农村研究论文-村委会选举中基层政府的角色与行为分析——对江西省40个村委会换届选举观察的一项综合分析.doc农村研究论文-村委会选举中基层政府的角色与行为分析——对江西省40个村委会换届选举观察的一项综合分析.doc

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农村研究论文村委会选举中基层政府的角色与行为分析对江西省40个村委会换届选举观察的一项综合分析内容摘要本文通过分析40个村委会换届选举中县、乡政府的具体行为及其运作过程、实际功能,探讨了村委会民主选举中基层政府的角色与作用。笔者的观点是,县、乡政府在推动村委会民主选举中承担了近于“全能”但又是混乱的角色,既是“立法者”,又是“执法者”,还是“监督者”,其行为与其说是积极、主动的,不如说是被动、应付的。因此,要真正推进农村民主自治,不仅要有政府“自上而下”的推动,还需要有民间力量“自下而上”的促进。THEROLEOFBASICLEVELGOVERNMENTSINVILLAGERCOMMITTEEELECTIONSANANALYSISOFOBSERVATIONSOF40VILLAGECOMMITTEEELECTIONSINJIANXITHISPAPERANALYZESTHEBEHAVIOR,OPERATIONSANDFUNCTIONSOFTOWNANDTOWNSHIPGOVERNMENTSIN40VILLAGEELECTIONS,DISCUSSINGTHEROLEOFLOCALGOVERNMENTSINTHEELECTIONOFVILLAGECOMMITTEESTHEAUTHOR’SVIEWISTHATTHEROLEOFTHETOWNANDTOWNSHIPGOVERNMENTSISALMOSTOMNIPOTENTBUTCHAOTICTHEYAREBOTHLEGISLATORSANDENFORCEMENTAUTHORITIESASWELLASSUPERVISORS”THEIRBEHAVIORSAREPASSIVERATHERTHANACTIVETHEREFORE,THEDEVELOPMENTOFVILLAGERSELFGOVERNANCEREPLIESONNOTONLYGOVERNMENTS’PROMOTIONFROMTHETOPDOWNBUTALSOGRASSROOTSPUSHFROMTHEBOTTOMUP基层政府在村委会民主选举及村民自治中的行为与角色,已引起学者的广泛关注。多数人认同于这样的看法,对中国绝大多数农村而言,村委会民主选举与村民自治是一个需要自上而下由基层政府强力启动并推动的过程。因此,基层政府行为在其中的作用是第一位的。(徐勇,1997;肖唐镖,1999;王振耀、白钢、王仲田,200013)有学者的研究进一步表明制约村委会民主选举与村民自治的主要因素也正在于地方基层政府。(肖唐镖,1998;赵树凯,2001)。不过,我们应当注意的是,这些研究主要是针对村组法正式颂布实施以前而作出的。那么,随着法律的正式施行,情况是否会有变化本文依据对江西省40个村委会换届选举观察就此作一综合分析。鉴于笔者已在另文中研究了县乡政府在村民直选中的实际影响力和作用力(肖唐镖,2001),本文拟通过描述县乡政府在村民直选中的具体行为及其运作过程、实际功能,来研究分析其角色特征。一、样本村简况C、T两县均在江西省中部地区,其经济社会发展状况及历史传统相近。在随机选取的40个样本村中,从地形看,山区村占200,平原村为375,丘陵村有425。从地理区位看,地处城镇郊区的村为410,在城镇郊外的有462,还有128的村在很偏僻之地。而从交通状况而言,交通方便的村占513,交通一般的村为154,交通不方便的村有333。可见,这些样本村虽然选自于两县10个乡镇,但交通地理状况呈现多样化特点。那么,样本村的经济状况如何呢从表1可见,以稻作农业为主体仍是多数村产业结构的特征。1998年,40个村的农民人均纯收入1533元(各村均值)。同年,564的村无集体经济纯收入,年收入在5000元以下的村占282,在5001至20000元的村有78,30000元以上的为78。而且,相当部分村已负有巨额债务,仅有359的村每年能及时兑现村干部的工作报酬,少量拖欠的村占256,385的村其干部已数年未拿到报酬。这些情况,基本体现了中国中部地区农村的特点。表1样本村的经济发展状况N39(村)单位以稻作农业为主以经济作物为主以林牧养殖为主私有济济状况94915477发达村51,一般村128,不发达村821二、基层政府对村委会民主选举的介入方式如果以基层政府对村委会民主选举的依法操作与否、以及作为的积极程度为自变量,那么,如表2所示,基层政府操作选举在理论上就有可能出现六种类型。从我们调查的情况看,在40个样本村委会民主选举中,这六种类型都出现了。具体说来,在A类“直接依法操作”型村中,如南门、曲斗、马口、桃源等村,县乡工作组积极介入选举,并严格依法操作,从而确保了选举的民主合法性。反之,在B类“直接违作”型村中,县乡工作组的积极介入并不是依法而行,而是独自或与村干部一道进行暗箱操作,严重作弊,贯村、章村、程村、埠村的情况就是如此。表2基层政府操作选举的几种可能性类型表依法操作违法操作积极作为直接介入A直接依法操作B直接违法操作间接介入C间接依法操作D间接违法操作不积极作为E由村依法选举F放任的作弊选举资料来源对39个样本村情况的调查。与A、B两类中基层政府的直接介入不同,在有些村,基层政府的介入却是间接的。如在C类“间接依法操作”型村中,县乡工作组也驻扎在村内,但没有站在选举工作的前台,或包办替代,或与村工作人员联合操作,而是以指导者身份来行动,普田、游村、中村的县乡工作组就是这样。而在D类“间接违法操作”型村,县乡工作组的介入也是间接的,但却指导进行违法选举或在某些程序违法运作。如,洲村委会民主选举中胡小元的“过半数”票,实际上是无效的,但这却是乡干部的主张。罗家村委会民主选举中的一些违法行为,也是与县乡工作组的指导有关的。同基层政府以上四种积极“作为”类型不同的是,它们也有“不作为”的情况,即为E、F两种类型。在这种情况下,县乡政府虽然也向村派出了工作组,但它仅是名义上的、形式上的,并不参与该村委会民主选举事务的决策,任由村里自行开展选举。坎下村、狮前村就是“由村依法选举”的类型(E类),在这两个村,乡干部放手让村里自己组织各项工作,由于有一个来自群众的强有力的选举委员会,结果选举非常成功。而在“放任作弊选举”的类型(F类)村中,工作组对村干部(主要是村支书)的选举工作也不加过问,甚至对一些程序的作弊也任其自流,如永昌、古坪、河江等村。当然,县乡政府及其工作组对各村委会民主选举采取何种操作类型,取决于多种因素。其中重要的两条即为村支书的能力,原村委会班子的状况(是否被乡镇希望能留任)。如果乡镇认为村支书有很强的驾御能力,希望原村委会班子留任、并认为它能继续当选,就很有可能采取“不作为”的方式,放手让村里自行组织安排选举,狮前村、永昌村、坎下村、古坪、河江等村的选举就是这样。反之,乡镇如果认为村支书驾御能力不够,但希望原村委会班子留任、而它的继续当选又面临挑战时,就更有可能“积极作为”,直接或间接地介入选举工作。以上对基层政府行为的分析主要是从基层政府本身的维度而展开的。如果我们从村自身的角度来看,那么,就可把村委会民主选举分为“自主性选举”和“管制性选举”两种。所谓自主性选举,是指乡镇基层政府对村委会民主选举的程序、方式,特别是候选人的确定等问题采取不干预的态度,任由村委会民主选举委员会按照上级确定的规则和要求去组织、安排和确定。而管制性选举则是指基层政府干预的选举。实际上,在村委会民主选举的这两种分类之间有着相通之处。A、B、C、D四类即为“管制性选举”,而E、F两类系“自主性选举”。在本次调查的40个村中,多数村的选举还属于管制式选举,只是县乡政府对各村委会民主选举的作用方式和程度有所不同而已。不过,在“管制性选举”与“自主性选举”中都有可能出现民主合法的选举(A、C、E),也有可能是违法性选举(B、D、F)。由此可见,基层政府介入选举本身并不重要,重要的是如何介入。三、在选举中基层政府的实际功能及其运作那么,县乡政府是从哪些方面来操作选举、并发挥作用的从对40个村的调查看,在选举中除了不亲自投票、不作为候选人外,其它所有的行为中都有县乡政府的作用。各村的选举都是一个自上而下的制度引入过程,都是在强行政驱动下而展开的,如选举的筹备、动员与组织,以及规则、程序的安排、解释与实施等,都来自基层政府。具体地说,在选举中,基层政府的功能及其运作方式主要有(1)规则制定与解释功能。在全国村组法正式颁布实施后,江西省人大常委会通过了相应的实施办法,对选举的步骤、程序、方法,候选人条件等作了原则性的要求。各地还会制订更详细的实施方案,如C、T两县均由县委、县政府下发了以此方案为内容的“红头文件”。实际上,在我们观察的10个乡镇,它们也进一步制订了更具体的选举操作规程。当然,这些具体的实施方案与操作规程,从表面上看是对村组法和实施办法的进一步细化,并无原则上的冲突。从选举的宣传、选民的登记,提名程序,到候选人的条件及人员确定,再到候选人的介绍、正式投票,以及选票的设计、统计与监督,还有村委会职数的规定、村委会民主选举委员会的产生、职责等等,皆有细致的规定。因此,选举规则与程序的制订都是县乡政府的行为。而且,在实际中对其的解释权也在县乡政府。(2)信息传输与发布功能。限于书刊、电台等现代传媒在农村的不发达,特别是有关村委会民主选举知识在农村传播的缺乏,绝大多数农民对如何选举可谓知之不多。而且,对何时将发生选举等信息,也要取决基层政府的发布。这就是说,有关选举的信息至今仍是被基层政府垄断的,对农民而言尚是稀缺的。尽管C、T两县在实施方案中对选举宣传的要求很具体,但我们从调查中发现,其实在各村对选举的宣传发动工作很不深入细致,对选举的规则、方式、程序等都是进行有选择性的传输,并没有全部发布,而且往往是对选民提要求的多(如积极履行职责),而向选民介绍其权利的少。因而对选举的信息和知识,选民实际上是不太了解的。这就使选民和乡村干部对选举信息的掌握处于极不对等的地位,有利于县乡政府对选举局面的控制。反之,县乡政府的这种控制就易于遭遇挑战,如在普田村,当一位村民候选人看到观察员手中的选举必读后如获至宝,仔细阅读后即对村委会民主选举工作摆出了种种合理的批评。(3)组织与操作功能。在C、T两县,县乡政府都设立了选举领导机构,并组派了工作组进村亲自指导。按理,县乡工作组进村主要应起政策指导及相应的监督功能,但在绝大多数村,他们还往往走到选举工作的前台,直接操作选举工作。比如,他们与村支书一道指定、选委会成员,决定投票方式,帮助或者直接组织选举,有的甚至帮助一些组织意图之中的候选人拉票。对各村候选人的条件,以及正式候选人的确定,本应由村委会民主选举委员会依照法律政策来决定,但在不少村,县乡工作组也直接介入,并起主导作用。在曲尺村,为了使组织所愿的人员能胜出,工作组便将对候选人文化程度的要求由县里确定的初中文化改为小学文化。乡党委副书记在该村委会民主选举会议上就说“在放开老百姓选村官的过程中,如何体现党的领导和党委的意志,关键在两方面一是乡镇基层政府是否掌握着控制村选委会成员的资格认定和最终确立;二是村委会成员候选人条件的设定和候选人审批是否由乡镇基层政府牢牢把关。”在东江村,候选人提名结果出来后,当乡镇工作组的同志发现乡镇的意图遭遇尴尬,而真正的竞争也在预定人选中进行时,就以村委会中要保证有妇女干部等为由,故意减少村委会职数,以保证原村干部能全部留任在村两委班子中。在曲斗村和爵誉村,当乡镇基层政府看中的预定人选都成为了村委会主任的正式候选人而无法调剂时,但又为了保证他们都能当选,就临时决定采取了分职位选举的办法,让竞争主任职位的落选者能参与委员的选举。(4)仲裁功能。在选举中往往会遇到各种突发问题,特别是遇到法律规则上不曾规定的问题。在此时,只有坎下、普田等少数村的选举委员会能起到正常的集体仲裁与决策功能。在多数村,这一功能都由县乡工作组或基层政府承担。在仲村,当选票上出现“一人两名”(有选民写下候选人的书名,又有选民写下该候选人的小名)、发生计票争执后,最后交由乡政府作定夺。在罗家村,当一些未转来户口的媳妇们未领到选票,而与村干部发生争执后,县政府有关部门一锤定音应发选票。在更多的村,当村选委会成员对有效票、废票的认定意见不一时,都是由县乡工作组或基层政府来裁定,王沙塘、中村等村计票现场上就发生了这种情况。(5)秩序监督与维持功能。这应是县乡工作组的重要职责。不过,在调查村中,工作组的监督功能普遍不足,尤其是对选举工作人员的监督不力(实际上工作组本身也是“工作人员”)。但对选举秩序的维护,防止对选举的干扰、破坏,却是县乡政府用力较多的地方。最为突出的是,C县在我们所调查的后16个村,正式选举的当天,每个村都由县里统一安排了两名警察来现场维护秩序1。这在一定程度上也是对选民的一种威慑,特别是对敢于提出批评意见的选民的威慑,从而有助于县、乡的意志得到更好的实现。四、对村委会民主选举中基层政府角色行为的评估县乡政府在选举中承担了如此繁重而多样的功能,这无疑是自上而下强力推进村委会直选的表证。但问题是应如何评估县乡政府的角色特征它对村委会直选究竟发生了何种性质的影响有学者曾提出,中国实行村民自治,推进民主化进程的一大特点是,基层政府行为并不是“消极物”,而具有积极的主动性(徐勇,1997256258)。从表层看来,村民直选以及村民自治经由自上而下推动,这种民主发展模式确实体现出“基层政府”的“主动性”角色特征。不过,在选举观察中我们发现,县乡政府的行为并不是用“主动性”就能完全解释的。实际上,于C、T两县的县乡政府而言,它们启动并推进第四届村委会换届选举,更主要的是出于上级政府的压力,带有更强的被动性,甚至应付性。在调查中,即有多位乡镇领导和工作组成员向我们抱怨为什么要搞这种“超前的选举”言语之中,表现出强烈的疑惑、抵触与无可奈何感。2比较C、T两县的政府行为,我们看到C县对选举似乎更为重视,它除了采取同T县政府一样的举措外,还实行了更强硬的推动方式,如进村工作组由县、乡政府干部共同组成并由来自县里的干部负责(而T县的工作组仅由乡里派出),成员每村有46人(T县则13人);而且向部分村派出警察来维持选举秩序(T县没有此举)。但也恰恰是在C县,当他们开始并不知道我们将首先进入4个选举试点村作调查时,他们对这些村委会民主选举的操作无一不是严重地作弊;在我们后续观察的16个村,他们如此重视选举,“以防再出差错”,则主要是“外来者”(观察员)介入的结果3。于此,县乡政府对选举的真实的被动与应付心态一览无遗。笔者以为,这至今或许是多数县乡政府行为的主流特征。在宏观体制不变的背景下,基层政府行为的变化,将主要取决于县乡领导人对民主的理性认识程度。4那么,主要处于被动与应付角色的县乡政府对村委会民主选举又带有了什么性质的影响呢从选举观察中我们看到,尽管C、T两县基层政府对选举有统一的部署与要求,但由于各村村情本身的差异,由于各村工作组的差异等原因,基层政
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