贫困乡镇分布在革命老区的633个，占41.3%；分布在少数民族地区152个，占9.9%.55上述种种都是造成四川省城乡贫困问题的主要影响因素。可以说，城乡最低生活保障制度也主要是针对因上述影响因素造成的贫困人口，为满足他们的最起码的生存和生活需求而制定和实施的。在本报告的开始部分，我们把这些相关的因素作为本报告的历史背景简略地作一介绍，为更好地理解四川省的城乡低保制度作一必要的铺垫。2.四川省城乡最低生活保障制度的创立过程城乡最低生活保障制度的建立是为契合在中国被称为“经济体制转轨、社会结构转型”的“两个转变”的需要应运而生的。传统的社会救济制度由于其政策对象的“边缘化”而导致制度自身也被边缘化，因此，必须对其进行改革以重新在主流的基本国家制度框架中确立“社会救助（SocialAssistance）”的地位。为了实现这个目标，我们整整花了十年的时间。地处西部经济欠发达地区的四川省，注定不可能出现在这场改革领跑的“第一集团”中。而且只有在中央政府在政策方面和财政方面给予大力支持的前提下，这项制度才能发挥其应有的作用。2-1.四川省城市居民最低生活保障制度的创立过程一般认为，中国的城市居民最低生活保障制度的创立和发展过程可分为两大阶段，即1993年6月1999年9月的创立推广阶段和1999年10月至今的提高完善阶段。66四川省城市低保制度的创立和发展的过程也大致与上述划分相吻合。2-1-1.创立推广阶段中国城市低保发展历程中的第一阶段，即创立推广阶段，常常又被学界分为三个小阶段，即试点阶段（1993年6月1995年5月）、推广阶段（1995年5月1997年9月）和普及阶段（1997年9月1999年10月）。77如前所述，地处中国西部的四川省是经济欠发达地区，贫困人口多，财政十分困难。同时，90年代中期以来下放到省里的原中央直属企业大多效益不好，困难职工家庭多，涉及到近3万人。88因此，四川省是在创立推广阶段的第二个小阶段和第三个小阶段，即低保发展的推广阶段和普及阶段之交才加入创建新制度的行列，是完全可以理解的。1997年12月，在国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知（以下简称国务院1997年通知）已经出台，建立城市低保制度已经从“各个城市地方政府的自发行为”发展为“中共中央、国务院的一项重要决策”99的背景下，四川省人民政府颁布了关于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知。稍前，成都市和内江市已经开始了创建城市低保制度的试点探索。成都市从1994年起就在其5个城区与高新技术开发区进行了4次调查，基本上摸清了城市贫困的问题的基本情况，经过分析论证制定出实施方案。1997年7月，经市政府批准，在5个城区与高新技术开发区实施了城市低保制度。保障标准为月人均90120元。所需资金由市、区两级财政按11的比例分担。内江市也于1997年年中开始首先在城区实施这项制度。1010四川省城市低保制度的创建工作一旦上马便发展较快。1998年，省委、省政府将建立城市居民最低生活保障制度列为当年要为全省人民办的十件实事之一。1111一年后，已经有15个市、县（区）建立起城市低保制度，其中包括2个地级市成都市和内江市及13个县（区），保障人数为10873人。其中传统的“三无对象”1212为4750人，新增对象为6123人。投入的城市低保资金为376万元，全部为地方财政投入。1313在创建初期取得了一定的经验以后，1999年，四川省委、省政府继续将建立城市居民最低生活保障制度列为要为全省人民办的十件实事之一。1414在四川省委、省政府的统一部署下，创建工作发展更快。到7月1日，全省180个县（市、区）已经全面建立了城市居民最低生活保障制度，提前5个月完成了国务院1997年通知下达的任务。当时的保障标准平均为102元，最高120元，最低为80元，预计全年投入的城市低保资金约3500万元。15159月，按照国务院的部署，全国城市低保对象的救助标准统一提高30%.四川省的平均标准也因此而提高到132元，并得到2636万元来自中央财政的补助资金。1616到1999年年底，四川省的低保对象发展到19万人。17172-1-2.提高完善阶段1999年10月1日，国务院颁布的城市居民最低生活保障条例（以下简称条例）正式实施。这标志着城市低保工作从主要由地方政府各行其是而进入了一个在中央政府统一部署下统一行动的新阶段，即提高完善阶段。就全国而言，这一阶段又可以分为两个小阶段，即提高阶段（2000年1月2002年6月）和完善阶段（2002年6月至今），四川省城市低保工作的发展历程也大致如此。在提高阶段，工作重点主要是实现城市低保制度“应保尽保”的目标。根据2000年上半年四川省民政厅的调查统计，全省应该享受最低生活保障的城市贫困人口有108万人，而实际上得到保障的只有21万人，不到“应保”对象的20%.其原因是“资金瓶颈”。按当时的人均补差（即低保对象实际获得的最低生活保障金）计算，要使其余的87万城市贫困人口得到低保制度的庇护，每年需要资金10亿元，以四川省本身的财力，实际上是难以做到“应保尽保”的。于是，四川省民政厅向中央政府求援。1818到2001年下半年，在中央政府的统一部署和资金支持下，“资金瓶颈”终于被突破。据统计，2001年18月，四川省城市低保对象增加到25万人，支出资金9500万元。19199月，中央财政的低保补助款到川，为有效解决“应保尽保”问题提供了有力的资金支持。到年底，四川省累计支出的城市低保资金快速增加到2.42亿元，其中地方财政支出1.07亿元，占总金额的44.21%；中央财政补助1.35亿元，占55.79%.得到保障的城市贫困人口也因此迅速增加到101万人，占全省非农业人口的6.2%.20202002年，中央财政支持的力度进一步加大。四川省得到的中央财政的低保补助款增加到3.18亿元，2121是2001年的2.4倍。到8月底，四川省投入的低保资金已达3.03亿元，低保对象也已增加到127万人，占全省非农业人口的8.4%，基本上达到了“应保尽保”的目标。2222到2002年年底，四川省全年城市低保经费总额为5.67亿元，2323是2001年的2.3倍。其中中央财政补助占56.08%，地方财政支出占43.92%.地方财政支出2.49亿元，也比2001年增加了1.3倍。保障对象总数再次增加到143万人，所占比重为全省非农业人口的8.6%.24242002年下半年，四川省城市居民最低生活保障制度的建设进入了完善阶段，工作重点转入制度本身的规范与完善。在这一阶段，首先要解决的一个问题是足额发放的问题。由于低保对象的规模迅速扩大，2002年初的预算安排跟不上形势的发展，出现了资金缺口2.87亿元。因此，人均补差一度降到了历史最低点37.8元。25252003年年初，省政府提出城市低保全省人均补差不低于50元的目标要求，经过努力，2003年全省人均补差达到了53元，完成了任务。2626因此，虽然2003年四川省城市低保对象人数与2002年相比变化不大，只增长了3万人，达146万人。但是，经费支出的总额则增加到9.02亿元，2727比上