农村研究论文-村民自治中的村民委员会定位分析Ⅰ.doc

农村研究论文-村民自治中的村民委员会定位分析摘要：我国现行村民自治制度有历史的必然性和合理性；村民委员会组织法在村民委员会定位问题上，需要坚持该法“村民自治”之立法主旨，对村民委员会与基层党组织和乡镇政府的关系等诸多重要问题做更详细而具体的明晰。关键词：村民自治村民委员会村民委员会组织法村级公共管理体制，是三农问题中的一个重要问题。以村民自治为主旨的村民委员会制度，是我国当前村级公共事务管理体制的核心。我国现行村民委员会制度始于1982年颁布的宪法。这部宪法将村民委员会（简称“村委会”）定性为“基层群众性自治组织”2。本文将在村民自治大视野下，主要分析村民委员会的合理定位问题。村民委员会的定位主要体现在它的职能、它与村民的关系、它与基层党组织和乡镇政府的关系等诸多方面。因篇幅之限，本文仅主要分析村民委员会与基层党组织和乡镇政府的关系定位问题。该问题是村民委员会定位问题的核心。一、问题背景1982年我国宪法明确村民自治之后，1987年全国人大通过的中华人民共和国村民委员会组织法（试行），1998年全国人大常委会修订通过的中华人民共和国村民委员会组织法（以下简称“村民委员会组织法”），以及随后31个省、直辖市和自治区人民代表大会在此基础上制定的“实施办法”，可以被看作是对宪法将村民委员会规定为村民自治组织的具体落实。虽然现行法律将村民委员会定性为“基层群众性自治组织”，不属于政府行政机构范畴，但依据现行法律赋予它的权力，村民委员会事实上充当着农村自治管理和代理基层行政管理机构的双重角色。我国的“村民委员会”组织，事实上是有明确法律保障和法律规范的“微自治性政府组织”。2002年末，我国共有68.1万个村委会，528.6万个村民小组，村委会成员294.2万人，村民自治模范县(市、区)579个，村民自治模范乡镇7457个，全国25个省开展了村委会换届选举工作，涉及63万个村委会，近4亿多选民。村民自治目前已覆盖了我国大部分农村。但是以村民委员会制度为核心的村民自治，实际运行并不十分理想。例如，2002年，由安徽省社科院、安徽省文化扶贫与村民自治研究实验中心等多家单位主办，由安徽省社科院辛秋水研究员主持，对五个县十二个村的3000份村民自治问卷调查，耗时一年多，终于在2003年底完成，该调查结果表明：在村民自治选举中，包括事先打招呼的，上级授意的，拉选票的，加起来有近60%；在村财务公开方面：群众中真正明白财务公开的不到30%，不太明白的百分之三十几，还有将近百分之二十根本不明白和不了解。安徽的情况，在全国也应当很有代表性。中央电视台“今日说法”栏目在2004年1月播出一期名为“村官告状”的节目3，则提供了一个更典型且颇值得深思的村民自治案例：2002年8月，北京市房山区大石窝镇镇政府在惠南庄村小学主持召开了村委会和该村全体党员参加的特别会议，镇党委和镇政府宣布其研究决定：停止由该村民民主选举的村委会主任王华的工作，并停发其工资。镇党委和镇政府的理由是“王华不称职”“目前村民还没有觉悟起来，不可能联合起来罢免王华，如果让王华这样的干部继续任职，势必会损害的老百姓的利益，后果将不堪设想。为了避免给集体造成更大的损失，镇党委、政府只能这么做。”。但村官王华和部分村民却认为：作为尚在任期内的村委会主任，王华是村民通过合法程序的民主选举合法产生的。根据村民委员会组织法，村民委员会是农村村民的自治组织，它跟镇政府之间具有相对独立性。村委会主任是由村民选举产生的，因此村委会主任和委员都只对村民负责，法律并没有要求村委会主任对上级政府，对行政机关负责。如果村民认为村委会主任和委员不称职，只能由村民来启动罢免程序，村民委员会组织法在这方面有明确的规定。因此，镇党委和镇政府无权单方面罢免村委会主任。2003年1月，王华以大石窝镇党委和镇政府的具体行政行为违法为由，向北京市房山区法院提起行政诉讼。3个月过后，房山区人民法院向王华出具了“不予受理”裁定书。理由是，只有人身权和财产权被侵犯才可以提起行政诉讼，民主自治权利受到侵犯不在行政诉讼法规定的受案范围，因此驳回了他的诉讼请求。一晃一年过去，大石窝镇党委书记说，“目前惠南庄很稳定，事实证明他们没有做错，下一步，镇里将尽快启动罢免程序来罢免王华”。而王华则表示将向上一级的人民法院申诉。但此时，王华的村委会主任“任期”已经快满了。在京城边上的村官王华算是很有维权意识和维权能力，但他仍然遭遇了镇党委和镇政府如此“处理”，此案例让人深思。但另外一方面，村民难以对授予村委会（成员）的权力实施有效监督和制约的情形也并不少见。例如，各省一些“样板村”目前大多实行的是领导人“一言堂”和子承父业的“世袭制”，没有民主决策和民主治理的丝毫气息（沈延生，2002）。天津大邱庄禹作敏的“庄主制”就更是个别人“自治过度”的一个典型。再一方面，村民委员会组织法已经明确规定了村公共事务由村民委员会负责，但村民委员会组织法又规定让镇党委、村党支部等基层党组织“发挥领导核心作用”，村党支部因此困惑而不安，它们找不到自己的位置。而根据村民委员会组织法，村委会事实上的双重身份也让它和村委会成员很困惑。一方面村委会受村民代表大会授权、监督并可能遭受其罢免，村委会及其成员自然应当也必须对全体村民负责；另一方面，村民委员会组织法又规定村委会要“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，并接受其报酬补贴，实际的执行很大程度上已变成乡、民族乡、镇的人民政府（在村里）开展工作的“代表处”或“派出机构”。村委会这种“双重身份”常有冲突。这些问题直接影响到村民福利、村公共事务的公平和效率以及政府对乡村的行政目标。它们必须得到及时、合宜的清晰界定。村委会制度现实运行中的上述诸多问题，很大程度上都与村委会与村党支部、乡（民族乡、镇）党委和政府的关系问题，即村委会如何合理定位的问题紧密关联。由于村委会制度的主旨是村民自治，因此该问题必须在村民自治这个前提下来研究和讨论。因此我们仍有必要首先明确村民自治的必要性、合理性以及确切内涵，虽然这并不是本文所要论述的主题。二、村民自治是必然而合宜的选择虽然一些学者对村民自治的作用以及如何具体落实尚有一定争议（沈延生，1998；党国英，1999；王中人，2002），但村民自治这一大方向，以及村民自治在三农问题中的重要作用和地位，却是绝大多数学者所认同的。并且村民自治已经成为我国一项现实的制度选择。我国实行“村民委员会”这一自治性制度，主要目的是为了在保证政府对农村的行政目标和行政效率的前提下，降低行政成本，增进村民福利和权益。这是我们分析和讨论相关问题的基本前提。由于，乡村一级的行政成本实际主要由农村村民负担，因此，降低行政成本与减轻农民负担、增进农民福利和权益，在很大程度上是一回事情。一个社会行政成本与民众负担的高低，可以从财政供养的公共事务管理人员人数与相应辖区总人口数之比（即所谓“官民比例”）得到比较有效的反映。据工人日报1997年12月17日之专文研究，我国历史上的官民比例为：西汉时为1：7945，唐高宗时为1：3927，元成宗时为1：2613，清康熙时为1：911，新中国成立之初为1：294。到了1978年我国“官民比例”则变为48：1，到1999年则更下降为1：30人，其中，陕西为1：34；河北为1：40；河南为1：41；山西为1：27；宁夏为1：24；青海为1：22（马晓玲，2002）。比较明显的统计特征是“经济越是落后，财政供养人口越多”（当然，我们或许可以把个现象解释为“二者互为原因和结果的恶性循环强化”的结果）：在山西32个发不出基本工资的县中，有8个县官民比例在1：20以下，大宁县为1：13。更有甚者，陕西省黄龙县是9个农民供养1个干部。从国际横向比较看：日本1983年政府官员为50万，人口1.7788亿，官民比例为：236；美国1987年每1000人中有政府官员12人，官民比例为1：83；中国的官民比例若按：30计算，是日本的近倍，为美国的近倍（马晓玲，2002）。近在1999年，印尼官民比例为1：98，日本是1：150，法国是1：164人，美国是1：187人，我国是1：30人（陈鲁民，2001）。由于乡镇政府机构吃财政饭的人员队伍庞大，目前我国乡镇政府产生了巨大负债。据新闻周刊从权威途径获悉1998年底湖南、浙江、安徽三个省份乡镇政府的负债情况是：湖南全省两千多个乡镇，负债面高达88.2%，乡镇负债总额为85.4亿元；浙江省乡镇政府负债36.4亿元，这个数字并不包括乡镇政府下属的企事业单位和农村集体经济组织所欠下的债务；安徽省乡镇债务总额为59.23亿元。2000年，全国乡镇政府负债总额2200亿元，平均每个乡镇负债400万元（郭书田，魏加宁）。如果再考虑村级债务，数字恐怕要翻一番。“如不能通过正常渠道发债借贷，地方政府就只有非法创收或盘剥农民了。”（魏加宁4，2004）。由此看来，我国行政成本与民众负担总体偏高，农村尤甚。因此，大幅度降低“官民比例”（尤其是农村），当成为未来政府机构改革的重要制度取向。从政府角度而言，如果把村一级管理组织纳入国家行政组织范围，这意味着村一级公共管理人员将进入“公务员”范畴，其费用支出也自然应由政府财政负担。虽然我国村一级公共管理人员报酬相对较低，但其人数巨多，这笔新增支出地方政府事实上无力承担。因此，将村一级公共管理机构作为“自治组织”，也实属无奈之举。村民自治是否提升政府对乡村的行政效率，则是一个相对复杂的问题。这涉及到对行政目标的界定，以及各种行政目标的考量层面、考量角度和考量途径的选择问题。权重选择更难有合理的统一标准。另一方面，行政效率与行政成本事实上是不能分开考虑的，因为只有在行政成本一定的情况下，谈不同制度安排下不同的层面上的行政效率才有意义。所以，单方面针对不同的层面上的行政效率做实证研究是欠缺的。如果要加入行政成本一定这一约束，则考察样本将急剧减少，甚至退化到案例稀少的比较制度分析。由于决定各个层面的行政目标的现实行政效率的因素是多方面的，因此针对数量稀罕的案例要得到比较可靠的实证结论非常困难。对此，一个直观的认识是，在任何社会中，在乡村一级（尤其是村一级）行政末梢，都存在不可免疫的“山高皇帝远”效应。如果最高行政当局强行实施由最上层直达最末端（村民个体）的“外加式”行政管理模式，巨大的行政费用将是几乎所有的政府都无法承受的（这也已经为我国过去和当前的经验所证实）。另外一方面，巨大的信息量和工作量，以及不可避免的行政代理人偷懒行为也将使得这种“外加式”行政管理模式的实际行政效率往往比“自治管理”模式更低下。这也是为什么古今中外，对于乡村管理几乎一律实行“自治管理”模式的天然原因。这一事实，完全可以被视作为“自治管理模式具有更高行政效率”命题充分的实证支持。乡村自治管理模式绝非我们今日之创举。5在村民方面，按流行的分析范式，村民自治是否增进村民的福利和权益，也是一个需要做纵向和横向实证的重要问题。虽然不同程度地不完善的村民自治制度，在实施过程中存在这样那样的问题，从各种途径的反映来看，村民自治对村民福利和权益的增进无疑是积极的，或者说非消极的。这一命题的反向实证是：如果村民自治对村民福利和权益总体而言不是增进而是使之恶化，古今中外，这项制度就不会得到“自治”的村民们的接受。“官不扰民，民自安；官不扰民，民自富。”，是对这一客观事实的精练总结。总之，在我国的现行村民自治制度是必由之选择，合宜之选择。村民自治是我国“村民委员会”制度的宗旨和目的。村民自治的目的是在保证政府对农村的行政目标和行政效率的前提下，降低行政成本，增进村民福利和权益。在对“村民委员会”制度做正式分析前，做以上简要澄清是必要的，虽然这并不是本文所要论述的主题，但它是我们分析和讨论现行“村民委员会”制度在各个层面上是否合理、是否有效、是否完善的前提和基础。我们必须始终清晰地认识到，需要讨论的不是要不要实行村民自治的问题（因为这已无需再讨论），而是要讨论如何完善和优化村民自治，并使之得到切实、有效的实施。三、村民自治的确切含义要落实村民自治，必先落实什么是“自治”。“自”，这里自然是指特定区域“村”之特定群体村民们“自己”、“本身”。“治”主要有三个方面的内容和含义：第一是治理、统治；第二是设置治所之意；第三指官署所在地（黄观鸿，2003）。以上三方面内容，在“自治”中实际都应当包括，但“自治”之“治”，主要还在第一项，即“治理”和“统治”。把它们综合起来，作为一个行政概念和政治概念，“自治”的主要含义就是：（特定群体）自行管理或者处理（自身相关事务）。对“自治”做如此界定应当是合适的从国家民政部对“自治”一词给出的如下解释6可以得到一定程度的证明。【自治的含义】从字义上理解，自治就是自己管理自己。它应该是官治的反面，也就是说，自治就是自己处理自己的事务，而毋庸他人过问与管理。但在现实生活中，自治是有条件的，有限度的，就如同自由是有条件的、有限度的一样。任何国家的自治都是在法律规定范围内的自治。一般来说，自治组织的自治权，每个国家的宪法或法律都作了比较明确的规定和限制。自治的主要目的，在于由地方居民自己决定，以自己的意思，以自己的职权，利用自己的资源，建立