农村研究论文-论中国农村社会保障的制度环境约束——兼以“第二次合作医疗”实验为例.doc农村研究论文-论中国农村社会保障的制度环境约束——兼以“第二次合作医疗”实验为例.doc

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农村研究论文论中国农村社会保障的制度环境约束兼以“第二次合作医疗”实验为例一、农业的比较利益低下市场交易中的双方存在着利益的差距,产业之间有比较利益的差别。威廉配第1690年就指出工业的利益比农业多得多,而商业的利益又比工业多得多;这种产业之间的利益差别会推动劳动力向高收入的部门转移。这种见识,也可以从战国时期的吕不韦对种地、经商、从政的比较中看出。产业间的比较利益在中国也从来都是存在的。这种利益的悬殊在农业为主、重农意识很浓的社会里不会“刺眼”,只有在工业化社会中才成为一个问题,一个“刺眼”的大问题。工业化过程中,农业的份额会相对下降,提供的就业机会和收入水平也都会相应下降。用最常用的指标农业的比较劳动生产率1来衡量,各个发达国家农业的一般情况和表1所示的美国的情况有类似之处。正如表1所示,农业的比较利益在美国工业化过程中,逐渐从10左右下降到05以下,之后因为美国农业的工业化程度提高和农场主利益集团的游说赢得的农业补贴的增加,农业的比较劳动生产率才回升到08以上。其他国家都不如美国,1980年,意大利和日本的农业比较劳动生产率都是038,法国为045,(联邦)德国为029,北欧“福利国家”如挪威的情况好一些,为071另一个重要指标农业比较资本生产率,和比较劳动生产率一样,也是小于10的。2这种差距正是工业化或非农化的强大动力,引导了资本和劳动力向非农产业转移的“流向”。资金当然难于进入农业领域,因为资金时追逐利润的。中国的情况是,农户家庭经营条件下的农业生产是负效益的,导致每年农业资金至少净流出几千个亿。有人说,可以通过政府的“农业投入政策”,用政策性的政府资金来加强农业投资,但这也是杯水车薪。就算政府真投了,那高度分散的2亿多农户到底应该投给谁,怎么投才能到那些真正需要的户事实上这些年政府增加投入的结果是,投入大多数下达到有关部门,转变为部门收益和乡村基层负债的增加。农产品价格体系的不合理是工业化初期农业比较利益低下的最直接的经济原因。价格关系的不平等对生产者来说具有隐蔽性,因为个别农业生产者没法知道自己的个别劳动时间和必要社会劳动时间之间的差距,因而无法确定自己产品的价格是否合理。用价格关系汲取农业剩余的方式(被理论界称为“暗税”),在工业化初期是常用的国家策略,主要表现为工农业产品价格的“剪刀差”的存在及其逆市场规律运行的趋势。表1、工业化过程中美国的农业比较利益的变化国家在这个过程中实际上维护了一种“双重垄断”一方面国家从农户手中强制性地低价购入农产品,并且对农产品自由贸易进行严格管制;另一方面,农户又不得不在国家管制地生产资料市场以高价购进工业品,化肥、农药、机械、良种、燃油等,这些都是自然经济没法自己供给的必需品。这样农业的生产剩余就在农户“少得”和“多付”的价格“剪刀差”下,从农业“泵”入工业系统中。人为的低成本给工业部门带来很大的利润空间,同时农业的发展机会在长期以来的高耗下榨尽;然而,这种牺牲农业的工业发展在完成“原始资本积累”之后,最终将失去增长的基础,再有自身的“国企问题”,使得这种“虚胖”的工业陷入停滞,在世界市场上丧失竞争力。这就是“二元经济”的发展逻辑,现在可以看得很清楚。中国的情况是个“苏式”“剪刀差”的典型,78年之前30年的情况入表2所示。改革开放后,19791984农民“剪刀差”给国家提供的积累每年增长74,19851987年这一积累贡献每年增长1563周其仁(1994)估计195282的三十年间,国家通过征收农业税、不平等交换和农村储蓄净流出这三条渠道,从农村获取了6127亿元的剩余。另外有些研究说,1988年前30年农村“剪刀差”对国家的贡献是8000亿元。之后,由于市场化进程的影响,产品定价系统有所“软化”,但是制度性障碍还没有彻底消除,工农业产品定价的不合理仍然存在(蔡昉,1999)。4农户的“增收减负”工作举步维艰。我在苏南苏北两处的调查结果,当地最好的农户每亩农田的纯收入不超过500元。而当地劳力的人均耕地不超过三亩。就在这么大的框架内,一个纯农户能有多大的“增收减负”弹性空间入世以后,中国农产品在国际市场缺乏比较优势的条件下,要求中国政府象美国、日本等发达国家一样给农产品高额补贴,恐怕是“天方夜谭”。“免税”也只是理论家的呼吁而已,虽然2000年中国的财政收入为13395亿元,而“农业各税”仅占750亿元,农业税大约是其中的一半。5表2、改革前30年“剪刀差”效果示例二、农民的就业颇成问题如果农业不行,向手工业、制造业转移,不就是出路吗这同样面临困境。我们的现代化面对的是不同于西方工业化时代的背景。因为资本和技术的替代效应,制造业的就业容量和地位比西方那时候要小得多。过去中国中小企业的竞争力主要来自廉价的劳动力,现在有人从解决就业考虑仍然主张大力发展劳动密集型企业,但是,在参加国际竞争的大背景下,这种企业的核心竞争力是没有持续的。有人说21世纪“中国将成为亚洲和世界的制造业中心”,就是成为中心了,也难说会带来充分的就业和富裕的前景。彼得德鲁克撰文“制造业将重蹈农业的覆辙”,认为制造业将面临农业的类似困境如何以更少的工人获取更多的产量。从1960年到1999年,虽然制造业的实物产量翻了一翻,制造业在美国国内总产值中和就业总人数中的份额都减少了大约一半,降到15左右。这也就是说,如果以实物来说,制造业的效益下降了四倍。劳动力成本占全部制造成本的比例,从30降到121520世纪美国农业的贡献和就业比例的份额也从主导地位下降到23的次要角色。日本等其他发达国家的情况也是类似。6对于发展中国家,农业的就业容量每况愈下,制造业和服务业如果又没有相应扩大,那么,显性的和隐性的失业是必然的现实。例如拥有13亿人口的中国,就业将始终是个难解的大问题。且不说中西部欠发达的农村,在经济比较发达的苏南农村,就有值得重视的就业问题。苏南人多地少,改革前城乡分离的二元就业结构把大量的农村劳动力限制在土地上,“三个人的活五个人干”。随着78年改革开放的进程,农村的隐性失业逐渐显性化,大量过剩的农村劳动力自发地向制造业和商业转移,在苏南是以“小城镇”就地转移而非“民工潮”跨域转移为主。这一段时间,农民就业机会和收入增加的主要来源是乡村工业的发展。但是,1994年以前充分就业的“好形势”正变得不太好,且不说国际国内整体宏观经济的影响,从乡镇企业“大锅饭”里挤出的过剩劳动力“水分”、新增劳动力、外来劳动力竞争替换下来的劳动力,一起形成了向农村的“回流”。统计表明,19951997苏南地区制造业的就业总量从25893万下降到23806万,净减2087万;同时,农业劳动力则从15590万上扬到16638万,净增1048万人。农业本该继续“减员”,现在却是“回流”,流到哪里去农村的就业空间如何开拓如果计算失业不是以单纯的失业率为标准,而是以劳动时间和劳动收入为标准,(这样或许更能够触及问题的实质),这种“回流”实际上明显加重了农村的失业势态。7同时,“回流”也使得“淤积”的社会问题更加严重,赌博、离异、犯罪,打架、斗殴、杀人、自杀,等等。从我在常熟调查的印象和相关材料来看8,现在农村里无所事事的小青年越来越多了,平时搓麻将的多了;邻里之间的关系淡了,失窃的事情多了,当地人无根据地以为是流动人口干的。从失窃事情要求的犯罪嫌疑人对当地地理和人情熟悉的程度看,怎么不见得是本地人干的“好事”人无正事,常入歧途,也是有“需求”的呀表3、苏南农村劳动力在产业间的梯度转移(19781997)9表3所显示的是苏南这二十年来就业的转移状况,数字显示的几次结构性失衡表现为“一产比超前下降,二产比超常上升,三产比严重滞后。”10其中,一产的“超前”和二产的“超常”都不是符合社会发展趋势的,97年数据中“回流”背景之下的三产“滞后”才是真正的问题。历史上明清时期的商品化小农经济的扩展带来的是过密性增长,而不是真正的发展。近代以来在城乡二元的经济社会结构下,农村继续“过密化”11今天在乡村工业带来的“反过密化效应”释放之后,没有二、三产业的继续发展,“回流”现象也一样会导致“过密化”和发展停滞的结果。三、乡村政治的危机财政危机和合法性危机农业的比较利益低下,与它的产业弱质性有关,与农业技术的提高(同时也是生产率的提高)缓慢有关,与农产品的缺乏需求弹性有关,也与工业化发展战略有关,同时,还与农民组织程度低下有关。因为组织化程度低下,相互分工协作困难,农业形不成规模效益;因为组织化程度低下,农户没有自己利益的代言人,没有自己的维权机制,难以保护自己的正当权益,使得种种经济、政治和社会的歧视性政策成为现实。安德森和速水在对农业歧视政策的分析中,把农民的弱组织性视为主要歧视性政策的根源之一。12与受过良好教育的,在政治上有更多发言权的市民相比较,居住分散、缺乏组织习惯的农村居民很难形成集体行动。“大共同体”政治社会的压力和家户为主的小农经济培养出中国农民“私”的特点13,农村居民有乡土生活和家族意识,但是缺乏“公共生活”和公共意识。在集体制解体后,家庭联产承包责任制的新式“小农经济”下,各人自扫门前雪、老死不相往来的“寡民”心态有所回归。是微弱的“选择性刺激”(SELECTIVECOMPETITION)不足以把分散的、被动的农户的心思“激活”确实是没有激活,但是“刺激”未必微弱。组织起来可以共同面对市场风险。在市场经济中,按照新制度经济学的观点,组织是为了节约交易成本,把握机会,抗拒风险的。组织程度低下,必然使农户支付过高的交易成本,失去发展机会,个别地对付个人难以察觉和对付地市场风险。组织起来还有其他多种好处,如控制日益加重农民负担,减少假冒伪劣生产资料地坑农害农现象,等等。那么,为什么农民的组织需要没有转变为有效的组织需求没有公共资源,支付不起昂贵的“组织成本”。温铁军认为,单纯农业生产领域已经没有能力形成新的组织,因为没有组织费用的来源,如果政府真想让他们发育组织,那么请把涉农的垄断领域放开,让农民进入到这些还有利润的领域,进入之后才有规模经济和规模效益,也才有经费满足自组织的需求。14不否认全国各地现在都有乡村经济合作组织和社会团体,但是,其中许多被政府和企业直接控制,整体而言“自组织”还是一个设想。那么,现有的组织资源能否担当起组织集体行动的责任权力的有效发挥需要资源、权威、合法性的支持。三方面的支持哪一项弱了,增加的制度实施的交易成本就会使得权力发挥的难度上升。在人民公社时期,政权和产权合一,村党支部和村民委员会一级的最基层“村民自治组织”拥有三个方面很强的支持,以计划经济的模式垄断性控制着村庄的生产和分配的资源,共产主义意识形态赋予这种控制以不容置疑的合法性。毛泽东思想教育下的乡村干部本身的人格魅力恰好也与当时的政治气氛相符合。因此,那时的乡村基层组织不仅是政治的中心,同时也是人们生产和生活的中心,上情下达、发动运动、征收税费等等,要干什么干什么,非常容易。改革之后,以经济建设为中心的社会发展虽然一定程度削弱了基层的行政权力和权威,但是,同时也给基层政权更充分的资源,而配置性资源是权力的基础,这给乡村社会的政治生活带来了活力。因此90年代中期之前,在比较发达的农村,基层政权和企业改变了过去那种消极的执行者角色,而成为一种积极的主体。15而现在呢所有这三方面的支持都面临着危机。赋予的权力还在,但是资源和人格魅力之上的权威几乎丧失殆尽,大部分乡村基层组织陷入财政危机的同时也陷入“合法性危机”。16农村的基层政府财政能力越来越弱,现在相当一部分县乡两级政府公务员和教师的工资都难于支付。据农业部99年清查正式公布的材料,目前乡村两级政府负债达3259亿元,实际这几年还会有增长,当时的实际情况可能还不止这个基本数字。其中乡镇一级的欠债1776亿,平均408万;村级1483亿,平均欠债21万。最高的乡镇欠债上亿,最高的村子上千万。我调查的两个村子,总体的人口规模都在4000人左右,在职的村干部10多人。苏南的一个村子没有欠债,每年只有8万元财政资金。苏北的村子,欠了30多万,据说村子所在的镇欠债几个亿,现在镇里为了还债下属单位也搞承包,要求每个单位年底上缴“份钱”,合作医疗管理所也摊上几万。两个村子的村民对村委会和支部的评价都不高,都对基层干部的工作有股怨气,都传闻他们有贪污腐败的行为,对他们的为人不以为然。虽然村民的说法和做法不一定就对,但是从中反应的基层组织的财政危机和合法性危机,却是带有普遍性的问题。从各国的实践看,政权的合法性过去来源于意识形态的辩护,现在更重要的来源于公共服务,实质上是一种社会交换。实实在在为民办事,民众就拥护;为非作歹,群众就不拥护你,就反对你,无论你表面文章做得多好,“群众的眼睛是雪亮的”。群众反对你,即使你还是官,权力有法律形式上的合法性,但是在实施中将体会到失去社会“实质合法性”时的艰难。乡村政治的合法性问题,于建嵘对转型期中国乡村政治结构变迁的研究中,可以给我们提供许多具体的材料。总的来说,他认为,乡村政治的发展逻辑是,“随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村经济的发展,以及传统的权力文化向现代权力文化的转变,国家的行政权力将逐渐退出乡村的政治领域,乡村社会将最终完成从身份到契约的过渡,实现从传统的家族专制社会向现代民主的个体社会的转型”。17“转型”是一个尚待时日的过程,也许很漫长,也许很痛苦。在当前的政治氛围下,如果没有民间自发组织的促成,陷入“危机”的乡村基层政权又怎么不
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