农村研究论文-村民自治背景下乡村关系失范的宏观体制根源.doc

农村研究论文-村民自治背景下乡村关系失范的宏观体制根源摘要：随着村民自治的实施与推进，中国乡村社会形成了以国家行政管制和村民自治为核心内容的乡政村治政治格局。按照制度文本上的规定，乡镇政府是农村最低一级政权，村民委员会是群众性自治组织，二者之间是指导-协助关系。然而，现实中乡村关系却存在着失范乃至冲突的一面。这种状况，严重制约了乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展。本文通过对乡村关系现状的分析，以国家与社会关系为视角，着重从理论上分析了乡村关系失范的宏观体制根源。本文分为四个部分：第一部分，导论。提出问题，梳理相关的研究现状，界定本文的基本概念以及解释框架。第二部分主要介绍乡村关系失范的表现，分别从乡镇的视角和村委会的视角予以审视，认为乡镇政府对村委会的过度干预、村委会的附属行政化是当前乡村关系的主要难题。第三部分是文章的重点，着重探讨了乡村关系失范的宏观体制根源，主要包括国家的农村发展战略、压力型行政体制、权力与利益的自我膨胀性、制度供给的短缺、现行的财税制度、党政关系等六个方面。最后一部分为结论与思考。关键词：村民自治；乡镇政府；村民委员会；乡村关系；宏观体制根源Abstract：Withthepracticeanddevelopmentofthevillagersself-governance,Chinasruralsocietyhasformedanewpoliticalstructuretownshipadministrationandvillagerautonomy.Accordingtotheinstitutionandtext,thetownshipgovernmentisthebasic-levelgovernmentofChinaandthevillagerscommitteeisanautonomousorganizationofvillagersunderthetownshipgovernment.However,thereexistsomeirregularitiesandevenconflictsbetweenthetownshipandthevillagers.Thisseriouslyconfinestheefficientperformoftheexecutivefunctionofthetownshipgovernmentandthehealthydevelopmentofthevillagersself-governance.Throughtheanalysisonthecurrentsituationintherelationshipbetweenthetownshipgovernmentandthevillagers,inthesightoftherelationshipbetweennationandsociety,myessayemphasizesonthemacroscopicsystematicsourcesofit.Thisessayiscomposedoffourparts.Partoneisanintroduction,whichcomesupwiththequestions,reviewingthestudiesofrelativetopic,definingthefundamentalconceptsandtheresearchapproaches.Intheparttwo,Iwillintroducesomedisplaysoftheirregularitiesbetweenthetownshipgovernmentandthevillagerscommittee.Ifoundthattheadministrativeover-controlofthetownshipgovernmentandtheexecutivesubordinationofthevillagerscommitteeisthemaindifficulty.Partthreeisthemainbodyoftheessay.Ianalyzethereasonsoftheproblemfromsixrespects,whichincludethenationruraldevelopmentalstrategy,pressurizedsystem,self-inflationofthepowerandbenefits,systemvacancy,financeandtaxinstitutionbetweenthecentralstateandthesections,relationshipbetweenthepartyandtheadministration.Thelastpartistheconclusionofthewholeessay.Keywords:villagersself-governance；townshipgovernment；villagerscommittee；relationshipbetweenthetownshipgovernmentandthevillagers；macroscopicsystematicsources一、导论1.问题的由来20世纪80年代以来，在改革开放的大背景下，伴随着家庭联产承包责任制的推广和政社合一的人民公社的解体，在辽阔的中国农村，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的村民自治悄然兴起。在20余年的时间里，得益于执政党领导下的国家的制度供给和农民的自发创造这一合力的共同推动，村民自治这一最广泛的农村基层民主形态和社区治理形式，渐成燎原之势，成绩斐然，其对中国农村乃至整个国家的政治发展和经济社会的全面进步所具有的深刻意义，并不逊于以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革。如果说，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是中国广大农民在经济领域的伟大创造；那幺，以村委会选举为核心的村民自治，则是中国农民在民主政治领域的又一宏伟发明。随着村民自治的实施与推进，国家开始转变其对农村强控制式的管理方式，即从全面管理转变为行政管理和服务，依法对农村的社会秩序、社会关系进行仲裁、调节，从宏观上引导农村发展。这样，建国以来命令-服从型的乡村关系就为新型的乡政村治格局所取代。从国家体制上，行政权上收至乡镇，乡镇成为基层政权组织，依法行政；乡镇以下的村实行村民自治，建立群众性自治组织-村民委员会，对本村事务行使自治权。于是，形成了乡政村治的农村基层治理体系，并且同时存在两个处于不同层面且相对独立的权力主体：一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政府，二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会。1村委会组织法明确规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这就明确了乡镇政府与村民委员会的指导-协助关系。从实质上说，乡镇政府与村委会的关系是政府行政管理与村民自治的工作关系，换而言之，是国家与社会的关系。然而，制度文本上关于乡村关系的应然状态和理想模式并没有普遍出现在现实之中。相反，在村民自治的实际运行中，乡村关系的调适存在着诸多困难，出现了一些失范现象。一方面，乡镇政府2直接或间接地排斥指导关系而尽可能建立起领导关系，乡镇政府要求强化对农村基层社会的行政控制，弱化村民自治。另一方面，作为代表村民利益的村委会在一定程度上利用村委会组织法等制度供给抵制和削弱乡镇政府的领导权和动员力，要求减少行政干预，从而加强自身的自主性。这种乡村关系失范现象的存在，严重制约了乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展。长此以往，不仅会损害乡镇政府及国家行政管理的权威、合法性和有效性，也会加剧农民与国家、政府和农村社会的诸多矛盾，对农村基层的稳定造成不利影响。因此，对乡村关系进行多层面、多角度的深入分析，从中找出制约乡村关系的深层次原因，不仅是推进农村基层民主政治建设之所需，而且具有很重要的理论意义。从乡镇的视角来看，这些失范现象主要表现为乡镇政府对村委会的直接干预和行政控制；从村委会对乡镇政府过度干预的回应来看，主要表现为附属行政化和过度自治化两种倾向。从目前的情况来看，过度自治化的倾向在全国尚不普遍，附属行政化的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。3本文主要讨论乡镇政府对村委会的过度干预和村委会的附属行政化问题，对于村委会的种种抵制行为和过度自治化倾向，限于篇幅，不作详论。需要说明的是，对于乡村关系失范的原因，可以从多方面进行探索。既有主观认识上的原因，也有客观的经济、政治、社会方面的原因；既有体制内的原因，也有体制外的原因；既有宏观的带有普遍性的原因，也有微观的具有个案性质的原因。笔者从宏观体制方面去探寻乡村关系出现问题的原因，并非否认其它原因的存在与作用，而是想把握其背后的深层根源。2.研究现状国内学术界自1998年以来就开始探究乡村关系的诸多问题，并形成了数十篇论文和几部专着，而且专门召开过村民自治进程中的乡村关系学术研讨会。这是因为人们逐渐认识到，尽管村民自治是政府层层推动的，整个过程无不体现政府的作用和主动性，但事实上乡镇政府对于村庄的控制并没有减弱，村民自治落到实处的不多，基层政府似乎成了村民自治的绊脚石，因而有必要从乡村关系这一更为宏观的层面来认识村民自治的政治生态环境。从研究角度的选择上，绝大多数学者倾向于用国家与社会关系的视角来解读当下的乡村关系。（贺雪峰，2001；项继权，2002；金太军，2002；等等）1也有少数学者从权威-利益的关联来理解乡村关系诸问题。（张静，2000；徐湘林，2003）2有的研究者将村庄选举置于乡村关系这一更大的背景中，从而获得更多关于村民选举的认识。（仝志辉，2002）3但有一个共性是，基本上所有的学者都以村委会组织法所构建的乡政村治格局为标尺来衡量目前的乡村关系水平。至于乡村关系的类型，有的学者认为乡镇政府与村民委员会的关系目前存在三种类型：健康型的乡村关系，行政化的乡村关系和放任型的乡村关系。4也有的学者发现在现实的政治生活中，乡村之间并非简单的领导关系或指导关系，而是存在多重互动关系，乡政村治至少存在上下分治与并立分治两种结构形态。5尽管在实践中存在多种类型的乡村关系，但行政化的乡村关系成为学者们探讨最多的。对于乡村关系不协调的原因，众多学者也从不同的角度提出了许多成因，有：传统格局的影响；村委会角色的失衡、相关法律制度不具体；乡村拥有资源的不对称；乡村干部素质的制约；认识上的误区等等，并在此基础上提出了他们的政策建议。尽管研究者所探讨的内容十分广泛，包括乡村关系的现状、存在的问题、原因、危害、相关对策等。然而，经由检索和梳理之后，笔者发现专门从我国的宏观体制因素去解读当下乡村关系问题的成果甚为罕见；即便是有所论及，也是流于表面，未作深入研究。（毛飞，2003）6尽管荣敬本等人开启了从体制研究农村政治的新思路，但压力型体制的研究还有待于向下深化，注意压力产生的阻力，关注农村社会的经济结构、利益关系以及现时代农民的行为。7因此，有必要也有意义从宏观体制的角度来探讨乡村关系失范的原因，以期填补学界的空白点，全面深入认识乡村关系的宏观生态环境，并藉以提出相关的政策建议。3.概念的界定乡村关系。是指乡镇政府（包括乡镇党委、人大在内）与村民自治组织之间相互作用、相互影响的状态。按照郭正林先生的说法，乡镇政府与村民自治组织之间存在复杂的三重关系：乡镇党委与村党支部之间是领导与被领导关系，体现的是党的领导原则；乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内是指导与被指导关系，体现的是村民自治原则；乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面是行政管理与被管理的关系，体现的是依法行政原则。1虽然乡村关系所包含的内容十分广泛，然而从以往的实践经验和当前的现实状况看，在乡村关系中最重要的最难处理的是乡镇政府与村委会之间的关系。而本文所涉及的乡村关系的内涵，是指村民自治所规定的村民委员会的权力是否受到政府的侵蚀，村庄事务是否受到来自行政力量的干涉；其外延，就是村委会组织法所规定的乡镇政府与村民委员会的关系。村民自治与村民委员会。我国现行的宪法与法律中，没有关于村民自治的定义，只有村民委员会的定义。村委会组织法第二条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。目前的学术著作，对于村民自治定义多是从关于村民委员会的界定中推导出来的。笔者在此采用徐勇的定义。他指出，中国农村的村民自治是农村居民根据法律自主管理本村事务的基层民主制度，是有中国特色社会主义民主的一种重要形式，亦是在新的历史条件下农村治理的一种有效方式。它包括以下内容：自治的主体是农村居民；自治的范围是村；自治的内容是本村的公共事务和公益事业；自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理。2乡镇政府。指乡、民族乡和镇的