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农村研究论文村民选举资格法律制度研究摘要目前,我国村民自治中的选举制度仍存在一些问题,尤其是在村民选举资格制度方面各地设置了许多障碍,如户籍、居住期限、村民义务的履行、原居住地资格证明等,这些限制性条件的规制,在一定程度上阻碍了村民权利的行使。确定村民选举资格的关键在于实行政治权利与经济权利相分离,而要维护和保障村民选举权就必须对选举人与候选人资格分别规制,并以居住地作为行使选举权的地域条件,在村民选举权受到损害时提供有效的司法救济。关键词村民自治选举资格制度政治文明法制建设何谓选举宪法学词典是这样界定的,选举是公民根据自己的意志,按照法定的原则和形式,选出一定的公民担任国家公职的行为1。牛津法律大辞典认为,选举是在公法中,民主国家中有权选举的人籍以选择选区的一个或一个以上的代表在国家或地方政府中代表他们的机制2。什么是村级民主选举呢村级民主选举是受法律规范并保护的村级自治体内部的选举3。选举权是一项政治权利。政治权利是历史和道德的产物,在公民社会中,个人被授权享有的权利依赖于这一社会的政治制度的公正和实践4。如果说发端于安徽凤阳的农村家庭联产承包责任制是给予广大农民笔者认为,农民是一个社会学概念,村民是一个法律概念。尽管二者是在不同的领域使用,但从外延上讲,他们既不是等同关系,亦不是包含或者种属关系,而是一种交叉关系以经济权利的一大创造的话,那么,扩大农村基层民主,实行村民自治,赋予广大村民以选举权则是建设中国特色社会主义民主政治的又一伟大创新。毋庸置疑,村民自治中的选举制度既会对我国传统意义上的选举制度起到完善和补充作用,又会对我国农村政治文明和民主法治建设起到有力的推进作用。但是应该注意到,由于我国村民选举资格制度设计并不是很科学,导致一部分村民不能真正享有选举权,在其选举资格无端遭到褫夺时难以得到有效的维护和救济。本文正是从这个意义出发,从法律视角对我国村民选举资格制度进行考量,并进行一些理性的思考。一、现行村民选举资格制度的缺陷村民委员会组织法第12条规定年满18周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权,但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。根据对此条的理解,一般认为,村民要成为选民通常意义上的选民在我国是指人大代表选举中享有选举权的人,本文为了表述的方便,暂且借用此概念至少应同时具备以下几个条件第一,年龄条件。必须年满18周岁,村民是否年满18周岁,以本村村民委员会的选举日这个时间点为准,而村民出生日期的确定,原则上又以身份证为准,当身份证上的日期与户口簿上的日期不一致时,以户口簿为准。当户口簿上的日期与派出所登记的日期不一致时,以派出所的登记为准。因为派出所的登记是户口簿及身份证办取的依据。第二,属地条件。必须是本村村民。第三,政治条件。即依照法律未被剥夺政治权利的村民。确认是否被剥夺政治权利,以司法机关的法律判决书为准,对还未判决的因各种严重犯罪被羁押,正在受侦查、起诉、宣判的人,经人民检察院或人民法院决定,在被羁押期间停止行使选举权利,但检察院或法院必须出具公函决定。第四,身体条件。精神病患者在发病期间停止行使选举权,但要经医院证明方可认可,待精神正常后再恢复行使选举权。在理论界及实务界,一般对第一、第三、第四个条件的理解争议不大或基本无争议,所以本文在此不作阐述。而对第二个条件,即何谓村民,由于法律并未作出具体规制,而各地对其理解又是横看成岭侧成峰,远近高低各不同,致使地方规定不一,操作相异。透过个性看共性,尽管各地在村民身份的界定条件上不统一,但概而言之,村民属地身份的确定均涵盖了以下四个条件一是具有本村户籍二是履行了本村义务三是在本地居住了一定期限四是取得了户籍所在地出具的选举资格证明。凡符合以上一个或同时具备几个条件的方可在居住地进行选举登记。那么,这些条件的设置是否苛刻,换言之,这是否会成为村民行使权利的掣肘呢笔者认为,这些不合理条件的设置,一方面与法律相冲突,另一方面也阻却了相当一部分人权利的行使。因此,应当予以清理和废止。1.关于本村户籍。新中国的户籍制度是城乡二元体制下的产物,具有典型的时代特征,其确立的依据是1958年颁布的中华人民共和国户口登记条例。客观地讲,传统户籍制度对于计划经济背景下的社会稳定和确保农业的基础地位等确实起到了铁篱笆似的重要作用。然而,随着市场经济的发展,滥觞于农业社会和计划经济的传统户籍制度已明显适应不了时代的需要5。特别是我国1998年签署了公民权利和政治权利国际公约,该公约第12条第1款规定合法居住在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。根据国际条约的适用原则,该权利一般情况下在我国应不受限制。所以,为实现社会人力资源和人才资源的合理配置以及公民自由迁徙的意愿,户籍改革是势所必然。为了顺应时势的发展,越来越多的市和地区开始改革原有的户籍制度,有的省干脆取消了农村户籍统一登记为居民户籍,所以,如果一味强调农村户口,势必与户籍改革的大潮背道而驰。实践中许多地方之所以规定在户籍所在地行使选举权,一个很重要的考虑是为了保证绝大多数人能够享有政治权利。但是应该看到随着社会生活的发展、人口流动的加快,居住在某一个村的人未必就具有该村户籍,而真正具有该村户籍的人又未必就在本村居住。如果一味强调在户籍所在地行使选举权,那么许多人为了行使权利就有可能返乡,而路费的支出势必会加大他们的负担。从制度经济学角度看,如果人们从事了一定的行为、支付了一定的成本后,回报却很少或者根本无回报的话,他们是不愿意从事该行为的。客观地讲,我国广大村民行使了选举权后,回报是很少的,无论是隐性的还是显性的。所以,囿于户籍所在地行使选举权的条件限制,基于降低费用的考虑,有相当一部分人可能会放弃行使权利。我们的时代是一个走向权利的时代,是一个民主意识觉醒的时代。托克维尔说用什么办法能使人们养成权利观念,并使这种办法能为人们所牢记,结果发现,这只有让所有的人都能平等地行使这一权利。如果选举权行使的门槛过高的话,一部分人非出于本意放弃行使权利在所难免。不行使权利的话,民主的理念从何而来制度的保障性又体现在哪里同时,从另一个角度考察,假设某人的户籍在A地,但其长期在B地居住生活,如果该人的选举登记在A地的话其行使选举权意义并不大。因为选举权的设置从根本上而言是选举能干的人对本地进行管理,如果长期不在本地,那对被选举人就无法了解,即使有所了解也是片面的、模糊的,在此情势下进行的投票,其效果可想而知。从这个意义上考虑,也不能将户籍作为选举登记的一般依据。2.关于居住期限。无论是宪法,还是村民委员会组织法,无论是传统意义上的选举制度,还是村民自治框架下的选举制度,均不以一定的居住期限为必要条件。有一种观点认为,我国宪法及村民委员会组织法规定选举权的取得不以居住期限为条件,从表面上看放宽了选举权,但实际上未必尽然,因此有必要规定一定的居住期限6。与此观点如出一辙的是,许多地方如青海、安徽等地的选举办法均规定外来人员必须在本地居住六个月以上,才能行使选举权。之所以这样规定,其目的就在于使选举在一个相对较长的时间内,对候选人及选举的事项有一个具体而全面的了解。虽然其出发点是好的,但操作的效果却往往是事与愿违,不仅达不到有助于对候选人了解的目的,反而有可能使一部分人不能行使权利。笔者觉得推行村民自治,应从普遍性原则出发,以保障最大范围的人能够以有效行使选举权为己任,最大程度地鼓励、引导民众去行使选举权,而不是肆意地剥夺、限制权利的行使。公民行使选举权的前提是选举要享有知情权。要满足公民知情权的需求权,就必须设立竞选权7。令人遗憾的是,我国目前缺乏公开演说的竞选制度,换言之,选举缺乏一个对候选人了解的途径。如果不改变现行的选举方式,即使规定居住一定的期限如六个月或者更长的时间,也难以使得选举对候选人的主张有一个充分的了解。因为如果缺乏一个沟通交流的渠道,即便是世代居住在某个地方的人,相互之间也不可能了解,尤其是当今社会人员流动日益频繁的情况下,更遑论在一个地方居住才六个月呢所以,问题解决的关键不在于居住期限,而在于参选方式的改革。应积极探索公开竞选机制,让有意竞选的村民通过广播、演说等形式公布自己的施政纲领,以便选民熟悉每一位参选者的知识、才干、主张以及管理能力等,从而在众多的参选者中间进行充分的比较与挑选,而不是通过设置居住期限的方式来阻挠村民行使选举权。否则,一相情愿地规定居住期限以使选民对候选人有所了解只会是弊大于利,其结果将是南辕北辙,离预期目的愈来愈远。从另外一个视角看,居住期限的规定亦是与宪法及相关法律相冲突的,因为宪法及相关法律已经对居住期限作出了禁止性规定。根据上位法优于下位法、下位法必须服从于上位法的法理原则,这些地方性法规理所当然应被废除。3.关于选举资格证明。许多地方性法规规定,外来人员要在居住地行使选举权,就必须取得户籍所在地选举资格证明和尚未行使选举权利的证明。在这些立法者看来,提供这两个证明是为了达到以下目的1是为了防止被剥夺了政治权利的人或被有关司法机关决定不能行使政治权利的人享有选举权2是为了避免重复行使选举权情况的发生。笔者认为,这种担心有点杞人忧天,毫无必要。一则是因为在我国选举与选举的切身利益联系并不大,选民参与的积极性并不高,重复行使选举权的现象在我国并不多见。二则是因为要取得原户籍所在地选举资格证明,就必须要支付一定的成本,为减轻自己的负担,当前除经济发达地区的部分人愿意不远万里回乡参选外,其他人一般很少愿意回来。故从一定意义上讲,此种规定表面上是为了防止某些人重复行使选举权或被剥夺了政治权利的人行使选举权,实际上有可能是因噎废食,最后导致其他村民也难以行使选举权。即使存在无权行使、重复行使的情况,这在现阶段肯定是极个别的现象。制度的设计不能是为了规避极少数人滥用权利,而去牺牲大多数人的利益。在这个问题上,笔者认为要秉承宁可放纵一个坏人,但决不可冤枉一个好人的法律适用原则。当然,恶法非法,要破解操作中的难题,就必须从制度层面着手,进行良好的制度设计。方案一是为配合个人信用建设的需要,将被剥夺政治权利或限制政治权利的信息纳入个人不良信用记录,并在网上发布,以供选举委员会查询。方案二是在居住地凭身份证办理选举资格登记,再由该选举委员会函告户籍所在地村委会或县级以上司法机关,若无异议即可登记参选。方案三是统一全国选举日或是缩小各地选举日的时间间隔,尽量使全国的选举时间一致。当然按此种方案可能使部分地区选举日提前,从而使部分原本可以满18周岁的村民因为时间的提前而不能行使选举权。同时,全国有这么多村,情况各异,统一难度颇大,不易操作。4.关于村民义务。许多地方均将履行村民义务作为选举权行使的一个必备条件。如河北省规定,候选人应当具备的条件之一就是要遵守宪法、法律、法规和国家的政策,带头履行村民义务。权利与义务相一致是一项重要的法理原则,毋庸置疑,这亦应在选举中得到普遍遵循。但问题的关键在于,此处的义务是否是指要履行所谓的村民义务即上交农业税、三提五统、遵守国家的计划生育政策等呢笔者认为答案是否定的。此处的义务应特指村民在行使选举权的过程中应遵循的义务,例如在选举的过程中不得以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权不得采取涂改选举名册,窥探选票内容、私塞选票、虚报票数等故意计票错误让候选人当选或落选。凡此种种,构成了选举权行使中的义务。至于违反计划生育政策或是未按时足额交纳农业税或三提五统的村民,笔者认为,其仍享有选举权和被选举权,因为这属于两个法律关系。只要具备法定的资格条件,且没有限制行使选举权的情形,即使未履行或未完全履行所谓的村民义务,其选举权均不应被剥夺或限制。至于违反了相关法规或村民自治章程、村规民约的行为,当然其应按相关规定接受处罚,但决不能因为某人在其他法律关系中没有履行相应义务,就轻易套用履行义务是享有权利之对价的法理原则而去剥夺其选举权,否则对他而言,是极为不公平的,同时这也违背了一事不再罚的法律原则。另外,即使是在居住地根本未交纳农业税或三提五统的外来人,笔者认为其仍应享有选举权。一个重要的原因就是这部分人与本地的社会公共生活业已形成了一定的利害关系,选举能干的人来管理居住地的公共事务,这是设置选举制度的意旨所在。所以,是否履行村民义务并不能成为选举权能否得以行使的前置条件。二、创新村民选举资格制度的几点思考创新是一个民族的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力。创新的重要性不容置疑。村民自治,本身就是农村基层制度创新的一个结果,作为年纪轻轻的中国基层民主制度,要解决实践过程中的一些问题,实现真正意义上的可持续发展,就必须加以完善和健全,其中最为关键的环节就是进行选举资格相应制度的创新。1.实行政治权利与经济权利相分离,是确定村民选举资格的前提。在实践中,发达地区或城市周边的农村,之所以经常出现选举资格纠纷,一个很重要的原因就是这些地方许多人把政治权与经济权混淆在一起,认为某个人享有了选举权,就必然享有某个村集体资产如土地等的分配权,要享有分配权就必须行使选举权,结果是在为选举权而斗争的过程中闹得不可开交。笔者认为,法律的重要功能就是定纷止争。是故,为了减少农村选举中的纷争,应实行政治权利与经济权益脱钩,选举权与分配权相分离的制度。因为,选举权属于政治权利的范畴,分配权属于经济权利的范畴,两个分属不同的权利义务关系,不能简单地把二者混同。判断某个人在某村行使了选举权是否可以就当然取得村集体资产的分配权,最关键是看某人是否是村集体经济组织成员,是否对该利益的产生付出了劳动,而不是因为其享有了选举权。如果不将选举权与分配权相分离,势必会使农村选举工作陷入剪不断、理还乱的困境。因为农村集体资产利益的分配是一个非常复杂的事情,它与成员权有一定的联系,但又不能完全依照成员权进行资产分配。况且,因为人口的流动、婚嫁、生老病死等因素的影响,使得集体成员的界定变得异常困难。如果把选举权与分配权搀和在一起的话,势必会使选举工作搁浅。有人认为,如果实行政治权与经济权的分离,会影响民众的参与热情。笔者认为,民众的权利意识是需要培植的,并非一蹴而就,而是长期积淀的结果。只要我们努力营造良好的权利氛围,积极提供孕育权利意识的土壤,在民主管理、民主决策、民主监督上狠下工夫,真正使村民自治成为村民自己维权的平台,相信村民还是会积极参与的。多年的实践证明,农村难题的确解,关键在于农民,而农民素养的提高,不仅要求我们要搞好农村的物质文明、精神文明建设,更要搞好农村的政治文明建设,没有全国九亿农民民主政治意识的提高,全面建设小康社会的目标就很难实现。当前在农村推进政治文明,就必须夯实基层民主政治建设,着力搞好村民自治工作,而这又有赖于村民的参与。如果将政治权与经济权放在一起,很可能因为担心外来人分享本地集体经济的资产而将外来人拒之权利行使之门外,这就不能很好地实现中央扩大基层民主的意图和当初立法的初衷。中央推进基层民主的意图和当初立法的初衷是希望凭借草根民主推动精英民主,从而构建中国特色的
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