农村研究论文-国际乡村治理模式视野下的中国乡村治理问题研究.doc -- 2 元

农村研究论文国际乡村治理模式视野下的中国乡村治理问题研究「内容提要」本文通过考察美国阿拉斯加州具有多元文化与充权色彩的乡村治理方案、加拿大纽布朗斯维克省充满实验性质的新乡村地区治理模式以及欧盟研究中心对欧洲乡村治理经验的比较，归纳出中国当前乡村治理所要强调的落实地方分权、尊重多元文化、增加地方居民参与基层政策决策机制以及凝聚力与动员乡村社区资本等建议。「关键词」乡村治理/国际视野/基层组织一、全球治理涵义的缘起及其观点解读治理源自于古典拉丁文或古希腊语的引导领航（steering）一词，原意是指统理（govern）、引导或操纵之行动或方式，经常与统治（government）一词相互交叠使用。长期以来，治理一词主要被限用于与国家事务相关之宪法议题和法律活动，以及（或）限用于处理各类利害关系人的特定机构或专业单位1.其中，世界银行在1989年首次使用了治理危机（crisisingovernance）一词，但现今治理已经超越政府运作范围，而强调权力关系、组织制度和公共事务管理等层面。全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯罗西瑙（JamesN.Rosenau）在其代表作没有政府统治的治理和21世纪的治理等文章中明确指出治理与政府统治不是同义语，它们之间有重大区别。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制2.在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有最大的代表性和权威性。该委员会（注联合国全球治理委员会成立的初衷是要改善联合国处理国际事务所面临效率不高的问题，希望通过该委员会来增加联合国权限以解决日益纷争的经济与关税问题，讨论安理会否决权代表性，并增设公民社会与非政府组织、诉愿委员会、犯罪与国际法庭以及提升秘书长职权等议题，不过在2003年美国悍然出兵伊拉克，完全不顾联合国反对的行径，已经粉碎了联合国在全球治理议题中所做的努力。）在我们的全球之家的研究报告中对治理做出了如下界定治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它有四个特征治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程治理过程的基础不是控制，而是协调治理既涉及公共部门，也包括私人部门治理不是一种正式的制度，而是持续的互动3.从以上关于治理的论述，可以看出，治理概念相对于以前的那种强调权威由上往下、命令的贯彻与服从以及具有公权力政府行为的统治来讲，它跳出了政府作为主体的框架，而赋予各种民间组织活动更多的空间，于是治理的范围较政府行政宽泛了许多。至于它和一般的管理概念相比较，则又不仅仅限于技术层面，多了一些原则性的思考。因此，在全球治理报告书的目标里，公民社会组织（CSOs）必须担任更大的责任来协助政府进行治理工作，其中各种非营利民间组织又成为了最具草根性的社会自治团体。于是，可由非政府组织（NGOs）共同分享和传递重要信息，运用象征和符号、故事和行动来使改革目标能让全球更多民众予以了解，并通过集体压力协助弱势团体对相关的政府、企业或国际组织产生影响力，以此来说服或迫使特定政府和其它权力对象改变其原有的立场和政策。二、全球治理在农业部门的应用乡村治理的崛起与实例乡村治理是全球治理在乡村部门的具体应用。随着全球治理理论的不断丰富与完善，乡村治理的实践形式也在居民生活中逐渐呈现出多元化和自治性。（一）赋予农业新价值的乡村治理欧陆可持续发展的传承如何减少并避免全球化的冲击并非只是发展中国家的专利，许多发达国家也在积极运用全球化治理的观念来化解农业与乡村部门的损失。欧陆国家的一项重要农业政策就是说服农民在耕种过程里，改变过去密集种植和带有大量化学成分助长的耕种习惯，融入到可持续发展经营理念之中。特别是在强调可持续发展的欧陆思维里，农村经济早被视为是整个国家可持续发展的重要内容。农民的角色与价值不再只是生产作物者，更被赋予去维护世人所赖以维生的土地与提供更高质量的作物4.在欧洲研究中心任教的MichaelKeating便呼应上述对环境价值与乡村发展必须超越农业本身的看法。他指出当发达国家农业产值不断萎缩时，农业结构便需要不断地进行调整以重建它的价值，而随着环境问题日趋为世人重视，农业唯有建立在维护环境的价值里才能凸显它的重要性。尽管乡村的观点与意见已经逐渐为世人所重视，但是解决乡村发展问题时，既不能将社会议题抛弃在经济问题之后，也不能将两者分开来处理。同时，乡村政策应该超越农业本身，横跨多种领域与议题。他也观察到欧洲乡村发展通常建立在中央与地方政府合作协调（coordinating）的机制上，各国政府已经普遍授权地方政府以及由下往上的策略与机制来促进乡村发展。对于推动乡村政策，则更强调公私伙伴关系（pubicprivatepartnership）以及维护公众参与的机制。即使政府不再垄断公共事务，并建立种种制度性方案如公办民营、公私合产、公私协力等方式来让民间参与，但是非营利民间组织在经营管理能力上往往也还不够成熟，无法完全承担参与共同治理的责任。因此，政府还须通过不同的指导与训练过程，让非营利民间组织具备基本的治理能力（注当民间非营利组织不再只扮演监督施政的角色，它们可能与政府进行大规模合作，提供原本由政府负担或政府不愿提供的公共服务，那么它们的治理能力需要更加公开地和透明地受到大众监督。具体参见http//www.ap.nhu.edu.tw/cybersun/gg/.），这样，非营利民间组织对于公共事务欲分享治理权的诉求才具有正当性。（二）乡村治理是乡村权力的调整加拿大纽布朗斯维克省的案例乡村治理必然要涉及到一系列乡村权力结构的调整。加拿大纽布朗斯维克省（NewBrunswich）自从1995年地方自治法案通过以来，便积极筹备一个由9人组成的自治法审查咨询委员会去检验现在地方政府权力结构与服务内容，从1996年2月到1997年3月，历经13个月的资料收集与访问地方服务地区（LocalServiceDistricts，LSDs）委员会后，自治法审查咨询委员会发现省与LSDs间在权力、服务与权责方面经常产生冲突。地方政府经常抱怨省级政府无法依照地区居民的意愿提供具体的服务，同时，地方的决策权经常不被重视。而上级政府在财政预算日益紧张、不得不缩减过去所提供的服务项目时，经常面临究竟要缩减哪些政府服务项目或哪些地区预算的问题。因此，长久以来，地方与省级政府经常是处在一种紧张与对立的状况，而地方政府之间也因为要争取经费，而处于相互竞争和无法合作的困境。因此，纽布朗斯维克省提出一种崭新且具实验性质的乡村地区治理模式，企图让双方彼此之间能达到双赢的局面（注OpportunitiesforImprovingLocalGovernanceinNewBrunswickANewRuralDistrictGovernanceModel，http//www.gnb.ca/0009/0370/0001/0021e.htm.）。新乡村治理模式并不是要推翻现有的地方行政机构，而是要鼓励地方政府积极演变成为更具效率且彼此相互依赖的新乡村政府。在此机制里，新乡村政府具有下列几项特色（1）新乡村地区虽被赋予政府的职责，但并非完全自治，也无须再雇用人员与增加机构（2）为了保护某些地区的独特性，认同、允许原有的LSDs成为特区或保留地（wards），这些特区保存有自己的税法与规划不同的服务项目（3）每个新乡村地区允许有5至7个保留地，如此将减少原有LSDs数量与提升行政效率（4）设立非正式LSDs咨询委员会，来督导新乡村地区行政与服务，各个保留区也可通过非政府咨询委员会来处理行政事务（5）每个保留区选举一个代表，并撤销原有LSDs行政议会以降低政府层级与相关行政支出（6）新乡村地区或保留地代表的选举，也配合加拿大全国三年一度的大选来产生（7）地方税制并没有改变，但必须能够支付地方治安与交通服务开销（8）为让更多市民参与决策，将举办社区重大咨询与决策会议（9）人民请愿权并没有改变，但是必需确定区分不同地区层级，以符合法定人数的要求。（三）多元文化主义与充权的社会运动美国阿拉斯加州的案例多元族裔共存的乡村人口结构原本就孕育着分歧的文化价值、生活习惯与认知体系，然而在都市化与大众文化的影响下，乡村原有的多元文化价值与体系几乎彻底被瓦解。因此，乡村治理不仅考虑到地方权力结构调整的问题，更需强调多元文化主义的特色与社会充权的行动能力。1998年，美国阿拉斯加州率先成立了乡村治理与充权委员会，在其174号行政命令里，赋予该委员会直接向州长与议会负责的权力，需弄清楚由州政府授权的地方政府与部落治理间的权责关系，并增加对地方自主的权限与控制以及鼓励尊重不同主张、传统与文化的特色。同时，更需检查与改善目前所提供的各项公共服务，包括公共安全、司法、经济发展、自然资源管理、教育与公共健康服务。在他们的愿景声明（visionstatement）里，确认所有居民皆有权让地区更具自主能力与获得基本的公共服务以及肯定这些多元文化、不同生活型态与社区类型所赋予的生命力（注http//www.dced.state.ak.us/cbd/RGC/Default.htm.）。在这份报告里，不仅凸显出阿拉斯加州乡村地区独特的多元文化、族裔治理与社区发展特性，同时也通过在充权的过程中许多成功的小故事来跟所有居民做经验分享，其中包括如何与居民沟通，让居民放下戒心（例如第一杯咖啡的故事、让居民先了解计划并赢得信赖）如何与居民构建一个适合当地需要的健康服务网络（例如健康预防、健康防护网与建立自尊、危机管理以及居家安全照顾等）如何重建乡村的经济体系来解决失业问题（例如原住民猎渔技术与生活教育的训练）如何与社区居民共同管理自然资源（例如告知居民国际保护组织对他们捕猎鲸鱼的看法，与居民共同制定狩猎与巡逻的规则）等。三、中国基层组织在推进乡村治理过程中的困境与挑战以上关于乡村治理的理论阐述和案例讨论旨在说明乡村治理所强调的落实地方分权、尊重多元文化、增加地方居民参与社区政策决策机制、凝聚与动员乡村社会资本以及赋予乡村充权的新型权力关系。而在中国农村地区，历时较长的这种强调由上到下、专家导向、政府主导推进的农业与农村发展政策将面临着乡村治理的挑战。在这种情况下，乡村治理已经是一个重大而紧迫的问题5.于是，有的学者提出中国目前村民自治的治理结构应该加以创造性转换，建立县政、乡派、村治的治理结构6.有的学者认为如果在村民自治的基础上将自治扩大到乡镇政府一级，在乡镇长选举试点的基础上不断推广经验，使农民能够在乡镇范围内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，将会在一定程度上推动乡村治理的结构性变化，缓解三农问题困扰下乡村治理的困境7.他们都希望通过基层组织体系的改革与完善来达到中国乡村治理转换的目的。然而，这些改革方案的设想可能更多地是试图通过行政体制改革来实行结构和人员的精简，以解决基层政府财政所面临的问题，或者通过行政执行体制的内部调整增强体制的自我约束以规范基层行政行为。他们过多地倚重于自上而下的行政管理体制的自我完善能力，或多或少地忽视了来自乡村社会潜在的自主能力和政治影响力。在全球治理的冲击和影响下，当乡村居民、乡村企业与产业不断改变自己企图寻求新的出路时，我们却发现乡村基层政府还在观望中央政府的动作。目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济发展方面是有成效的，那么在改善乡村治理方面，是基本上不相适应的5.因此，在下面的讨论中，我们将进一步分析与讨论中国地方基层组织政府在推动乡村治理时可能遭遇的困境与挑战。（一）对现行专家行政管理模式的质疑目前，由上到下、专家导向且政府主导推进的专家行政管理模式已开始面临强烈的质疑。比如体制内抗争（如上访请愿）甚至制造更激烈冲突，而且，在冲突过程中，农民的行动能力明显提高，这是起因于乡村居民对基层政府组织不信任结果的表征。面对农村居民教育程度的大幅提升以及市场上大量快速的信息，基层组织却还习惯性地扮演技术专家与政策宣传的角色，于是地方民众静坐基层政府、激烈抗议以争取外界同情的事时有发生。从基层组织活动的具体考察来看，他们在推动计划时，有时候根本没有机会让村民参与发展计划的拟定，召开村民会议只是政策传达的手段，同时，欠缺持续的参与也让村民不明白这个计划的重要性与对农村生活会产生何种影响。于是，在彼此应付了事与事不关己的互动模式里，往往一个小的引爆点就会引发村民激烈抗议的具体行动。事实上，有效的对话机制并非来自中央政府更多的资源与行政的授权，而是来自基层与村民共同参与乡村治理过程中彼此的信任，因此，通过有效的沟通和让村民能实质且持续地参与来降低彼此的不信任感，让基层组织与村民在知道彼此的底线后，通过协商机制找寻一个可以妥协与忍受的选择，这是农民素质在不断提高和觉醒的必然结果与佐证。（二）对基层设施建设与财政紧张的忧虑基层建设不足使基层组织在推动乡村治理工作时面临极大的压力。这不仅是乡村的问题，也是所有都市与各级政府的难题。在财政赤字的压力下，许多基层政府连员工的薪水都无法得到有效保障，因此，要求基层政府比照都市地区居民一样提供较高水平的公共服务，可以说是缘木求鱼。在没有彻底改变地方财政收