农村研究论文-土地股份制：中国农村土地制度改革的方向.doc

农村研究论文-土地股份制：中国农村土地制度改革的方向“三农”问题始终是困扰我国城乡统筹发展、全面建设小康社会的一个重大问题。而土地问题是“三农”问题的核心。现阶段中国农地制度最基本的特征就是土地归集体或国家所有，农民依法拥有土地承包经营权和使用权，“统分结合，双层经营”。这种制度在早期确实促进了中国农村经济的发展，但随着中国工业化的发展、市场化改革的深入，开始制约农村经济的进一步发展。因此，实行农村土地制度创新、为农民收入稳定增长提供最基础的制度保障是深化农村改革的关键。从当前的实践来看，实行“土地股份制”是进一步完善农村土地制度的方向和最佳选择。一、当前农村土地制度存在的问题20多年来，我国推行的以家庭承包制为核心的农村土地制度，顺应了农村生产力发展的要求，促进了农村经济的快速发展。但随着社会主义市场经济的深入发展和城市化的推进，土地家庭承包责任制在部分地区已跟不上农村经济发展的形势。土地流转这一土地制度改革的新形式逐渐在全国发展起来，但也出现了一些矛盾和问题。为了推进土地合理流转，促进农村经济健康有序发展，中共中央于2001年下发了关于做好农户承包地使用权流转工作的通知，2002年8月又出台了中华人民共和国土地承包法。农村土地流转实行土地所有权归集体经济组织，承包权归承包农户，使用权或经营权归转入方的土地经营体制。这不但解决了农业经营规模过小、农地抛荒闲置，还优化了土地资源配置，促进了土地与资金、技术、信息、人才等生产要素的合理流动，促进了农村经济的发展，加速了农业产业结构调整和农村剩余劳动力转移。但是，从实践来看，这一土地制度改革的新形式在土地流转、征用等方面都还存在一系列的问题，反映出目前农村土地制度还存在许多的不足。（一）农村土地产权不清晰中华人民共和国宪法第十条规定：“农村和郊区的土地除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有”。中华人民共和国土地管理法也规定农村土地属于三级所有，即“乡集体、村集体、村民小组”。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表，但“农民集体”在法律上的具体内涵很模糊，由谁来代表集体实施其权利与义务却难以确定，“集体”有乡镇、村、村民小组三个层次，在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。目前的土地集体所有，对于农民来说，某种程度上是虚无的。从所有权主体来看，村委会作为当地村民的社区性自治组织，充当集体土地财产的所有者代表，在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。从实践看，有的基层政府借土地集体之名，违背农民意愿对土地进行大面积流转；特别是在征地过程中，一些政府部门往往滥用征地权，动用行政手段圈占耕地，“暗箱操作”、权钱交易，一些地方未批先占、少批多占、越权批地、擅自改变土地用途的违规用地现象大量存在。而农民对土地只有30年的使用权，既不可以进入非农市场进行交易，也不可以传承子孙，还有可能随时被中止承包，使农民长期处于经营土地的不稳定状态之中。据资料显示，从19972003年，中国的耕地面积净减少1亿亩，全国设立的各级各类开发区（园区）达6015个，其中70%-是违规擅自设立的。共规划占地3.54万平方公里，比2003年年底全国所有城镇建成面积3.25万平方公里还大8.9%。同时，在大量圈占农地的过程中，很多地方出现了严重侵犯农民权益的现象。按现行法律，土地归集体所有，土地发包者是村民委员会，一些基层干部以土地所有者身份行使权力，操纵土地流转，如果受到群众阻拦，往往以警力相挟。这种行政强制性的土地流转，其补偿是微薄的，安置政策是难以落实的。有资料显示，土地用途转变增值的权益分配中，地方政府大约得60%70%，“村集体组织”得25%30%，失地农民只能得5%10%。据粗略估算，改革开放以来至少有8万亿元的土地级差收益从农民流向了其他社会集团或个人。农村土地产权制度的缺陷带来的严重后果是：大量耕地流失，国家粮食安全受到威胁，失地农民不断增加，特殊贫困阶层不断扩大，加剧了城乡差别和贫富差距，影响社会安定。同时，由于土地流转中的行政强制和暗箱操作，滋生贪污腐败，影响党风廉政建设。（二）农村土地制度不完善，土地市场化不充分完善的农村土地管理制度，健全的土地市场体系，是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。目前，国家出台了国有土地流转管理的相关法律、政策，然而，却未出台相关的农村集体建设用地流转的法律、政策，造成了集体土地管理相当薄弱。有关法规对农村承包地的流转也只是抽象规定，对土地使用权的出让、流转中各方权利、义务及法律责任并没有明确的规定，致使农村土地流转过程中存在着严重的地方利益和意志倾向，有关部门也难以对集体土地流转实行全面有效的管理。集体土地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解释和处理。农户之间的土地流转也存在着盲目随意、操作无序等不规范现象，一旦发生纠纷则处理难度很大。土地流转的价格也很不规范，流出户漫天要价，转入户则把价格压得很低，缺乏对土地流转合理价格的定位。同时，流转农地的用途也缺乏有效管理，一些农户随意改变土地用途，将转入的农地用于非农项目，如开挖鱼塘、修建圈舍、建造厂房等，严重干扰了正常的农村土地流转市场秩序。此外，农村还存在着一些农户不愿种地也不想把承包地流转出去的现象，致使土地闲置、抛荒而无人问津，浪费了大量宝贵的耕地资源。在征用农村土地过程中，各级政府和各利益集团往往通过低价买进、高价卖出来获得土地的增值租金，而农民却得不到合理补偿的情况时有发生。（三）土地的社会保障功能过强我国是农业大国，目前农村人口约占总人口的70%，由于农村社会保障制度呈缺位状态，对于大多数农民来讲，承包土地不仅具有就业生存功能，而且具有社会保障福利功能。农村土地无论面积大小和土质状况，按农业户口一律按人头分得一份土地。从实践上看，这也确实促进了农村经济的发展和农村社会的稳定，为我国国民经济和城市经济的健康发展做出了重要贡献，但同时也导致了农民过分的恋土情结，只要没有一个稳定、长期的工作，一般不愿轻易放弃承包地。有些农民尽管找到一份较为稳定的工作，但因担心未来政策的多变，也不愿意随便脱离土地，特别是在土地日渐升值的情况下，放弃承包地就意味着自己的利益受损。随着全国免征农业税政策的相继落实，农民更加看重自己的承包地。由此可见，农村土地过强的社会保障功能已明显抑制了土地向种田能手集中，影响了农业规模经营的进程，对农业技术的大规模推广极为不利，也不符合市场经济条件下对农业和农村经济发展的要求。二、推动土地使用权合理流转我国农村土地使用权流转的基本政策导向应当是：从保障农民的土地权益和稳定农村大局出发，进一步稳定和完善土地承包关系，鼓励农民转向其他产业就业，在此基础上，按照“依法、自愿、有偿”的原则，积极稳妥地推进农民土地使用权的合理流转，使之朝着健康、有序的方向发展。1.延长农民对土地的承包期限。对家庭联产承包责任制的形式进行创新，现行土地承包政策规定是30年不变，实际上现实生活中土地频繁调整的现象比较多，因而土地对农民而言缺乏归属感、稳定感。这就阻碍了其对农业结构调整的长期打算和长期投入，同时也阻碍着农村土地使用权的流转。解决这个问题，就要延长农民对土地的承包期限，对于耕地、退耕还林、农民承包的绿化荒山及沙漠等，可按照百年确定使用权利。只有在土地产权关系恒定的前提下，农民才会自觉地协调好土地利用和保护的关系，从而不断提高土地产出率和加大对土地资源的保护力度。2.应进一步明确界定农民土地承包权的物权性质，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。让农民享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包权，实际上就是承认农民拥有物权性质的土地承包权。稳定家庭联产承包责任制，关键还要明确界定农民土地承包权的内容和性质。农户土地产权的残缺即处分权的缺位是推进农村土地流转的最大障碍。为了加速土地流转、推进农业现代化，必须把处分权有条件地赋予农民。处分权的内容应当包括对承包经营权的出卖、出租、入股、抵押等。有了完整的承包经营权，才能真正形成土地使用权流转的市场机制，从而提高农村土地的利用效率。3.修订完善有关农村土地使用权流转的法律法规。一是在民法中确立农村土地使用权流转的主体；二是在有关财产法中确立农村土地承包经营权或使用权是一种财产权、他物权，并明确农村土地使用权转让是一种物权行为；三是制定格式合同，规范农村土地承包的使用权转让行为。4.开创农村土地使用权流转的新形式。通过土地租赁实现土地使用权流转是世界上通行的做法。大量事实表明，土地租赁市场可以规避风险，使土地资源利用效率更高，更有利于形成规模经营，是土地流转的一种有效形式。在我国农村的双层经营体制下，发展农村土地租赁市场，允许并引导土地租赁的流转方式，是比较可行的推行农村土地使用权流转的有效途径。5.确立农村土地使用权流转的农户自由原则，并辅之以政府调控与服务的原则。在推进农村土地使用权流转工作中要坚持农户自由原则。任何人都不能违背农户意愿搞强制流转。同时，农村土地使用权流转又离不开政府的调控和服务。要明确政府在农村土地使用权流转中的职责，强化政府对农村土地使用权流转的管理、调控和服务职能。三、农村土地改革的方向是实行土地股份制从长期来看，我国要实现农村土地制度改革和建设的新突破，必须建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的现代土地制度。现代土地制度至少包括四个方面的内容：一是要明确主体，真正让农民成为土地的主人；二是要明晰产权，要界定集体与农民的土地产权关系，真正让农民把土地当作自己的财产；三是要完善市场，尽快建立城乡统一的土地市场体系；四是要健全法制，加快土地制度法制化进程，建立起中国特色农地产权法律制度。建立起中国现代农村土地制度，探索和寻找土地集体所有制适应市场经济要求的实现形式，必须尽快把农村土地制度改革从经营体制层面的改革推进到产权层面的改革。土地股份合作制就是将股份合作制引入农地经营体制而形成的一种新型的产权结构和运行机制。农村土地实行股份合作是近年来农民在实践中创造的一个新事物，尽管各地的做法不同，但主要有三种形式：（1）将村集体土地与村集体经营性资产一起折股量化，明确每个社员的股份，经营收益按股分红。它的主要特点是，在村集体经营性资产折股量化的基础上，将农户承包的土地也折股量化，设置土地承包经营权股。有的按当地确定的不同类型土地的标准参考价格作为依据，有的是经评估确定土地价值，然后折价作股。土地承包经营权股按农业人口无偿配给，土地股份不能抵押、买卖，经董事会同意可以在本社区范围转让。股东按其所占有的土地承包经营权股和资产股的总股数参与收益分配。实行一人一票制。（2）将农户土地承包经营权股权化。它的主要特点是，将原社区集体经济组织发包给农户的承包地经营权作股，组建新的股份合作组织，对入股土地实行统一规划、开发和经营。股份合作组织直接经营或者代表股东与企业签定合同或进行租赁。广东省的南海、顺德、三水共有土地股份合作社2717个，人股土地面积146.5万亩。南海区顺镇“万顷洋农业现代化示范区”实行土地经营权人股，独立核算，按股分红。目前该示范区首期工程建设包括3个股份合作联社、10个股份合作社，吸引19家农业企业参与，引入资金6000多万元，经营土地4000多亩，每亩保底收入600元，2003年每亩分红500元，两项每亩共收入1100元，大大高于农民单个经营的收入。同时，劳动力还可以在本区从事农业经营或外出打工，有300人直接在园区工作。（3）农户以土地承包经营权参股。它的主要特点是农户以承包地折价参股。大连向应现代农业园区在依法、自愿、有偿的原则下，采取集体土地、资金以及农业设施和农民承包土地的全部或部分折价入股作为企业的投资，于2001年成立大连向应农业发展有限公司。实行农民“入股自愿、退股自由”。经全体村民代表讨论，成立了股东大会、董事会、监事会。其股份构成是：村民一分地为一股，61户共293亩，折价占总股本的13%；村集体以统一经营的1300亩地和水利配套设施、温室大棚入股，折价占总股本的87%。约定公司有效经营期10年。采取保底收入、盈余分红形式。村民既可承包园区内的农业项目，又可为公司打工，股民可优先在园区就业。农村土地股份制是在坚持土地集体所有的前提下，把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权，土地租佃者享有土地使用权。这种权力制衡关系可实现土地股份制与土地经营租佃制的结合。土地量化为股权，均等分给农民，这样，农民成了土地的所有者；集体经济组织变成了经营者。所有权主体和经营权主体互相换位。过去集体所有、农户经营的双层体制被改良更新为农户所有、集体经济组织经营的新双层体制。农民凭集体成员身份分享股权这一制度安排，使土地的社会保障（福利）功能与其生产要素功能分离开来。集体组织把土地作为资产来经营，适应了农村市场经济的发展要求，也是农村土地市场得以发育、成熟的起点和基础。这一新型的土地制度，具有产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显、操作简便等特点。因此，以股份制改造后的“集体”，不是对土地集体