农村研究论文-政府在农村信息化建设中的角色定位与问题分析.doc

农村研究论文-政府在农村信息化建设中的角色定位与问题分析内容摘要：农村信息化包括了信息资源的开发利用、信息设施建设、信息需求者和信息服务提供者之间关系的构建和协调，具有很强的公共物品性质，因此农村信息化建设不能单纯依靠市场的力量来推动，而且需要政府一定程度的干预。事实证明，政府的准确定位及制度资源的供给是农村信息化建设能否取得成功的关键因素。关键词：农村信息化政府角色农村信息化是当前我国经济建设中一个重要的政策目标，是推进新农村建设、城乡统筹发展、改变传统的城乡二元经济结构的重要手段，因此受到了社会各个层面的关注。有相当多的研究人员从不同的角度和层次对农村信息化的问题进行了研究，这些研究对农村信息化的内涵与内容体系进行梳理，结合我国农业和农村实际及信息化发展的实践，对农村信息化的概念、内容等做出分析，并以此为基础提出促进农村信息化发展的改革建议。进而，从理论上对农业信息资源的概念以及农业信息资源配置的影响因素进行探讨，在从时间、数量和空间等方面解析我国农业信息资源配置现状，认为加强政府的主导作用是对农业信息资源进行有效配置的重要手段。也有的研究强调农村信息化过程中政府与市场的关系，认为二者并非不可兼得，在农村信息化过程引入政府机制是由市场经济的特征决定的，政府在农村信息化过程中有效履行基本法律制度建设、财政金融制度创新、产权制度改革、制定农业信息产业发展政策等职能，是避免和克服市场缺陷的必然选择。我国的农村信息化有着显著的公共物品性质，农村信息化内容包括了信息资源的开发利用、信息传递的基础设施建设、信息需求者和信息服务提供者之间关系的构建和协调，它本身就是新农村建设这一政府职能的一部分内容。因此，结合我国农村公共物品供给体制的形成与演变，以及农村公共物品供给中政府与市场的关系划定等方面的内容对农村信息化问题进行分析，有利于明确政府的角色与职责、厘清政府行为的逻辑和边界，切实有效地推进农村信息化的发展。政府在农村信息化过程中的角色定位（一）促进农村信息化是政府的重要职能随着我国经济社会进入新的发展阶段，公共需求也呈全面、快速增长的态势，政府职能从过去的全面管制型向现代公共服务型转变，政府提供公共服务的内容与方式也将不断变化。虽然受信息技术发展水平和人们传统思维观念的限制，以往人们并没有将信息化纳入基本公共服务的范畴，但在当前信息化日益成为国民经济和社会发展的重要组成内容的条件下，提供信息化的相关服务也应被纳入政府基本公共服务的范畴。尤其是在社会主义新农村建设过程中，各级党委和政府更应当将信息化纳入农村基本公共服务范畴，将信息化作为统筹城乡经济社会发展、落实科学发展观的基本内容。从实践角度看，2007年中央“一号文件”在基础设施建设部分明确提出要积极推进农业信息化建设，充分利用和整合涉农信息资源，强化面向农村的广播、电视、电信等信息服务，重点抓好“金农”工程和农业综合信息服务平台建设工程，体现出政府将农村信息化纳入了基本服务的范畴。各级政府机构遵循这一文件精神推出了大量的直接参与农村信息化建设的措施，将农村信息化的建设作为缩小城乡数字鸿沟，解决“三农”问题，促进农业生产、农民生活和农村发展的重要手段，而事实上已经将农村信息化当作政府公共服务的内容。（二）政府是农村信息化建设的组织者和参与者在农村市场化改革持续推进的情况下，农村信息化的公共物品性质为政府深入地参与信息产品供给、信息资源形成机制改革提供了必要的解释，同时也对政府参与农村信息化建设的方式、内容提供了约束。具体表现为：第一，弥补市场失灵是政府行为的边界。在我国当前的农村公共物品供给中，政府的主要职能是弥补市场失灵，而政府弥补市场失灵的重要手段就是供给公共物品。第二，政府应当梳理农村信息化中公共物品供给的层次与体制。农村公共物品可分为纯公共物品与准公共物品，纯公共物品可以采用计划性的办法，由政府直接供给，目前甚至必须采用政府的计划安排；在准公共物品的供给中，政府的主要角色是制度的提供者，以及竞争过程的监督者。第三，农村公共物品供给的体制创新应该从实际出发。政府参与的方式应当以经济发展水平和农村居民的需求状况来确定。尊重各地的地域性和主体性差异，尊重各地地方政府体制创新的积极性。正是在这样的逻辑基础上，农村信息化这一政策目标才成功地调动了不同领域、不同层次的政府机构参与，推进了农村信息化工作的快速发展。例如在通信产业中，虽然产业政策的主要目标在于完善市场体制、促进有效竞争，但对于农村通信市场，原信息产业部制定了“村村通电话工程”，更多地以非市场的方式来推进农业农村信息化。在一系列针对通信企业的强制性的电信普遍服务政策的促进下，2006年全年共有13740个行政村新开通电话，已通电话的行政村比重从2005年底的97.1%上升到98.9%，24个省、自治区、直辖市实现所有行政村通电话，水平显著提高。政府部门的直接参与对农村信息化建设起到了关键作用。政府在推动农村信息化建设过程中存在的问题目前我国农村公共物品供给体制仍带有较强的计划经济的特征，公共物品供给制度无法适应农村经济体制改革和新农村建设的需要，主要表现为：农村公共物品供给体制的不完善造成了供需的严重失衡。受地方政府财政资源和行政主管的执政偏好影响，一些与农业生产和农村生活息息相关的公共物品，如农业基础设施、农业科技、农村义务教育等供给严重不足。而那些与地方政府政绩和利得直接相关的非生产性公共物品的供给又严重过剩。强制性的农村公共物品供给未能反映农民的实际需求与偏好。根据钱克明的研究，我国政府对农村公共物品的供给次序按效率排列应当为农业科技支出、农村教育支出、农村基础设施支出，而实际的供给次序则是农村基础设施支出、农村教育支出、农业科技支出，农村居民对公共物品的需求没有得到政府供给的有效响应。农村公共物品制度外供给成为农民负担加重和城乡差距进一步扩大的重要原因。农村公共物品供给制度仍然是计划经济条件下形成的城乡“二元”供给制度的延续，农村公共物品供给存在着制度内供给的缺失问题，基层政府组织的财权与事权不相称，在公共物品供给中承担了与其财力不对等的事权责任，因此不得不通过制度外供给的方式向农民转嫁财政负担。从目前的情况看，我国农村公共物品供给中的问题在农村信息化建设过程中也有所体现，具体表现为：（一）农村信息资源供给不足农业与农村信息化是一个复杂的系统工程，涉及到众多行政部门，在当前的农村信息化管理体制下，政府沿用了其它公共物品供给领域中的垂直管理体系。虽然总体上看农村的信息化水平正在不断提升，但由于垂直系统的横向业务集成难度越来越大，造成了信息资源以行政、地域、行业等条块分割的“烟囱”林立现象，致使农业及农村信息资源被人为封锁、无法共享，大量的涉农信息资源都存在重复建设、利用率低、成本极高的情况。同时，由于信息不对称，预算不完整性和行政体制改革滞后等问题的困扰，行政机构向农村提供信息资源的过程缺乏有效的监督，政府提供农村信息产品的中间环节较多，公共资金被层层过滤，地区之间、部门之间竞相攀比，这些都导致了农村信息资源供给效率低下，供给总量不足。（二）政府的强制性供给未能改善农村信息化的环境同农村其它公共物品的政府供给的情况一样，政府在农村信息化的供给过程中表现出了很强的强制性供给的特征，政府在直接提供信息产品、信息服务时沿袭了传统的“自上而下”的公共物品供给决策体制，而广大农民无法表达自己的需求意愿。同时，由于政府对农村公共物品供给中遵循了农村基础设施支出、农村教育支出、农业科技支出的次序，导致了农村信息化的人才、知识和科技基础薄弱，未能形成刺激农村信息技术创新和农业科技技术传导的有利环境，导致了我国农村信息化人才的短缺，农民缺乏农村信息生产、分配、交换和使用的能力，县、乡、村等各级政府或组织机构缺乏优秀的农村信息化的管理者、领导者。（三）基层行政组织缺乏农村信息化的供给能力虽然农村信息化作为现阶段政府工作中重要的宏观经济目标得到了充分的强调，农村信息化对于促进农村与农业发展、从根本上解决“三农”问题、加快我国和谐社会建设的重要意义也得到了社会各个层面的认可。但农村信息化目标的实现在很大程度上依赖于县、乡行政机构以及村民组织的执行力量，而这种执行力量取决农民的经济收入和行政组织的财政能力。我国推行的旨在解决农民负担的农村税费改革，改善了公共物品制度外供给所诱发的农民负担不断加重和三农问题持续恶化的状况，但由于国家没有将乡村公共物品供给纳入国家财政资金的预算轨道，使得乡镇政府制度外财政收入锐减，削弱了基层行政机构在农村信息化过程中的推动力量。结论由于农村信息化具有很强的公共物品性质，因此政府是推动农村信息化建设的主导力量，在推动农村信息化建设的过程中扮演着重要的角色，农村信息化应当被纳入到政府为公众提供公共服务的范畴中来。从我国农村公共物品供给的实践经验和农村信息化发展中存在的种种问题来看，要持续推动农村信息化，切实加快农业及农村的现代化建设，需要进一步加强以下方面的措施：第一，建立城乡统筹的公共物品供给制度，加大政府在农村信息化中的投入，充分发挥政府机构在农村信息化基础建设的主导作用。第二，在信息内容和信息技术供给中引入社会力量，倡导政府与市场相结合的供给模式。在农村信息化中，信息内容、信息技术具有准公共物品的性质，可通过市场的方式来供给，政府向企业提供必要的补贴，鼓励民间私人资本的参与。第三，培育农村信息化真实需求。为了避免强制性供给下农村公共物品供给量的扭曲问题，政府必须改变现有的决策模式，采用由下而上的信息采集方法，培育并获取农村居民对信息化的真实需求，使农村信息化的政府供给做到有的放矢，减少重复建设和资源耗费。第四，加强农村信息基础设施建设，改善农村信息化的外部环境。这就要求各级政府坚持执政为民的思想，转变决策思路，解决农村公共物品供给中政绩