农村研究论文-民主与信任 ——从“美国银行案”看新农村建设的制度保障 .doc

农村研究论文-民主与信任从“美国银行案”看新农村建设的制度保障内容提要:本文通过美国宪政史上的一个经典案例-“美国银行案”，探讨“信任”的制度基础及其对中国的借鉴意义。最近，中央提出建设“新农村”的设想并取消了延续2600年之久的农业税，减轻了农民的税费负担。虽然中央的农村政策是令人鼓舞的，但是政策转变需要稳定的制度保障。“美国银行案”的逻辑表明，地方税费应该由地方选民自己决定，中央不应越俎代庖。事实上，只有在农民真正获得民主自治的宪法权利之后，他们才能“信任”中央和地方政府的政策将反映和尊重他们的基本利益。关键词:民主信任/农业税一、引言美国宪法学家伊莱教授曾以“民主与不信任”为书名，论证了司法审查的不信任逻辑1。正是出于对人的不信任-尤其是对人民选举产生的代表甚至“人民”本身的不信任，才需要司法审查制度；正是出于对法官的不信任，才会有必要质疑司法审查权力的正当性并将其限制于对民主有利的某些方面，譬如禁止种族歧视、保证选举权的平等或控制地方保护主义。然而，虽然民主和法治的出发点都是对人性的不信任，它们同时也是信任的制度基础。如果说对个人的不信任要求我们健全民主、完善法治，那么在民主和法治建立之前，广泛的政治信任就无从谈起。没有实质意义的民主，选民就不可能信任政府对他们征税，也不能保证政府制定的法律“代表最广大人民的最根本利益”；只有通过选举来控制政治官员，人民才能在一定程度上“信任”政府的立法、行政乃至司法权力之行使。在这个意义上，起源于不信任的民主最终是信任的制度保障。本文通过美国宪政史上的一个经典案例-“美国银行案”，探讨“信任”的制度基础及其对中国的借鉴意义。最近，中央提出建设“新农村”的设想并取消了延续2600年之久的农业税，减轻了农民的税费负担。虽然中央对农村的政策是令人鼓舞的，但是政策转变需要稳定的制度保障。“美国银行案”的逻辑表明，地方税费应该由地方选民自己决定，中央不应越俎代庖。事实上，只有在农民真正获得民主自治的宪法权利之后，他们才能“信任”中央和地方政府的政策将尊重并反映他们的基本利益。理论和实践都表明，自上而下的中央集权控制模式存在着种种局限性，中央上收财权并不能从根本上解决地方滥用权力的问题。本文借鉴美国联邦宪政的相关经验，论证中央和地方关系法治化的必要性。从1789年建国至今，美国的联邦(中央)和各州(地方)的关系不断出现问题。正如戴西指出2，联邦体制设定了地方和中央在宪法面前的平等地位，因而中央和地方之间的法律冲突不能简单地依靠中央的行政命令，而必须通过法治的途径加以解决。通过分析目前中央和地方关系中存在的种种不合理现象，本文阐述了地方民主和法治对于解决地方问题的重要性，并呼吁中国必须完成思维方式的转变，从传统的中央立法与行政控制模式转向权利保障和司法控制模式，从而将国家宪法和法律为农民保障的权利落到实处。二、“美国银行案”-为什么公民信任政府征税？税，看上去也许是并不起眼甚至是颇为枯燥的细节问题，但它却关系到每个人切身利益。几乎在所有发达国家，税法是一门在所有法律中最繁杂的学科，光是各种各样的税法条文就足以“汗牛充栋”。但是这些沉重的税典并不能淹没税的本源。在历史上，税是触发民主宪政的导火线。无论是1215年的大宪章还是1776年开始的独立革命，都和税有着不解之缘3。英国议会民主正是在和国王争夺征税权的过程中发展起来的，而“无代表则不纳税”(notaxationwithoutrepresentation)则准确表达了美国独立革命者(也是稍后的立宪者)对民主自治的追求。可以说，人民对税的控制就是现代民主的代名词。早在1819年的经典案例-“美国银行案”4，美国联邦最高法院首席大法官马歇尔首次从征税问题出发确立了联邦主义的民主政治制衡原则。通过阐述“信任”这个概念，马歇尔令人信服地论证民主选举是州的选民“信任”州政府对其行使征税权的制度保证，而既然美国的联邦政府对州缺乏直接控制，联邦不能信任州政府对其开设的银行分支征税，因而州政府针对联邦的征税行为因违宪而无效。根据理性主义法治逻辑，只有在存在民主控制的制度环境下，征税权才能受到信任；缺乏民主控制，信任就不存在，人民也就无法防止政府的横征暴敛。马歇尔的逻辑不仅仍然适用于今天的美国，而且也对宪政国家的中央和地方关系具有普遍的启迪意义。1.案件的缘由在美国联邦宪法颁布后第三十个年头，出现了一个和“马伯里诉麦迪逊”同样重要的经典判例-“美国银行案”5。这个判例也起源于税，但是它涉及到一个比一般民主更深的层面-联邦与各州的权力关系。人们通常将这个案例解读为一个联邦主义-或更准确地说，联邦党人(Federalist)-决定，因为首席大法官马歇尔(C.J.Marshall)宽泛解释了联邦宪法第一条第八款中有关“必要与合适”权力的弹性条款，判决联邦政府有权通过立法建立“美国银行”，且各州不得通过对银行征税阻碍其运作6。然而，也正是在这项判决中，马歇尔法官首次系统阐述了民主政治制衡原则。案件的起因是简单的7。为了对付1812年英军入侵所带来的困窘，国会再次建立了合众国银行，以便联邦政府可以通过自己(而不是各州开办或特许)的银行直接支付债务。但有几个州对联邦银行表现出强烈的敌意，其中马里兰州对所有外来银行(其实只有联邦银行一家)及其分支征收很高的税。在联邦银行的地方分支拒绝交税之后，双方就银行本身以及州的征税措施的合宪性产生了争议。根据美国立宪者的一般理解，为了防止联邦通过“专横”的法律侵犯地方自治和个人权利，联邦宪法确立了联邦有限原则，因而联邦法律必须具备宪法授权。美国宪法固然没有提到“银行”，但联邦最高法院并不认为这给联邦银行的合宪性构成根本挑战。马歇尔大法官的法院判决宽松解释了为联邦授权的宪法第一条第八款中的“必要”一词，认为这里的“必要”只是指建立银行对于实现合宪的目的是有用、适当或合理的(而不是州政府所主张的必不可少)8，而联邦银行显然能为联邦行使借贷、还债、征税等宪法授予的权力提供极大便利。因此，联邦银行是一个合宪的存在。既然如此，州是否能对联邦银行征税呢？马歇尔的回答可能有点令人惊讶：绝对不能！这涉及到美国宪法另一条同样基本的原则-联邦最高(federalsupremacy)原则。联邦宪法第六条规定：“本宪法以及根据其所制订的合众国法律？是国家的最高法律；不论任何州的宪法或法律是否与之相抵触，各州法官均受之约束。”因此，如果联邦银行是联邦法律授权成立的产物，而联邦法律在效力上高于任何以州法为基础的措施，那么银行的运行就不能受到州的阻碍。当然，联邦最高原则不是无条件的，因为第六条同时也隐含着联邦有限原则：只有“根据”宪法制定的联邦法律才是“国家的最高法律”，并约束各州的法官9；联邦立法措施如果超越了宪法权限，则当然没有法律约束力，因而地方措施是否与之相抵触成了无关紧要的事情。然而，如果联邦银行的合宪性受到了法院的肯定，那么州或地方措施就不能与之相冲突。事实上，在防止联邦“专横”之后，法院尽可以放心地保证联邦法律实现其效力-联邦银行的有效运行。于是，问题的焦点在于州对联邦银行的征税是否构成宪法所禁止的“抵触”或冲突，而马歇尔的联邦主义思维注定他的结论是肯定的。且不说本案中马里兰州对联邦银行的征税确实高得令人难以接受，即使正常的征税也将构成“抵触”，因为一旦允许各州对联邦征税，那么没有什么能阻止它们滥用这项权力来阻碍联邦事业(譬如银行)的运行：“各州可能以摧毁银行的方式行使其征税权，乃是如此显然以至不可否认”；“征税权包含着摧毁权，而摧毁性权力将挫败创制权，并使之无用；要授权一个政府去控制另一个被称为最高政府的合宪措施，抵触是明显存在的。”10马里兰州现在可能只对联邦银行征收10%的税，但它以后完全可能征收100%的税，其它各州也会如法炮制，那样联邦银行就无法生存下去了。因此，州可以通过征税在效果上阻碍了它原来不得阻碍的合宪联邦权力之运行。2.“信任”的政治基础在论辩过程中，马里兰州曾试图用“信任”(trust)这个概念去化解所有的潜在冲突：既然各个兄弟州都是联邦的一部分，它们不至于像法院想象得那么“坏”，因而联邦应该“信任”各州不会滥用自己的权力。马歇尔没有接受这种论点。在马歇尔眼里，“信任”是一个悖论：如果不存在适当的制衡机制，也就是说你不得不依靠道德上的“信任”来保证某项权力不会被滥用，那么这种“信任”必然是靠不住的，这项权力也必然是不可信任的；只有具备制度上的制衡来保证这项权力不会被滥用-在这种情况下，你其实并不需要依靠这种信任，你才能“信任”这项权力不会受到滥用。换言之，“信任”只有在不怎么需要它的时候才显得“可靠”，而在这种情况下，你所依靠的其实是制度的力量而不是空洞的信任。马歇尔的论证有意或无意地体现出法治国家的基本逻辑。在法治的语境下，任何人都是理性自私的，任何由人组成的机构也是如此。难怪霍姆斯大法官后来在他的经典论文中宣称，法是为了“坏人”而不是好人制定的11；好人-可以绝对“信任”的人-是不需要法去规制的，但这样的人-如果存在的话-在现实中实在太少了，我们大多数人都或多或少需要法律约束我们不超越自己的行为界限。一般人是如此，政府-或更准确地说，行使政府权力的官员-又何尝是例外？要“信任”他们，必须存在制度上的约束，否则“信任”必然会落空的。这是为什么马歇尔不接受没有制度基础的“信任”。然而，一个在美国不争的事实是，各州却具有广泛的征税权。事实上，在美国的联邦体制下，各州拥有比联邦更为广泛的征税权，几乎可以对州内的任何自然人或法人的任何来源的收入征税12。为什么人们可以“信任”州政府对州内的这些实体征税，而惟独不能信任它对联邦征税？马歇尔最后“点题”了：州的征税权是否可以被“信任”，取决于它行使这项权力的对象-或更准确地说，取决于征税权的对象对于行使征税权的主体究竟掌握什么制度上的控制手段。“对滥用权力的仅有保障，乃是政府自身的结构。在征税时，立法机构对其选民发生作用。这一般是防止横征暴敛的充分保障”；“他们(选民)的信心是基于立法者的切身利益和选民对其代表的影响，以保护他们免遭这项权力的滥用。”13本州公民之所以“信任”州政府不会滥用对他们的征税权，是因为他们有民主选举作为最终的制度约束机制-因为所有征税措施都必须通过地方议会的立法，而通过税法的议员以及可能拥有提案权或否决权的州长或其它行政首脑都是民选产生的。设想现在有两个候选人，一个要增税，另一个要减税，选民会选哪一个上台是显而易见的-谁会和自己的钱包“过不去”？托克维尔在美国的民主中指出，在民主社会里，老百姓的税赋是很轻的(有时可能太轻了)14。民主社会没有种种苛捐杂税，其根源正在于此15。当然，政府还是要征税的，否则基本的公共服务就维持不下去了。但是纳税人之所以要维持这个政府，之所以要用自己的钱养活他们的政府，是因为他们需要政府为他们做事情。“天下没有免费的午餐”，做好事必然有开销，而这部分开销自然只有政府的受益者-选民，也就是纳税者-来承担。无论如何，既然这笔钱从纳税者中来，还是要回到纳税者中去，最后还是要由纳税者来决定到底交多少钱，以换取多少政府服务。因此，纳税者必须是选民，选民必须是纳税者，两者必须是同一个实体；否则，权利和义务就发生了脱节，征税权也就不那么可以“信任”了。总之，只有通过地方民主，纳税者才多少可以“信任”他们的政府不滥用征税权。然而，在州政府针对联邦政府征税的时候，情况却发生了根本的变异。根据美国的联邦主义制度设计，联邦对州除了宪法上的权限规定之外没有任何直接控制手段：联邦既不能任免州官或议员，也不能强令州政府实施联邦法律，而只能通过法院撤消违反宪法或合宪联邦措施的州法规定。这就是为什么联邦不能“信任”州政府对它征税。事实上，在这种情况下，信任州政府对联邦征税就好比信任一个州的政府对另一个州的人民征税一样荒唐。马歇尔反问道：“任何一州的人民是否会信任其它州人民的权力，去控制他们政府最不起眼的运作呢？我们知道他们不会。那么我们为何要认为，任何一州的人民应该把权力托付给其它州的人民，去控制他们政府最重要和有价值的运作呢？“16根据马歇尔的逻辑，任何州的议会只能对其本州人民征税，只有联邦议会才能对全体联邦人民征税，因为”仅在合众国的立法机构中，所有人民才得到代表。因此，只有合众国的立法机构才能被人民授权去控制和所有人相关的措施，并获得不会滥用这些权力的信任。“17当然，州政府不能对联邦征税，并不必然表明联邦也不能对州的有关机构征税。但是联邦之所以有权对州征税，并不是因为它级别更高或权力更大，而是因为它的征税行为受到宪法限制，以至不能任意滥用这项权力。联邦宪法第一条第八款规定：“国会有权制订并征收国民税、关税、进口税和货物税，但所有关税、进口税和货物税应在合众国范围内全部统一”；第一条第九款进一步规定：联邦政府“不得在贸易或岁入的任何调控上偏袒任何州。”因此，联邦在征税过程中不得歧视任何州，而平等原则迫使联邦考虑并代表全国选民的普遍利益，因为如果联邦税赋水平过高，那么所有州的人民都将感受到同样的负担，最终通过联邦民主政治过程(即国会选举)修改相关法律规定。“所有州的人民创造了全民政府，并授予它以征税的普遍权力。所有州的人民以及各州自身在国会中得到代表，并通过他们的代表行使这项权力。当全体人民对各州的特许机构征税时，他们就是在对其选民征税，并且这些税务必须在全国范围内一致。”18联邦税赋在全国范围内的统一与平等最终保证，征税的权力主体(联邦政府)受到义务主体(全体联邦人民)的有效控制；在这种情况下，权力和义务是统一和对等的-联邦政府通过立法对联邦人民进行征税，联邦人民则通过联邦选举控制联邦立法机构(国会)的人选及其税收政策。然而，